政治的准入门槛

“一个政党与一家百货商店之间有什么差异？”这个问题听起来像是个谜语，但我是认真把它当做一个研究题目提出来的。这两种组织显然非常不同，而把差异具体化，对于有兴趣把贸易工具用于政治研究的经济学家，是个很好的操练。我就是在从事这种操练（这可以或不必当作一项推荐）时想到了本文的题目。有一个显著差异是，百货商店通常拥有自己的工厂，而政党没有。当然，政党可以拥有一些办公家具，但这只是如果它在竞争性斗争中成功了，它将服务于其客户的资本中一个微不足道的部分。政党与百货商店之间的这个差异是那么明显，就像被盗的信，几乎是看不见的。我们也太熟悉它了，以致关于为什么它会存在的问题似乎有些古怪。但是，正如我希望证明的那样，它有个有趣的经济上的答案。这是一个本质上是政治问题却完全可以当做经济问题来对待的领域，尤其是，可以成为控制自然垄断的一个例子。以这种方式来看这个问题，我们将会看到，有一种经济学家们还没怎么讨论过的控制自然垄断的方法，从事实际工作的人们已经使用多年了。

对付自然垄断，通常建议的方法有三种：一是我们不理它们，让它们的管理人员自行其是；二是我们可以对它们进行管制；三是将它们转为公有和公营。如果你能耐心听我说，把政府本身看作一种自然垄断的话，那么显然，这些方法中哪种都不适于对付自然垄断。如果我们说的政府是个独裁国家的政府，那么对垄断置之不理是完全可能的事。实际上，如果我们看看全部的人类历史，就会知道，这是迄今对付自然垄断最常见的办法了。然而，我猜想，在这间屋子里没有谁会赞成用这种办法来对付一种自然垄断，无论他多么专注于自由放任。从某种意义上说，民主的全部要点就在于防止这类“自由企业”。

如果极端自由主义者都不会喜欢自由企业，那么自由企业也是喜好统制主义的人不会愿意去控制的领域。当然，在这种情况中要看出谁在进行控制有点难，而要看出谁在控制（推测的）垄断性控制会更难；但是我怀疑有哪位民主人士，无论他多么喜爱计划和控制，会愿意去控制，即使这些技术问题可以得到解决。这是一个我们全都喜欢无约束的消费者主权的领域。自边沁以来经济学家一向具有的成见，以及交易各方不断改进的信息，在这个领域中不会没有立足之地。防止直接欺诈的努力看起来也会是明智的，尽管经验似乎表明，在这些方面几乎没有什么事可做。但是，这些都是和我们希望在纯粹竞争性行业中看到的同样的事情，不是控制垄断的措施。第三种选择——公有和公营，提出了定义的难题。将一个成功的政党归于公有和公营的提议会意味着什么，还不是完全清楚的事。政府肯定已经是公有的了，而政府是不是公营取决于“公”在这种用法中的定义。我倾向于认为，我们现在的制度最好说成是公有私营。

政府的简便定义之一是“武力的垄断”。我们当中那些一直在从事我们称之为“协同作战”——或经济学家对政治理论的侵入——的人，已经在怀疑，是否就真的必须垄断武力。在纽约似乎有数量多得惊人的私人警察，而且我们有大量的国防设施是根据合同由私营公司建设的。有些政府活动可能不必像一向普遍认为的那么垄断。然而，将这个问题置于一边，政府承担的大量活动很明显是自然垄断行为。此外，在民主程序中，当选的政府成员总是实行某种垄断，就是由于只有他们这伙人当选了这个事实。史密斯法官在众议院有代表弗吉尼亚州夏洛茨维尔的垄断权；一小伙相当令人尊敬的先生们有治理夏洛茨维尔市的垄断权；约翰逊先生有对全部政府活动的垄断权。这种情况在议会制政府中可能更明显，那里一个单独的党或联盟完全控制了所有的政府活动。自然垄断在这里出自对一种非常强大的规模经济的技术考虑：一次只能存在一个多数。

现在，我们就是要像研究经济学中的一个问题那样来研究这个问题。假定我们在一个与世隔绝的小国有一个行业，比如说，水泥制造业吧，其中的规模经济足够强大，以致一家公司就占有了超过一半的市场，能够以比其他任何小的竞争者都低的成本运行。此外，为了使我们的类比完整，假定这种成本优势会使一家公司持续对市场的全面控制。如果这个行业是个重要的行业，我们担心对它置之不理的结果，如果排除了管制，如果也不可能进行公共控制，我们还能做什么？

当然，这是个极端的准入门槛问题。可以推测，有个竞争者能打进来，用猛烈的竞争使目前市场的占有者破产，但这会是一件代价高昂风险巨大的事情。竞争者必须建新厂，还要为在残酷竞争阶段能存活下来投入大量资金，而且他还没有胜出的把握，更不必说从有保证的垄断地位挣到足够的钱来抵偿他的开支。显然，占据自然垄断地位的公司不会完全没有约束，但是同样明显的是，只有真正极度的无效率才会真正危及它的地位。

从这个小岛国公众的角度看，这种情况显然不能令人满意，但是我们已经禁止他们使用传统的补救方法。还剩有一种选择。他们可以建立或买进一座水泥厂，并定期拍卖其经营活动。这种拍卖以最简单的形式进行，要求以来年主办公司为水泥所定价格作为招标出价。出价最低者会得到经营这个工厂的权利。当然，这会给经营者留下机会，使工厂在得不到维护的情况下用坏了设备而停产。我们可以这样应对这个问题：在招标出价前，让这个小国规定来年主管公司必须承担的维护形式和数量。然而，这会涉及由这个国家对这座工厂的部分管理，而且无论如何这与政治领域中发生的情况也不大相像。另一种办法是，在招标出价中不仅包括水泥的售价，还要包括设备维护、管理改善的说明，等等。获得许可经营该厂的主办人员要根据全面意义上的最好，而不只是出价最好的判断来选出。这种复杂形式的“招投标”自然产生了判断的难题，但在政府情况中，很难看到还有更好的选择。实际上，恰恰是这种复杂的判断才是我们通常在市场交易中做出的判断。在买车的时候，我不能只选价格最便宜的车，我必须权衡包括价格和其他属性在内的一揽子因素。对最好的“出价者”的选择会是一样的。主要的区别是，由政治“企业家”做出的承诺带有不能执行的性质。

用严格的经济术语来解释这全部交易，我们得到的是一个准入门槛极高的行业。资本工厂的公共供应人为地降低了准入门槛。启用新的较低门槛，竞争和潜在竞争的进入都会进入目前管理层的算计，比没有降低前激烈得多。这个小岛国可以指望其水泥成本比自由放任时大大下降。由此可能提出的根本问题是，消费者对一个复杂产品的判断问题以及总和偏好（aggregating preferences）的问题。即便已经提供了工厂，只要还有准入门槛存在，就只会是垄断的情况。暂且把后一类问题置于一边，要决定哪一种“出价”是最好的，在原理上会与普通消费者的选择相似，但在实践中则更为复杂。在某些情况下，在这个阶段或下一阶段，对于替代某种机器是否可取的真正技术性判断会是必要的。遗憾的是，用新设备替代现有设备是否值得，是一个“消费者”必须做出的决定。在近期的大选中，对我们军事机器的某种资本投入可取性就是个问题。此外，这些决定都必须预先做出，而不能事后才做。如果我在考虑买辆带有涡轮发动机的克莱斯勒车，我至少能看看或试开一辆已有的车，一辆与我将会买的车一样的车。如果我们的水泥厂打算安装新设备，就不会是这种情况。因此，我们能够也应该期待，对于这种出价做出成功判断的可能性，要小于我们在比较正常的市场情形下看到的可能性。当然，这就是现实。说真的，大多数美国人对于共和党人或民主党人谁能为他们提供最好的服务所做的判断，都不如他们在打算买一辆车时对同样问题的判断来得精确。

总和偏好的问题使这种情形进一步复杂化，使消费者更不易做出精确判断。实际上，这种判断相对糟糕的事实提出了一些特殊问题。对于出价利用这座水泥厂的企业家来说，把判断出价的人作为处于相对不知情状态的人来考虑是合理的。在这些情况下欺骗和扭曲要比在市场中更易发生。举个例子，我们来看一下这座水泥厂所谓的“持续经营”价值。假如有一个新的管理班子接管了这个厂，那么留住大多数劳动人员和低层管理人员而不是雇用和培训新人，对他们来说通常是比较高效的。如果将出价报给资深专业人员进行判断，他们无疑会提出业绩要求，而业绩只能通过高效的经营来实现，因此，新的管理班子就会把工人和低层管理人员接收下来。但是，如果判断哪种出价最好的人不是资深专业人员——选民肯定不是——那么，各种各样相当无效率的规定就可能被塞到这项出价中去。例如，成功的企业家可能规定，他们的工作得支付固定工资，而不是拿剩余额。

这种做法看来可能愚蠢，但是大多数当选官员的工作都付固定工资，这是事实。这可能只是由于对政府活动很难算出可与利润相比较的什么东西，但也可能是因为选民觉得，这种做法更好一些。在许多种把利润当做剩余的政府合同中，利润似乎会是明显的选择，实际上，固定工资或合同重新谈判一直都在采用，这显然是为了讨好选民。但是不论出于什么原因，这种固定工资制与非资深专业人员判断出价的做法相结合，就给了政治企业家一种动机，使他们的行为从表面上看全然无效。不是根据人们对企业的贡献，而是根据他们对这位企业家的贡献为他们支付工资，会是在固定工资制下无法计算利润时非常明智的一种办法。

对这个问题的明显答案就是改进用以判断出价的标准。如果各种各样的企业家都必须把他们的出价呈送给真正的专家仔细审查（尽管专家的水平是否确实这么高还有存疑），他们就不得不拿出最有效的管理方法，以打败竞争者。在一个民主国家把这种方法当做不现实的方法而排除时，似乎还能使用的仅有两种对策，就是让企业家去这么做，只要这么做能给企业家以回报；要么给工人和低层管理人员某种公务员待遇。这两种对策都有严重的缺点。由于某种原因，公务员制的缺点通常很少得到讨论，对这些缺点少说几句或许是有帮助的。由于没有某种精心策划的办法就无法解雇工人，管理层越高，效率就越低。如果公务员制成了固定终身制，就像在美国那样，那么高层管理人员对于低层的实际控制，往往比最佳状态差得多。当然，这可能还是要比完全不理睬这个问题要好一些。政府使用的物品采购方法提出了有点类似的问题，尽管要求投标就可以得到一个合适的解决办法。

但是，为了回到准入门槛和垄断经济学这一主题，现在经营水泥厂的公司会比试图投标争取下一期经营的其他企业家有一个优势。他们已经有一个管理层存在，这个管理层本身就有某种“持续经营”价值。潜在竞争者只是为了进行投标就将不得不建立这样一个组织。因此，潜在竞争者为了准备竞争将必须投入一些资源，而这对于目前的经营者没有要求。尽管准入门槛已经由于水泥厂的公有而降低，但并没有降到零。这意味着，现有管理层——和准备接手的竞争者——由于这种竞争门槛，有能力提出比“纯粹竞争”水平高一些的竞价。其实，如果管理这个企业的利润很小——只要投标制很好地发挥作用，或是支付相对少的固定工资而禁止选票交易（side-payment），都会是这样——那么，即使是很低的准入门槛也足以使潜在竞争的有效水平保持在低水平上。在大多数现代民主国家，考虑到企业的规模，公职可以合法得到的奖金是相当低的。这防止了过高的垄断利润，但也取消了对效率的正常激励。在这些情况下，竞争是必要的，不是为了防止剥削，而是为了让管理层保持警惕。因此，我们或许会发现，这些准入门槛还是太高了，并寻找对策进一步降低这些门槛。

然而，或许提醒我们自己我们正在考察的问题究竟是什么才是明智的。许多政府服务都是自然垄断，而当我们讨论处于这个一般领域中的问题时，经济学家往往自然而然地想到自然垄断。但是，我们的垄断是政府本身，不是政府构成的服务。政府之所以是一种垄断，就是因为我们只能有一个内阁、一位州长、一位市长、一位总统，或立法机构中的一个多数。作为一种准入门槛的规模优势，是多数票表决规则，这一规则使获得了半数消费者的“企业界人士”能够把其他企业界人士或团体逐出市场。这就是我们必须依赖于潜在竞争而不是真实竞争的根本原因。这也是为什么最好有两个竞争者——目前的占据者和可能的替代者——而不是有许多竞争“企业”的原因。我们在本文中讨论的公共政策问题，是要保证准入门槛足够低，好让这种潜在竞争成为对目前垄断占据者活动的真正限制。

问题是，可能没有什么了不起的潜在竞争。这个事实不太明显，因为我们通常想到的是国家政治，而且在我们一生中，总有一个积极的反对党。然而，如果转向地方政治，我们就经常会看到有组织反对派完全缺失的情况。例如，夏洛茨维尔的市政委员会通常只有一套认真的候选人。当然，市政委员的工作是没有薪水的，所以唯一的吸引力是对公职的非金钱奖励。我猜想，因竞争公职和被打败带来的金钱和非金钱的痛苦，最终要比当上市政委员的非金钱收益大得多。对于一位处于潜在反对派的个人或提名人选来说，甚至在选民面前亮出他的名字和纲领也是非常不容易的，更不要说劝说选民接受给他或他们投票是明智的说法了。在这样的情况下，几乎没有几个反对派候选人的状况也就没有什么令人奇怪的了。

以一种有组织的方式保证潜在竞争，明显的办法应该是提高对公职的奖励，使这种奖励的价值达到高于组织反对派的成本并适当扣除所含风险的水平。这可能非常昂贵，而民主的特点并不遵循这种方针。对成功当选的补贴——不管怎么说，合法的补贴——向来都是不怎么多的。另一个办法是向潜在的反对团体付费。在英国，以非常直接的形式由官方向反对派领导人付工资的做法并不多见，但是一种比较间接的方式却是常见的做法。如果有相当多的公职都要投票选出，可以清楚肯定地说，人的本性就是那个样子，一个有组织的团体不会得到所有的公职。已经占据其他公职的人将得到补贴，而且也将处于相当容易将他们反对政府政策的建议公之于选民的地位。他们的实际存在以及在立法机构公开辩论的行止，使目前垄断地位的占据者不大可能像他们已经取得了非常有把握的地位时那样行事。与向掌权的人提供高额奖励相比，这是否是一种较为廉价的获得某种企业家能力素质（a given quality of entrepreneurial ability）的方式呢？我说不清楚，但它肯定起作用。

从这个角度来看，向反对派提供公职的目的，是为了用向潜在进入者支付部分组织成本来有效降低准入门槛。议会中辩论的作用，就是要在政府的理智面前持续地保证存在一个组织良好的竞争者，持续地为反对派和下个决策期政府的提议提供与公众见面的机会。这种做法是简洁的，不必采用什么策略去选择得到支持的竞争者，正如反对那些人的人不会去支持他们一样。选举既选出了政府，也选出了反对派。落选的人就根本没有得到支持。此外，反对派也并不只想安稳下来做专业反对派，因为对于公职的奖励大于对反对派的奖励，而尝试替代现有垄断占据者的成本也并不比只是忍受的成本大多少。

要说如果有两个以上的竞争者，这种做法会更有效率，这是可能的。欧洲有许多党的制度将政府交给一个多党联盟，这个联盟中的每个现任成员与未取得公职的每个党竞争，因为总有可能形成新的联盟。考虑到联盟本身就是政府而选民是为政党投票这一事实，这是否会导致更有效的竞争，还不能完全肯定。无论如何，多种多样的制度确实都为公众支持提供了一个潜在竞争者的组织成本，并由此保持低的准入门槛。这里就是潜在竞争明显非常有效的一个地方，但只是由于明智的公共政策才存在。

从某种意义上说，本文是将经济分析用于完全非经济领域的一个操练。在我们像现在这样组织起来的大学里，我的论文主题——政治组织——是在一个系里讲授的，而我使用的分析方法是在另一个系里讲授的。可能就是由于这个原因，我提出的这种相当简单而直白的推理线索，以前还从来没有人使用过。在这个领域，正像在许多其他领域一样，实际工作者已经解决了理论家们连想都没有想到过的问题。在我看来，本文是个简单但清楚的示范，表明我们必须对目前把知识组织起来的方式做某种变革了。对政治感兴趣的经济学家和掌握了经济工具的政治理论家，能够从事按传统方法训练出来的人不可能做的研究。我认为，这个论题对这个小组中的成员将不是新论题，对于许多这个房间中的听者也不是。从某种意义上说，我是在向皈依者布道，但我要求你们走出去，向各个国家宣讲这个道理。