2　城市总体规划的改革方向与其效用发挥机制

城市总体规划是一定时期内城市政府对城市建设和空间资源管理的综合部署与统筹安排，既体现了城市政府的施政意志，也应当作为政府和社会遵守的行为规范。从目前业界已达成的共识来看，城市总体规划作为城市规划编制的第一阶段，应当突出以下四个特性。

（1）战略方向性

城市总体规划作为政府宏观调控的手段之一，应重点研究城市发展的战略性内容，把控城市发展方向，统一思想，并将其上升为政府的共同意志（赵民、郝晋伟，2012）。

（2）结构引导性

城市总体规划主要对城市未来空间结构和布局进行安排，引导城市空间的演变方向，确定重大开发建设行为，而非具体的建设项目安排。

（3）管理政策性

城市规划是国家实施宏观调控的手段之一，是对城市未来空间架构和演变主体的安排，是管理城市的工具之一（孙施文，2005）。城市总体规划作为城市政府在空间管理上的重要工具，应当起到政策平台的作用，有效发挥对各项空间管理和土地利用行为的管控作用，确保政府政策形成合力。

（4）动态调适性

城市总体规划仅能代表一定时期、一定环境下对未来城市发展的谋划，需要充分预留弹性，建立与时俱进的维护调整机制，确保其科学性和适应性。

在上述定位前提下，城市总体规划效用发挥机制可以用分权、分时、分层、分担来进行“分解”，剥除诸多不具备整体影响力和行政操作力的内容，相应地，总体规划工作的内容和程序改革也应围绕四个“分”进行设计和调整。

（1）分权

基于政府事权的垂直划分，应当针对不同层级政府对规划管理的需求重构总体规划的内容体系，并保证审批要求和内容体系的对应关系。例如，上级政府关注规模控制和区域协调事项，这部分内容就应当由上级政府审批，并据此开展事后监管；下级政府关注如何落实，城市总体规划对于下层级工作要求应有独立明晰的内容部署。

（2）分时

城市发展中面临的诸多不确定因素，决定了城市总体规划在其规划期限（一般为20年）中不可能一劳永逸。除了城市总体规划在编制中应保证工作内容的弹性之外，还应根据“近实远虚”的原则，谋划不同阶段城市发展的侧重点和思路，并通过目前已行之有效的“城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划”体系，将其落实到具体建设行为中。

（3）分层

规划的“传递”作用本身就是规划实施的一部分，尤其对于规模较大城市而言，直接利用城市总体规划指导编制控制性详细规划基本不可行。城市总体规划应明确提出指导下层次规划编制的前置性要求，例如定位、规模和开发强度等，类似“控制性总规”，较大城市划分片区，中小城市划分控规单元，既可避免总体规划因将用地硬性划分至“大类”而越俎代庖，又可减少下层次规划编制的随意性，不仅维护了整个法定规划体系的严肃性，也体现了城市总体规划效用的发挥。

（4）分担

城市的综合性决定了总体规划涉及诸多部门职责和专项内容，当前的做法是将涉及的内容尽可能多地“纳入”城市总体规划平台，造成城市总体规划无所不包、负重难行。在城市宏观与系统层面，各类建设内容的综合协调安排，可以利用不同层面的规划平台如控规、近期和专项等进行操作，也需要运用规则、政策等平台，分担城市总体规划的内容，发挥城市总体规划难以承担的重任。在常规的土地利用和设施布局以外，还应当重视不同类型、不同行业政策的分别落实，分行为制定不同的管理要求（例如城市更新片区的划分、交通管治措施的分区落实），而非简单地停留在大而全的静态蓝图。这样，总体规划才能分清主次轻重，强化重点内容并做准做实，提高科学性、权威性和实效性。