四、“十三五”规划的难点

“十三五”期间我国经济发展面临许多挑战，可以说有许多难点。但是，结合“十三五”期间我国经济发展趋势及发展要求，本文认为“十三五”规划的难点集中体现在两点：

一是市场在资源配置中起决定性作用的体现。市场机制与政府职能在彼此边界清晰的前提下，如果密切分工合作，将充分发挥二者的优势，有效促进经济发展。前文我们介绍过，规划本质上就是政府调控经济的一种手段，它在很大程度上体现了政府调控职能。党的十八届三中全会提出，要发挥市场在资源配置中起决定性作用。这就意味着许多事情需要交付给市场。在这种情况下，“十三五”规划，将面临确定哪些领域可以由政府去调控和谋划，以及在调控措施中，政策措施的作用力度能有多大等一系列难题。

举个例子来说，在规划中发展重点方面，我们可以看到，规划文本中有许多“重点发展”、“优先发展”、“鼓励”、“扶持”等等相关字眼。这些字眼可不是空口说出的，必须要有相关的政策措施，去支撑这些目标的实现。例如，在新能源汽车方面的政策基调是优先扶持发展，实际上是有一套相关措施去支持的。2010年6月由国家发改委等四部委联合发布的新能源补贴政策中，就明确规定，纯电动车每辆最高补贴额为6万元，插电式混合动力5万元。在相关政策效果不显著的情况下，有关部门继续强化政策支持力度，不仅仅对电动汽车的生产进行补贴，还通过行政手段，拓宽电动汽车的市场规模。2014年7月14日《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》进一步要求，扩大新能源汽车在公共服务领域以及党政机关和公共机构、企事业单位应用规模，提出了“两个30%”的目标，即新能源汽车推广应用城市新增或更新车辆中的新能源汽车比例不低于30%;2014—2016年，中央国家机关以及新能源汽车试点城市的政府机关和公共机构购买的新能源汽车比重要不低于占当年配备更新车辆总量的30%。部分地区还根据自身的情况，采取了相应的措施促进新能源汽车的使用，如北京市曾一度规定电动汽车不用参与摇号，在摇号中签率越来越低的情况下，这一政策的确有相当吸引力。在这些相关政策的推动下，我国电动汽车产业发展迅速，据统计，到2015年年底，基本实现了产销量50万的目标，已经成为世界上最大的新能源汽车销售市场。在这种情况下，财政部对外宣布，2016—2020年，相关补贴数额将逐步大幅下降，2020年相关政策将完全退出。

可以看出，实际上新能源汽车在我国的快速发展，很大程度上是通过政府政策强行推动的，并非市场规律自动发展的结果。这种推动经济发展的方式，可能存在着很大的隐患，例如我国光能产业和风能产业，就在产业发展尚未完全成熟的情况下，在政策推动下，出现了严重产能过剩。因此，政策推动必须和市场作用紧密结合起来，发挥各自的优势，避免各自的“失灵”。那么，问题来了：在市场在资源配置中起决定性作用这一定位下，政府在部分经济领域的调控中要保持克制，避免政府的盲目调控行为扭曲市场，对经济正常发展造成不利影响。实际上，有关部门在制定“十三五”规划过程中非常重视政府和市场关系问题的处理。国家发改委主任徐绍史在2014年4月17日召开的“十三五”规划编制工作电视电话会议中，就特别强调“十三五”规划编制过程中必须要正确处理好政府与市场的关系。其实，可以想象，我们传统规划中重视产业规划的现象将会弱化，尤其是传统产业。另外，在现实中，许多领域市场和政府的边界尚不清晰，许多方面还有待进一步界定，这也是“十三五”规划中需要回答的一个问题。

二是环保的问题。绿色是“五大发展理念”之一，也是“十三五”规划重要的指导原则。从我国经济发展的情况来看，环保问题也是最突出的问题，相关目标也是实现难度最高的。例如，“十五”计划中环保指标就没有全部实现。其实，最近这几年，环保目标都是难以实现的老大难问题。前几年，各地为了达到最终环保目标，出现了不正常的拉闸限电、限制供暖烧煤等荒唐行为。总结其原因，主要是长久以来形成的过分重视经济增长速度的发展观和政绩观，在短期内难以完全根除，部分地方政府在面临环保与经济增长速度之间的抉择时，往往选择了增长速度，而对环保问题的重视程度没有提高到应有水平。

虽然近几年来，各级政府和社会各方对经济增长速度和经济发展质量之间的认识上大有进步，但是不能就此认为，环保问题和经济增长速度之间的矛盾已经彻底缓解，环保问题将步入坦途。一方面，我们未来的经济依然需要保持中高速度的增长，从目前的情况看，要保持6.5%左右的增速，在经济发展压力加大的局面下，要实现这一目标依然具有一定的挑战性。这就不排除，部分地方政府为了实现发展目标，在不知不觉中，在一定程度上重归原来的发展道路。这就会加剧环保问题的难度。另一方面，环保问题是一个负责的问题，需要监管体系和监管能力的大幅提升。要知道，环保问题不仅仅涉及工业生产企业，也涉及普通居民的生活，要提升环保水平，就需要从各个方面入手。而这要求政府大幅度提升相关监管体系和监管能力。从目前的实际情况看，虽然近几年相关部门在环保方面加大了力度，但是与未来发展需要相比，还存在较大差距。