第二节 全面预算管理体系的构建

建立、完善一套完整的全面预算管理体系，是一项复杂的系统工程。中航工业从“十一五”时期就在试点的基础上，在全集团推广全面预算管理，并在财务管理“十二五”规划中作为财务管理五大体系之一持续推进，在“十二五”规划实施之初开展了五年预算。下面，就以有关做法，介绍企业集团是如何构建全面预算管理体系的。

一、全面预算管理体系的基本框架

对大型企业集团而言，其全面预算管理体系较单个企业的最大区别在于其多级法人治理结构下的多级预算关系，预算管理组织和程序更加复杂。就预算的层级而言，大型企业集团全面预算包括总部或者母公司的预算、各成员单位的预算和集团整体的预算。从预算的期间来看，大型企业集团全面预算管理包括年度预算和中长期预算，中长期预算一般包括五年预算和三年预算，并且包括滚动预算编制。另外，全面预算管理的基本要素包括全面预算管理组织、全面预算管理制度、全面预算内容、全面预算管理活动等，基本框架如图3-3所示。

二、全面预算管理组织

在推行全面预算管理的实践中，对大型企业来说，要成立全面预算管理组织机构，一般而言，包括预算管理委员会、预算管理办公室等，如图3-4所示。

（一）全面预算管理委员会

全面预算管理委员会一般是非常设专门委员会，由单位负责人担任委员会主任委员，总会计师担任副主任委员，其他相关副总经理或部门负责人任委员。预算管理委员会的工作职责如下。

（1）拟订公司预算总目标和预算实施办法。

（2）组织审议、平衡公司年度预算草案，经总经理办公会讨论通过后，报请董事会批准。

（3）负责下达董事会批准的正式预算，并向董事会汇报公司预算执行情况。

（4）根据内外部环境的重大变化，对预算方案实施调整。

（5）协调解决预算编制和执行过程中出现的重大问题。

（6）针对各部门预算执行情况，制订奖惩方案。

（二）全面预算管理办公室

全面预算管理办公室是全面预算管理委员会领导下的专门机构，负责全面预算管理的日常工作。一般由全面预算管理委员会副主任委员（总会计师）兼任或财务部门领导任管理办公室主任，财务、计划部门负责人兼任办公室副主任，办公室其他成员主要由经理部、财务、计划、人力资源、外贸、生产、物资供应等部门负责人及业务人员组成。挂靠或依托机构一般是在单位财务部门，办公室的工作职责如下。

（1）起草有关全面预算管理制度，提交预算管理委员会审批。

（2）负责下达全面预算管理实施办法，分解下达各部门预算目标。

（3）组织、协调、指导各部门和单位编制预算。

（4）审核、平衡、汇总各部门和单位预算，编制公司全面预算草案，报请预算管理委员会审批。

（5）协调解决各部门和单位在预算编制、执行过程中出现的问题。

（6）监督、检查、控制各部门和单位预算的执行。

（7）根据内外部环境的重大变化，及时向预算管理委员会提交预算调整方案。

（8）定期进行预算分析，并向预算管理委员会提交分析报告。

（9）考核各部门和单位预算执行情况，向预算管理委员会提交奖惩意见。

（三）全面预算管理小组

全面预算管理小组是各二级预算单位具体履行预算管理职责的非常设机构。各二级预算单位负责人担任预算控制小组组长，成员一般由财务人员、计划人员及其他相关业务人员组成。分厂设专职财务预算员，职能管理部门设兼职预算员。预算控制小组工作职责如下。

（1）根据预算管理办公室下达的预算目标，编制本单位预算。

（2）负责对预算执行过程进行控制，对预算执行结果进行分析。

（3）定期向预算管理办公室上报预算执行情况分析报表和分析报告。

（4）遇到重大事项变更，向预算管理办公室提交预算调整建议。

对大型企业集团而言，要在各级设立全面预算管理组织，各直属单位和成员单位全面预算组织的建立健全是开展全面预算管理工作的第一步。在实际工作中，要根据单位的大小及经济规模等实际情况来建立全面预算管理的分工体系，大企业要有专职管理，比如，中石油总部有预算管理部，负责全集团的预算管理。有的管理组织设在财务部门内。对规模小、业务简单的单位，在基层可以兼职开展全面预算管理。

三、全面预算管理制度

全面预算管理的顺利推行，必须狠抓全面预算管理制度的制定和完善。包括《全面预算管理办法》《全面预算管理实施细则》《全面预算管理考核办法》等。

（一）全面预算管理办法

《全面预算管理办法》是实施全面预算管理的纲领性文件，它主要界定全面预算管理实施范围，设计全面预算管理体系，建立全面预算管理的组织机构，对预算编制原则、编制依据及方法、编制流程等进行了全面的阐述，同时还规定预算期间，确定预算标准，对预算的执行和控制、分析和监督、预算的调整、预算的审计和考评以及审议和批准等程序加以规定，从而使全面预算管理实践活动有“法治”依据。

（二）全面预算管理实施细则

为了更有效地开展全面预算管理工作，提高预算管理水平，做到预算管理有章可循，科学规范，还应在《全面预算管理办法》的基础上，制定全面预算管理的实施细则。实施细则主要规定预算的编制、执行、控制、分析、监督、检查、调整、审计和考评等具体内容，对预算责任主体、预算内容、预算标准、预算编制时间及预算编制要求等进行规定，使各预算编制和执行单位能方便地操作。

（三）全面预算管理考核办法

制定全面预算管理考核办法是为了强化目标控制，完善预算激励约束机制，科学地评价经营者及各级预算单位的工作业绩。办法对预算考核原则、预算考核指标、预算责任目标分解、预算责任目标调整等做明文规定，确定各个责任中心及各预算责任单位的考核内容，在管理上进一步强化各预算责任单位的关注重点。对不同的部门考核指标不同，比如：对子公司等利润中心既要考核收入、利润，也要考核现金流、EVA等指标；对职能管理部门等成本费用中心，主要考核成本费用控制或工作任务完成情况等。所以，各单位要结合所属企业或内部单位的职能、定位和工作特点及管理短板等设计考核指标。

此外，大型企业集团公司有必要制订全面预算管理实施方案，对实施全面预算管理的意义、必要性和可行性、目前管理模式上的缺陷和改进措施等进行全面的筹划。同时，编制全面预算管理体系说明书，对集团公司全面预算管理体系内容，各预算报表的编制方法、编制单位、编制依据、编制要求、计算办法及信息流程等进行规范，为全面预算管理实施打下坚实的制度基础。

四、全面预算管理基本流程

全面预算管理流程是指从全面预算管理运行的业务循环和各预算主体的参与活动角度，描述整个预算管理的过程。这一过程需要全面预算管理组织和制度作保障，以预算内容尤其是预算标准为基础。以某航空企业集团公司为例，全面预算管理的基本流程如图3-5所示。

五、全面预算的编制

全面预算的编制，是一个战略认同、上下沟通、反复酝酿的过程，一般要经过“两上两下”的程序才能最终形成企业集团的全面预算。

（一）全面预算的内容

全面预算包括经营预算、资本预算和财务预算三个部分。这三部分相辅相成，缺一不可。根据不同单位的特点，全面预算还可以包括专项业务的预算及主要财务指标的预算。以某制造类企业为例，其全面预算内容整体框架如图3-6所示。

由图3-6可知，经营活动的预算反映预算期内生产经营活动成果，一般以销售预算为起点。主要包括销售预算、存货预算、生产（量）预算、产品成本预算、管理费用预算、营业费用预算等。

投资预算以投资活动的预算为主，反映预算期间内资本性投资活动、对外投资活动及处置投资的情况，主要包括对外投资处置预算、对内投资预算、处置固定资产预算、对外投资预算等。

财务预算反映预算期内资金筹措、现金流量、财务状况和经营成果的情况。主要包括资本筹资预算、资本公积预算举借债务预算等。

专项业务预算反映预算期内有关职能管理部门专项业务发生情况的预算，如固定资产大修理预算、业务经费预算、福利费支出预算、预先研究预算、职工教育经费预算等。

在上述预算的基础上，生成主要比率指标预算，反映企业在预算期内偿债能力、营运能力、盈利能力及发展能力。主要财务指标包括以下几点。

（1）偿债能力指标：资产负债率、流动比率、速动比率等。

（2）营运能力指标：总资产周转率、流动资产周转率、应收账款周转率、存货周转率、应收账款比率、存货比率、不良资产比率等。

（3）盈利能力指标：净资产收益率、总资产报酬率、销售利润率、成本费用利润率、期间费用比率等。

（4）发展能力指标：销售增长率、资本积累率、总资产增长率等。

（5）价值创造能力指标：EVA及EVA增长率、EVA回报率、经营活动现金净流量/净利润（盈余现金保障倍数）等。

（二）全面预算的编制过程

全面预算编制是完善预算管理的核心内容。预算编制过程既是一个上下沟通、战略认同与互动的过程，同时也是一个强化责任单位自我责任意识、明晰规划未来的过程。主要预算责任单位的活动和预算模型内预算内容之间的逻辑关系可以用图3-7更为简明清楚地表达出来。

好的预算编制是好的预算管理的起点，西方管理学者甚至认为，好的预算编制等于预算管理成功的一半。对大型企业集团而言，全面预算编制一般至少要经过“两上两下”的过程。根据财政部《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，全面预算编制一般应按照“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行。

（1）下达目标。集团公司董事会等决策机构，根据企业发展战略和预算期经济形势的初步预测，在决策的基础上，一般于每年9月底以前提出下一年度经营财务预算目标，包括销售或营业收入目标、成本费用目标、利润目标和现金流量目标等。10月初，集团公司组织开展年度预算工作，召开会议、下发文件等。

（2）编制上报。各预算执行单位按照集团公司下达的预算目标和政策，结合自身特点及预测的执行条件，提出详细的本单位预算方案，于10月底上报集团财务管理部门。

（3）审查平衡。集团公司财务管理部门对各预算执行单位上报的全面预算方案进行审查、汇总，提出综合平衡的建议。在审查、平衡过程中，集团公司全面预算管理委员会进行研究讨论，对发现的问题提出初步调整意见，于12月上旬前反馈给有关预算执行单位予以修正。

（4）审议批准。集团公司财务管理部门在有关预算执行单位修正调整的基础上，编制出集团公司全面预算方案，报集团公司总经理办公会初步核准后，并于次年1月底前提交公司董事会审议批准。如中央企业还应与国资委有关部门进行多次协调。

（5）下达执行。集团财务管理部门对董事会审议批准的预算，一般在次年2月底以前，分解成一系列的指标体系，逐级下达各预算单位执行。

六、全面预算的执行与考核

各预算单位必须严格按照集团公司分解下达的预算指标，开展年度经营管理工作，预算执行的结果纳入年度考核，与经营者的业绩和薪酬挂钩。

（一）坚持动态控制和静态控制相结合，建立预算执行情况定期分析报告制度

在预算执行过程中，集团公司应对各预算责任单位及时检查、跟踪预算执行情况，掌握、分析预算与实际的差异，对存在的问题提出改进的措施，向董事会和公司领导按月上报预算执行情况。对各单位预算执行中出现的重大差异，要及时督促有关单位采取有效措施予以解决。

具体来讲，各基层单位每月对本单位的预算执行情况通过财务快报等形式进行分析，对其预算执行中出现的异常情况，从市场、生产、管理等方面进行分析，查找原因，提出解决措施并将会议讨论结果反馈给集团公司财务部门。

根据各基层单位和部门预算执行情况，每季度编制公司预算执行情况分析报告并上报至总经理办公会或董事会。集团公司总部每季度召开一次经济活动分析会，会上对各预算责任单位预算责任目标完成情况进行通报，并针对目前存在的问题和差距进行分析，哪些经济财务指标与去年同期水平或行业水平相比还存在差距，研究提出改进措施。

（二）坚持过程控制和结果控制相结合，建立符合自身特点的预算考核指标体系

预算的编制仅仅是预算管理的开始，为发挥预算的作用、体现预算管理的权威性，必须建立、健全预算考核评价体系，对预算执行结果进行跟踪、分析和考核。对于制造业为主的企业集团而言，全面预算考核指标体系主要以压缩成本费用、减少存货占用、加速资金周转、控制现金流量、提高资产质量、降低产品成本为核心。

根据各预算责任单位的不同特点设计涵盖收入、成本费用、现金流量等内容的一系列考核指标。将集团公司经营目标层层分解到各责任单位，半年和年终考核各个责任单位的预算指标完成情况。

需要强调的是，考核指标的设计除了遵循可控原则来考虑责任单位的控制力外，还应该注意整体利益与个别利益的兼顾、财务指标与非财务指标的兼顾、过程指标与结果指标的兼顾。例如，在设计指标时不仅要考虑收入、成本费用、现金流量指标的考核，还要设计预算过程控制指标进行考核，包括预算执行差异率、预算执行情况分析等内容。

在全面预算管理推进过程中，应积极借鉴EVA价值管理方法、平衡计分卡业绩评价方法等，不断完善全面预算管理考核体系。

（三）坚持单位考核和员工考核相结合，使员工自觉成为预算管理的参与者

全面预算管理能否最终取得成效的关键在于是否有切实可行的奖惩制度，以及是否能严格执行这一制度。奖惩机制不到位，即使目标分解到单位和部门，也不一定能调动单位和各部门的积极性。因此，必须建立与预算挂钩的激励约束机制，把预算与奖惩、职工薪酬挂钩。通过建立科学的考评机制，对预算责任人的预算执行情况以预算为标准，以奖惩制度为依据，合理、及时地评价预算责任人的业绩，并将预算执行情况与责任人的收入直接挂钩，项项指标连薪酬，以激发预算责任人执行预算的积极性。

同时，要注意激励中的约束问题，对没有实现预算目标而负有直接责任的主要领导和有关人员应采取必要的降薪及职务调整措施，并与他们的任期业绩考核有机地结合起来。

（四）坚持原则性与适应性相结合，保证预算执行和考核的权威性

现代经济社会变化速度加快，大型企业集团经营环境尤其是外部经营环境的不确定性因素越来越多。在预算执行过程中，集团公司内外部环境的变化直接影响预算目标的可行性和实现预算目标所需资源获得的可能性。因此，针对预算条件的客观变化，预算调整是必需的，否则，就丧失了预算管理“化不确定性为确定性”的重要功能，预算的考核也就失去了公正性。但为了维护预算执行和考核的权威性，预算调整不能随意。预算调整的程序应该遵行预算编制的程序，经各级单位审议批准后方可调整。

在预算考核方面要注意的是，指标要全面，但也要考虑实用性和针对性。对分厂、车间考核指标要少一些，突出重点，如废品损失率、刀具量具使用量等；对员工的考核指标要简明扼要，易懂易操作，如销售人员考核销售额和销售回款等；管理部门员工考核费用控制指标；一线工人考核工时、劳动生产率及相关指标。全面预算指标既要考虑自身历史完成情况，也要参考在市场同等情况下，竞争者的经济财务指标的增长率。下达的指标要有一定的挑战性，要经过努力才能完成，也就是习惯上说的“跳一跳”才能达到，而不是轻而易举就能完成，这样更能调动广大员工的积极性。