序言

改革开放30多年来，中国政治经济建设取得了巨大的成绩。政治体制逐渐完善，经济实力显著提高，综合国力大幅度提升，现代市场经济体系逐步建立。按照社会主义市场经济体制的发展要求，经过改革，我国逐步建立起了具有中国特色的城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障等制度，城镇社会保障法律制度的基本框架已经初步形成。然而，由于城乡二元经济结构和社会结构，中国在城乡户籍、分配、就业等制度方面都存在巨大差异，社会保障法律制度也具有明显的城乡二元结构特征。农村社会保障法律制度严重缺失，绝大多数农民基本上是依靠土地保障和以集体土地承包经营为基础的家庭保障，农村社会保障一直是以五保户供养、灾害救济和扶贫开发为重点，保障对象极为有限，养老保险和医疗保险等重要的社会保险法律制度则处于试点和探索阶段。统计结果显示，2010年城镇人口总数为66978万人，占总人口的49.95%，农村人口总数为67113万人，占总人口的50.5%。而社会保障支出却存在明显差异。刘志英和司红华研究发现，2002年和2010年农村保障支出仅占全部社会保障支出的11%和13%，农村社会保障支出的比例明显偏低。城市居民每年都享受着国家提供的上亿元的社会保障支出，而农村居民社会保障法律体系却极不健全，社会保障支出相比也少得可怜。

从国际社会来看，由希腊主权危机引发的欧洲多国主权债务危机，以及在世界几个经济强国发生的事件，包括美国通用汽车公司破产；日本经济低迷和人口老龄化；法国养老保险改革与罢工；英国养老金改革和公务员大罢工等。再一次引发我们对社会保障法律制度的思考。

2006年10月，党的十六届六中全会提出2020年基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，明确了中国当前与未来社会保障事业的发展方向。2007年，十届人大五次会议又明确提出建立全国城乡最低生活保障制度，完善城乡社会救助体系、城乡医疗救助制度等一系列社会保障制度。同年底，党的十七大报告提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2010年，中央发布一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。温家宝总理在2012年的政府工作报告中指出要“加快完善社会保障体系。2012年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。”2014年，十二届全国人大二次会议闭幕后，国务院总理李克强回答记者提问时表示，“今年适当时候要提高基本养老金的标准，而且要逐步解决碎片化的问题，整合城乡医保，推进养老保险并轨，构建统筹城乡的社会保障网。”中央这一系列渐次递进的政策方针对于建立和完善社会保障法律制度，促进经济稳定发展、构建和谐社会具有重大而深远的意义。

法国学者米尔在《法国社会保障的经验教训与出路——与中国学者的交流》一书中指出，社会保障是“一种新型的社会权利：所有人，无论自上而下靠工作为生，或者无工作能力，都应得到生活的保障，甚至包括他的家庭成员”。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”中国宪法已经确立了农村社会保障的法律地位，长期以来占中国总人口一半的农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘。城乡间的巨大差异不仅损害了农民的合法权益，而且带来了严重的社会问题，危害着社会的稳定和进步。而其深层次原因则是城乡二元结构。消除城乡二元的社会保障结构，建立城乡统筹社会保障法律制度已势在必行。

在经济快速发展的同时，“三农”问题已成为制约中国这个农业大国整体经济发展的“瓶颈”。从经济社会发展的现状来看，当前中国总体上已经进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。统筹城乡经济社会发展，既是解决“三农”问题的根本途径，也是促进城市进一步发展的必然选择。统筹城乡经济社会发展的核心，就是如何调整中国城乡二元结构，缩小农村与城市的差距。而农村社会保障法律体系的建立和城乡社会保障法律制度的统筹发展是其中的重要内容。实现城乡统筹发展，破解二元经济社会结构，是一项十分复杂的工作。建立农村社会保障法律体系和城乡统筹的社会保障法律制度是其中的一个重要方面。

《国际劳工组织宣言》指出：“没有社会的安定就没有社会的发展；而没有社会保障，就没有社会的安定。”可见社会保障在经济和社会发展中具有的重要作用。中国的官方文件首次提出社会保障的概念，是在1986年第六届全国人大通过了《国民经济和社会发展第七个五年计划》。在此后相当长的时间内，社会保障法律制度只是作为国企改革的配套法律制度。而且，纵观社会保障法律制度的建立，改革主要是围绕城镇进行的，作为中国整个社会保障体系重要组成部分的农村社会保障法律制度的建设却严重滞后。因此，研究当前中国的城乡社会保障法律制度，探讨城乡二元社会保障形成的原因以及带来的负面效应，分析统筹城乡社会保障的路径，探索实现城乡社会保障法律制度统筹发展的具体对策，对中国当前的经济社会进一步发展具有重大意义，对贯彻落实科学发展观、实现城乡统筹发展、构建社会主义和谐社会具有重要作用，是时代的呼唤与要求，是发展有中国特色社会主义事业的基本内容，具有十分重要的理论价值和实践意义。

目前中国的社会保障法律体系不健全。城镇社会保障法律制度还不完善；农村社会保障法律制度严重缺失。因此，建立、完善城乡统筹的社会保障法律制度已经成为当务之急。而且，破解二元经济结构，统筹城乡发展也已成为经济转型的重要前提。中国的社会保障法制建设与发达国家和部分发展中国家相比还有很大差距，这种状况显然与中国经济体制改革不断向纵深发展的实际情况极不相适。因此我们需要对社会保障法律制度进行研究，以使中国的社会保障实践真正能够以法律为依托。

从法学视角对中国社会保障制度展开深入、系统研究的论文、专著鲜不多见。国内外文献资料反映的多是从社会学、管理学、经济学、统计学的视角展开论述；法学研究视野中的社会保障制度，主要集中于社会保障法或者经济法教材中，所占分量也相当少，而且大量的篇幅都是对社会保险法律制度的论述。由此可见，从法学视角对社会保障制度进行研究有深入拓展的理论空间。

本书主要从法学的视角，对中国保障法律制度进行一次全面、深入、细致的考察和理论辨析。本书的研究一方面采用价值分析、历史考察、比较分析、文献研究的方法；另一方面采用规范分析和实证分析的方法对中国社会保障法律制度的各个方面进行论证。

通过价值分析的方法，从理论上探讨了社会保障法的目的价值。通过历史分析方法，从纵向发展的角度，对中国社会保障法律制度的历史发展的整个过程进行梳理，在此基础之上，开始我们对中国社会保障主要法律制度相关方面的研究；通过比较分析方法，从横向比较的角度，了解国际社会保障法律制度的发展和变迁，探讨社会保障法律制度发展运行的一般规律，从中总结外国社会保障法律制度建设当中的经验教训，为中国社会保障法律制度的建设提供借鉴；通过文献研究的方法，查阅有关国外和国内社会保障法律制度历史沿革和当前改革的文献资料，全面地、正确地了解分析相关概念思路、理论和具体制度模式等；通过实证分析方法，我们发现存在着支持“倒U”假说的部分经验证据。现阶段我国的社会保障法律制度还很不健全，社会保障的水平有待逐步提高，那些担心社会保障水平过高的观点和言论目前应该是不足为虑的。

社会保障法律制度，是指国家为了维护经济发展和社会稳定，以国民收入分配和再分配的形式，帮助公民克服风险、保证公民基本生活需要并不断提高其生活水平，以及解决某些特殊社会群体的生活困难而发生的经济扶助、扶助弱势群体生活安全或促进大众福利的立法；是调整国家、组织和社会成员之间社会保障管理与运行过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。本书所研究的法律，是广义上的法律，既包括全国人大及人大常委会制定的宪法和狭义的法律；也包括国务院制定的行政法规；省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会以及省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本地区的具体情况和实际需要，在法定权限内所制定的地方性法规；以及国务院组成部门及其直属机构，在本部门权限内制定的部门规章，和省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府和经国务院批准的较大的市人民政府制定的地方政府规章；所有这些法律中的有关社会保障的法律。

本书主要从城乡统筹的视角对中国社会保障法律制度进行研究，现阶段中国社会保障法律制度的重要特点是城乡二元结构，这种城乡二元的社会保障法律制度，不利于经济社会的发展，因此，应建立城乡统筹的社会保障法律体系。

本书由大连市人民政府资助出版。同时，本书为辽宁省社会科学规划基金项目“养老保险制度并轨法律问题研究”成果，项目编号：L15DFX001。本书为辽宁省教育厅社会科学一般项目“城乡统筹社会保障法律制度研究”成果，项目编号：W2014368。