第一节 公共权力（资源）的类型、价值及演化

公共权力，主要是指人民通过选举等方式赋予政府的各项权力，包括决策权、管理权、执法权等。这些权力在实际运行中又派生出审批权、处罚权等更为具体的权力类型。

为什么现代社会必须要有公共权力？这是国家运转和政府执政的现实需要，也是维护公共秩序与社会稳定的必要条件。政府要想有效地管理和调节国民经济与社会生活，必须掌握一定的权力，以贯彻自己的战略和决策，维护社会的秩序与稳定。为此，政府往往还要掌握一定的经济资源和社会资源，以调节供需，平衡各种利益关系。

我国由于长期受计划经济的影响，国家控制的经济资源种类繁多。这些资源有些与国外具有相似性，如营业执照和进出口配额，有些则带有鲜明的中国特色，如“双轨制”时期的物资指标和批文。除经济资源外，我国政府还控制种类繁多的社会资源，如户口、暂住证、准生证、港澳通行证等。这些资源对于需求者来说意义重大，甚至不可或缺，所以同样具有较高的价值。

无论经济资源还是社会资源，其共同特点在于资源本身的稀缺性。无论是贷款额度、进出口指标还是政府采购合同，供给量都总体有限，但社会对于这些资源的需求却无比巨大。相对有限的供给与相对无限的需求之间的根本性矛盾，决定了资源的高度稀缺性和价值。在价格“双轨制”时代，一纸批文可以换取百万财富。在银根紧缩时期，贷款就是企业的救命口粮。这些都是资源稀缺性的具体体现。

政府控制的各类资源总体稀缺，但是具体到每一类特定资源，其稀缺性往往又会随着时代的发展而不断变化。在每一个特定历史时期，最为稀缺的资源往往不尽相同，颇有“风水轮流转”之意。例如，在20世纪80年代价格“双轨制”的鼎盛期，物资指标和批文含金量最高；进入90年代后，一度的“开发区热”和“房地产热”使得土地和炒卖土地的贷款变得最为紧俏；“房地产热”退潮所造成的建筑业产能过剩、开工不足的困境，则使得建筑工程项目变得炙手可热。

在近几年，同样可以观察到各类资源在稀缺性和价值方面的迅速变化。国际金融危机期间，产业界风声鹤唳，内需不足，各方对于国家4万亿投资项目的争夺日趋“白热化”，并掀起新一轮的“跑部钱进”热潮。在当时相对宽松的贷款政策推动下，很多银行为了完成放贷指标，甚至主动追求优质企业。之后，为了抑制通货膨胀，国家着手收缩银根，不仅使企业对贷款十分饥渴，银行机构之间也掀起揽储大战，这一方面使银行恢复了对企业的谈判优势；另一方面也使得拥有大量资金的单位“拥兵自重”，面对急于揽储的银行有着极大的讨价还价空间。

在这个例子中，控制通胀的大背景以及国家紧缩银根的相关政策，使得企业、银行、存款单位三方的谈判地位发生了微妙的逆转，从而使得三者之间的交易形势和交易条件相应变化。在正常的存贷款业务之外，企业为了获得贷款向银行机构负责人行贿，以及银行分支机构为了完成揽储任务而向潜在存款单位的负责人行贿，都是可以预料的结果，因为这些手法在过去30年中已经被各方反复使用，被曝光和查处的案例不胜枚举。

除了上文所分析的资源价值的相对变化之外，有些情况下资源价值还会发生绝对变化。例如，随着我国户籍制度改革的稳步推进，户籍制度衍生出来的城镇户口、暂住证等一度炙手可热的资源的价值逐步下降，甚至会最终退出历史舞台。同时，另外一些资源可能会因公共政策变化而价值激增。例如，北京市的私车牌照过去敞开供应，但从2011年1月开始，每月发放的车牌控制在2万张左右，使其瞬间成为万人竞购的高度稀缺资源，甚至带动带牌二手车价格飙升。由此可见，公共政策的变化往往是导致资源稀缺性变化的最直接原因和最重要推手。

综上所述，改革开放30年来，无论是国家的宏观经济形势还是某些具体的公共政策，都能够直接提高某些资源的稀缺性，从而使掌握这些资源的部门和人员拥有极大的运作腾挪空间。与此相对应，腐败“重灾区”也呈现明显的领域变化特征，从20世纪80年代的物资流通领域，到90年代的金融行业和国有企业，再集中于当前的建设行业和土地领域。总的来看，在每一个历史时期，拥有当时最稀缺资源的领域就会成为腐败“重灾区”。

公共权力与公共资源是腐败行为最基本的前提条件，同时也是无法彻底根除的条件。不可否认，政府进行宏观调控和经济管制确属维护发展所必需，即使是奉行自由主义经济政策的西方国家政府，也同样拥有广泛的经济资源和管制措施，而且我国的现实国情也使得政府有必要加强社会管理，继续掌握某些社会资源。从某种程度上来说，公共权力和公共资源是政府的执政之基，只要政府存在，就必须掌握一定的权力和资源。

当然，公共权力和公共资源长期存在，并不意味着其不可改变。上文已经分析了各类资源所经历的价值变化。公共权力和公共资源都是变量而不是常量。例如，一度泛滥的行政审批项目曾经是基层官员以权谋私的重要资本，我国近年来通过自上而下强力推进行政审批制度改革，成功压缩了各级政府手中的行政审批项目，从而显著减少了基层官员的腐败资本。

笔者认为，公共权力并非越多越好，应控制在合理、必要、适度、可控的范围之内。除了要适度压缩公共权力和资源之外，对于那些确属必要、应予以保留的公共权力和资源，则应严格管理和规范。事实证明，公共权力和公共资源本身并不必然导致腐败，问题主要出在权力的行使方式以及资源的分配方式与过程。以公共资源为例，它们归根到底是由政府部门及其公职人员具体管理和分配，如果分配规则缺失或不明确、分配过程不透明、分配结果不公开、分配决定无须解释，公职人员就拥有极大的自由裁量权，也就掌握了充足的腐败资本。所以，对于那些确属必要的公共权力和公共资源，我们并非完全无能为力，而是可从规范权力行使和资源分配入手，逐步减少其中的腐败机会。

在了解公共权力和资源的必要性、普遍性及基本特征之后，我们需要进一步分析公职人员究竟如何滥用公共权力和资源，以达到个人私利最大化的目的。这是下文所要探讨的内容。