1.2 我国产品追溯系统的主要问题

产品追溯系统建设涉及发展水平、认识程度、法律法规、标准化、技术环境、建设成本、部门协调和数据共享等多方面问题。从应用和可持续发展角度来看，产品追溯系统建设面临以下六个方面的问题。

1.2.1 追溯概念不统一

在目前的追溯系统建设进程中，由于缺乏对追溯概念的准确定义和解释，追溯的内涵和外延界定困难，导致政府、公众都很难准确辨认追溯系统及其基本功能。例如，药品、乳制品、农垦等行业将各项认证资质视为已经实现产品追溯，认为HACCP体系本身就是可追溯系统的全部，或者将追溯系统命名为认证或防伪系统。鉴于此，需要进一步在理论和标准方面进行研究，既要保证追溯的准确定义和解释，同时也应考虑我国经济与社会发展水平，客观地阐述认证和防伪等应用与追溯发展进程的关联性，以便建立统一的追溯概念。

1.2.2 缺乏整体战略和规划

加强食品安全，保护人民群众的身体健康和生命安全，已经进入中央、国务院和各级政府的议事日程。例如，国务院颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》明确指出：加快推进食品安全电子追溯系统建设，建立统一的追溯手段和技术平台，提高追溯体系的便捷性和有效性，推进物联网技术的示范应用，完善食品生产企业的信息化服务体系，构建质量安全、绿色生态、供给充足的中国特色现代食品工业，实现持续健康发展。

《决定》表明我国政府及相关部门对安全追溯系统建设的重视程度。但不可回避的是，推进我国食品安全追溯系统建设不仅是发布几个文件和确立几个重大追溯项目，更为紧迫的是要“落地”，需要制定整体战略规划和实施细则，要求参与方应从国家整体利益出发，加强行业和部门之间的协同，统一规划、整体协调，这样追溯系统所带来的整体效益才能充分得到发挥。特别是由于社会化的追溯系统建设尚处在初级阶段，各级部门自行开发自己的系统，缺乏标准化、规范化和可兼容性，信息资源难以共享，系统互联互通无法实现，更不可能实现追溯的协同。社会化追溯环境支撑服务要求协调一致的工作流程与监管条块分割的组织结构之间形成冲突，快速发展的信息技术与墨守成规的法律法规之间存在矛盾。在这种形势下，如何建设讲求实效的、可持续发展的社会化追溯体系，是大家关注的核心问题。

1.2.3 多头与分段监管

目前，我国追溯系统主要依据政府监管职能不同而正在各自建设中，这种多头和分段监管模式导致多个同质化追溯系统的重复建设，追溯标准的制定也以各自监管的需要为出发点，形成以不同监管部门为代表的“追溯孤岛”的格局。这些“追溯孤岛”仅显现出了扩大化的“内部追溯”形态，从追溯体系中内部和外部追溯整体考虑，大大削弱了以“外部追溯”为基础的社会化追溯对食品安全的贡献度。例如，我国对药品追溯、农产品追溯、乳制品追溯等的管理就是以多头和分段管理为主模式。

由于分段和分头监管，当出现安全质量事故时，常出现职责分工不明、相互推诿的情况。这种分级多头管理制度，造成各自为政，标准各异，很难建立有效的协调与沟通机制。这也造成了全程监控载体的缺失，工作效率极大降低，也增加了全程追溯的难度，“多龙治水”局面的出现严重影响了我国食品追溯系统社会化水平的整体提升。

1.2.4 未考虑可持续发展

可持续性发展是追溯系统建设的基础环节，也是社会化追溯平台建设与服务的重要组成部分，旨在既能满足当前追溯系统建设的需求，又能满足政府和消费者常态化追溯监管和服务需求，涉及追溯系统体制、生态、经济等各个方面。在体制上涉及“条、块”管理问题；在生态上需要协调追溯需求主体（消费者、政府、企业）、追溯供应主体（服务提供方、数据提交方等）的关系，建立良好的生态环境；在经济上需要考虑建设和运行资金等。

目前，我国社会化外部追溯系统主要采用政府主管部门组织和协调，直属事业单位负责建设实施，技术公司日常运行的方式。总体上是按照事业单位机构提出需求，汇报行业政府主管部门，由行业主管部门会同事业单位上报项目主管政府部门（如发改委、科技部、工信部等项目资金管理部门）立项，进行项目招标、实施和运行服务的方式。这种方式一方面充分体现了国家对社会化追溯系统建设的大力支持；另一方面也出现建设与运行服务分离的问题。既在系统建设中有政府的协调力度和经济上的保证，而在项目验收后，因缺少政府支持力度和有效的运营服务模式，现行服务机构均出现运行难的问题，直接影响追溯系统服务的可持续性。

1.2.5 编码混乱、万“码”奔腾

目前，国家和相关政府部门一直鼓励各地开展追溯系统建设，但仍未给出追溯系统的统一编码等标准体系规范进行引导，大都各自为政，出现了以“追溯孤岛”为代表的不同追溯编码规则和标准体系。例如，产品上有多个条码，有商品条码、药监码、物流码、企业防伪码、经营者码，有的采用定长的，有的采用不定长等。如何辨别这些码段之间的关系，哪个条码才是追溯码辨别十分困难。再者，由于不能广泛地引导各界积极参与标准的制定，导致标准的可应用性不强，也不能很好满足应用主体对标准的需求，形成中央政府部门之间、地方政府部门之间、中央与地方之间、行业主管机构之间、企业与政府监管部门之间众多标准同时出现的万“码”奔腾混乱局面，严重地影响了追溯系统间的互通互联，追溯信息的交换共享，造成追溯系统社会化资源的极大浪费。

1.2.6 配套支撑技术不成熟

追溯体系是基于条码技术和网络数据库技术，利用现代信息系统来实现的。目前国内还缺乏一个统一的追溯编码协同标准，以及对标准的咨询、注册、维护与管理的技术支撑环境。未形成兼容性的追溯编码体系标准，系统与系统间编码没有一致性的测试流程和标准，对同一编码和数据有不同的命名、标识、表示和结构以及同一编码和数据有不同的语义表达和理解，使得追溯信息不能顺畅地在系统间传输和交换。另外，我国现在还没有制定关于追溯中请求方和接受方关联标准的目录和核心构件、业务信息实体及业务过程目录，以及对上述标准的测试、注册、维护和管理的相关机制。