第一节 大型交通枢纽突发事件概述

一、相关概念阐释

（一）大型交通枢纽

交通枢纽是指在两条或者两条以上交通运输路线的交汇、衔接处形成的，具有运输组织与管理、中转换乘及换装、装卸存储、多式联运、信息流通和辅助服务六大功能的综合性设施。作为交通运输的生产组织基地和交通运输网络中客货集散、转运及过境的场所，交通枢纽是提高客货运输效率的关键环节。交通枢纽由各种复杂的交通运输设备，相关配套设施以及相应的建筑群组成，可以同时办理客货的收发、中转，到达。

通常，人们把由同种运输方式两条以上干线组成的枢纽称为单一交通枢纽，由两种以上运输方式多条干线组成的枢纽称为综合交通枢纽。而大型交通枢纽一般是指由多种运输方式的多条干线组成的综合交通枢纽，它是集民用机场、城际铁路、轨道交通、高速铁路、磁浮线路、长途客运、市内公交等多种换乘方式于一体的庞大交通枢纽项目。大型交通枢纽是国家或区域综合运输系统的重要组成部分，它承担着枢纽所在区域的直通作业、中转作业、地方作业以及城市对外交通相关作业，对城市的发展战略的实现具有推动功能，是城市交通管理中的重大问题。

较之国内，国外大型交通枢纽的规划和建设起步较早。经过多年的发展，在发达城市的交通要塞、大型的工业中心或某些大型的港口都会形成大型交通枢纽。例如，美国华盛顿特区与纽约的联合车站是比较典型的换乘枢纽，该枢纽集中了铁路、市内轨道交通、市郊轨道交通、公交、私人交通等方式，各种交通方式之间的换乘基本上是垂直换乘，铁路位于最上方，市内、市郊轨道交通在下面，多层停车库在旁边，公交在地面，各个层面皆有扶梯连接。日本东京交通枢纽开通至今已有90多年的历史，为全世界铁路客运量最多、通过能力最大、作业效率最高、服务质量一流的现代化客运站。在东京站，高速铁路、既有铁路、地铁交织在一起，构成了一个完善的城市轨道交通系统，给市区出行、到达、换乘的旅客提供了便利的条件。

国内大型交通枢纽的建设与国家交通战略的发展和规划是分不开的。2007年，国务院《综合交通网中长期发展规划》提出建设42个全国性综合交通枢纽，共分为全国性综合交通枢纽、区域性综合交通枢纽和地区性综合交通枢纽。随后，我国进入交通枢纽大规模建设阶段，并取得了较大的运营成效。国内典型的大型交通枢纽包括：

1．上海虹桥综合交通枢纽

上海虹桥综合交通枢纽是我国首个集航空、高速铁路、公路长途客运、地铁、城市公交、磁悬浮等于一体的现代化大型综合交通枢纽，也是目前我国最大的综合性交通枢纽。该枢纽位于上海市中心城区西部，占地面积约26.26平方公里，总体设计能力4亿人/年，日均客流量110～140万人/天，是上海东西现代服务轴的西部端点，也是上海与长三角城市群，国内外城市人流、物流、信息流的汇聚中心。

2．北京南站综合交通枢纽

北京南站综合交通枢纽是国内首座集多种城市内交通方式与城际间国家铁路于一体的综合交通枢纽。北京南站的客流量达到每年1.5亿人次，设计高峰期日发送旅客能力达50万人次。除了铁路客流，北京南站交通枢纽还要承担公交和地铁换乘的客流。北京南站北广场包括地上一层，地下两层。地上一层为公交车下客区，地下一层为公交车接客区，地下二层则是北京南站的北出口。这样的设计不但分流了进出北京南站的旅客，而且让驶入和驶出北广场的公交车也实现上下分层。

3．深圳福田综合交通枢纽

深圳福田综合交通枢纽是国内最大“立体式”交通综合换乘站，是集城市公共交通、地下轨道交通、长途客运、出租小汽车及社会车辆于一体的、并与地铁站无缝接驳的立体式交通枢纽换乘中心。该枢纽换乘中心占地面积7.86万平方米，日均旅客通过能力为35万人次，具有中转与换乘功能、多式联运功能、旅游交通功能、口岸旅客集散功能、零担货运服务功能及“车港”功能。

大型交通枢纽作为交通线网建设的重要节点，是连接人们各种交通出行行为的纽带。它在保障城市交通体功能，协调航空、铁路、公路、高铁和地铁等多种交通工具的衔接利用等方面发挥着至关重要的作用，并为城市的发展提供了动力。大型交通枢纽具有以下主要特点：①设施规模巨大且建筑密度高，建筑结构复杂，各种运输方式的基础设施集中齐备；②客流量巨大且高度集中，几乎每天都要承担着数以万计的旅客及货品的运输任务；③换乘种类复杂且方式众多，枢纽具备了地铁、飞机、火车、公交等各种运输方式供旅客选择；④管理界面与产权区分交叉，每一种运输工具都具备了一套指挥管理系统，但是它们之间又相互衔接交叉，可以顺利实现旅客换乘的目的。

此外，随着新技术的应用和规划理念的革新，大型交通枢纽建设普遍呈现大型化、立体化、综合化，枢纽功能的多元化以及“以人为本”设计理念的发展趋势和特征。首先，大型交通枢纽一般占地面积广阔，并且充分运用了地上地下的空间，因此在空间的利用上呈现出更加立体的特性，如枢纽通常配备了地下通道、地面天桥以及相配套的建筑设备。此外，它具备了各种形式的运输载体，也使得各交通线路之间顺利实现有效衔接，为游客提供各种便捷舒适的交通工具换乘服务。其次，在枢纽地带及其周围不仅只局限于提供交通运输服务，还越来越倾向于为游客提供休闲娱乐、购物、住宿、餐饮等多元化的服务，使得枢纽在功能上呈现出越来越多元化的特点。最后，枢纽内部注重空间衔接，并安装电梯设备，能够在短时间内方便游客换乘。同时又有简洁的平面组织，一目了然的引导标志和指示地图等多种配套设施，为旅客提供优质、安全与必要的服务。此外，免费WIFI的提供也极大地满足了信息时代人们对网络的需求。所有这些无不体现出“以人为本”的服务理念。

（二）突发事件

突发事件，从字面意义上看是指突然发生的，出乎人们意料的一些紧急情况。它的发生往往会造成损失或重大影响，客观上要求人们采取措施加以应对。关于突发事件的概念，不同国家关于应急管理的政策文件中均有解释。如美国国土安全部将突发事件定义为“一种自然发生的或人为原因引起的需要紧急应对以保护生命或财产的事故或事件，具体包括重大灾难、紧急事态、恐怖主义袭击、荒野和城区火灾、洪水、危险物质泄漏、核事故、空难、地震、飓风、龙卷风、热带风暴、与战争相关的灾难、公共卫生与医疗紧急事态，以及发生的其他需要积极应对的事件”。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，将突发事件界定为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

1．突发事件与风险

从语源学上讲，“风险”一词来源比较模糊，也充满了争议。有的学者认为这个词来自阿拉伯语，有的认为来自希腊语和拉丁语。起初，对风险的研究一度只局限于保险业这个狭小的领域。随着社会的发展，风险研究逐步渗透至经济学、管理学、社会学等学科。

按照经济学的观点，风险是某个事件造成破坏或伤害的可能性或概率。通用的公式是风险（R）=危险要素（H）×脆弱性（V）。其中“危险要素”是指“可能对人、财产和特定地方的自然环境产生影响的危险源或极端事件”。危险要素包括自然灾害要素、人为危险要素、技术危险要素和环境危险要素。脆弱性是指承受各种危险要素的能力。如果承受能力强，脆弱性则低；反之，如果承受能力弱，脆弱性则高。风险是危险要素和脆弱性共同作用的结果。风险的大小既取决于危险要素，也取决于脆弱性的高低。例如一些大城市建有完善的防汛排涝监测系统，即便遭遇特大型洪水，也不一定构成巨大风险。

当风险产出系统能够承受的压力时，风险就会向突发事件演化。任何风险在发生之后，就不能称之为风险，只能称之为突发事件。风险是“因”，突发事件是“果”，二者有一定的因果关系。

2．突发事件与危机

在国内外众多与突发事件有关的文献中，常用“危机”指代这一概念，“危机”最早是一个医学术语。它是指人濒临死亡，游离于生死之间的状态。到了18、19世纪，“危机”一词被逐步引入政治领域，表明政府体制或政府面临的紧急状态，是相对于政府常规决策环境的一种非常态的环境。随着适用范围的不断拓展，中外学者对危机给出了众多的定义。如赫尔曼从决策的角度指出，危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常朝着令决策集团惊奇的方向发展。罗森塔尔（Rosenthal）从整个社会系统的角度将危机定义为“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。②中国学者薛澜认为：危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。张成福认为，危机是这样一种紧急事件或紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊措施加以应对。

比较来看，危机强调事件的危险性，而突发事件则主要强调事件的突发性。但是，很多时候危机和突发事件其实是相互交织在一起：一个系统内蛰伏的各种危机因素集聚到一定程度之后，可能会引爆某个突发事件，突发事件成为危机开始的标志。这意味着很多危机是由突发事件引起的。在这种情况下，突发事件的诱因如果能够被有效遏制，危机一般就不会发生。

二、大型交通枢纽突发事件的基本特征

大型交通枢纽突发事件是指在集民用机场、轨道交通、城际铁路等多种交通方式于一体的交叉与衔接的核心地带，发生的一些扰乱枢纽运行秩序，对生命、财产、环境等造成威胁和损害的紧急事件。它往往超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。总体来看，大型交通枢纽突发事件具有以下主要特征：

（一）突发性

大型交通枢纽突发事件具有突发性，其爆发的时间、地点、方式、强度往往超出人们的意料、使人猝不及防，手足无措。而且一部分大型交通枢纽突发事件事先没有明显征兆，具有不可预测性。例如2011年7月23日，甬温线发生动车组列车追尾事故，造成40人死亡、172人受伤。经事后调查发现，这起突发重大铁路交通事故是由于列控中心设备存在严重设计缺陷、上道使用审查把关不严、雷击导致设备故障等因素造成。虽然，铁路局和列控中心已制定相应的应急预案，但并不是所有的征兆和潜在风险能够被准确预测，并确保防范事故的发生。突发事件具有突发性，这并不意味着人们只能被动等待，而不采取积极的应对措施。突发事件应对要求人们调动一切人力、物力、财力，做好充分的应急准备，以控制事态发展，消除不利后果与影响。

（二）不确定性

不确定性是指某件事情或某些事物的发展、变化的结果可能有多种，以至于不能够使人准确预知。大型交通枢纽突发事件之所以具有不确定性的特点，是由于其演进发展有多种可能。当突发事件发生以后，人们往往会感到不知所措，这不仅仅因为突发事件的开端无法用常规性规则进行判断，而且其后的发展和可能涉及的影响是没有经验性的知识进行指导，一切都是瞬息万变的。另外，在经济全球化的时代背景之下，各种因素交织、互动，前所未有的新型突发事件不断出现，也加剧了突发事件的不确定性。大型交通枢纽存在的众多不确定因素中，隐藏着一个最大的、最难控制的不确定因素——人，人流量大且混乱不易管理，这极大地增加了大型交通枢纽突发事件的处置难度。

（三）危害性

大型交通枢纽突发事件往往会威胁社会公众的生命健康和公共财产安全。由于枢纽地带聚集的客流量较多，一旦发生突发事件，首当其冲受威胁的就是人的生命安全，其次就是各种公共财产遭到破坏，并会造成社会秩序紊乱。例如，2014年3月1日，发生在我国云南昆明火车站的暴力恐怖案件，造成29人死亡，143人受伤，还附带其他财产损失，同时暴力恐怖事件也给受害者及其家属带来心灵创伤和心理困扰。此外，突发事件还会妨碍交通枢纽的正常运营，造成暂时的运营中断，以致会阻碍某些经济活动、社会活动的正常开展。

（四）扩散性

大型交通枢纽突发事件的发生很容易造成一连串的棘手问题，产生多米诺骨牌效应。而且，由于突发事件造成的危害和影响有时候不再仅仅局限于枢纽地带，它还会由点及面向外扩散和传播，殃及其他地区，造成更加严重的后果。一旦突发事件得不到及时有效的遏制，就有可能产生“涟漪效应”，从而引发次生、衍生灾害。例如，在拥挤的火车站或者机场发生恐怖袭击事件，很快会引发人群的恐慌。出于对危险的本能恐惧，人们一般会想方设法逃离危险，这极易造成拥挤踩踏事故。而且，某些突发事件带有一定的国际性色彩，其产生的背后有某些国际势力的支持，自然会出现联动效应，影响范围扩散到国外。例如在大型交通枢纽地区发生的国际恐怖组织发动的恐怖袭击事件，这类恶性突发事件会给应对处置工作带来极大的困难。此外，由于处于大型交通枢纽这一特殊位置，一旦发生突发事件，不仅会对本国的人民群众造成恶劣的影响，还很难保证不牵连到外籍人员。正如“马航失联事件”中，除了马来西亚人民，还牵扯到包括中国、美国、法国、澳大利亚等其他13个国家的人民。如果事件没有得到妥善及时的处理，很可能引起相关国家之间的矛盾，造成国际关系紧张。

（五）紧迫性

突发事件的突发性和危害性决定了决策者的反应时间非常有限。由于大型交通枢纽人员众多、建筑结构复杂，突发事件一旦发生，很快会造成一定的后果，如交通堵塞、人员伤亡等。决策者必须在第一时间组织疏散和救援，及时采取应对措施，控制事态发展、防止损失扩大。因此，突发事件爆发后，应急管理者往往面临着巨大的时间和心理压力，即使在有关信息不充分、资源有限的条件下，也必须快速拉响应急响应，采取非常态措施，非程序化作出行政决定，以把握决策处置的有利时机。

三、大型交通枢纽突发事件的影响

交通是国家经济社会发展基础性保障。交通枢纽作为各种运输方式之间、城市交通与城间交通之间衔接的关键节点，对促进区域内部和区域对外的人员及物资交流，带动和支撑区域经济的发展发挥了重要作用。

另一方面，由于大型交通枢纽系统具有核心集聚、网络连通的特点，通常其影响范围会快速扩散。当大型交通枢纽发生台风、火灾、关键设备故障等突发事件时，如果不能及时处置，将可能导致航空运输、铁路、公路等交通运输的中断或延误，甚至引发综合交通枢纽的轨道交通网络瘫痪，集聚巨大的客流。这将在一定程度上危及人民的生命健康和财产安全，妨碍社会秩序的稳定，并对区域经济、政治、外交等各方面造成一定的负面影响。

第一，大型交通枢纽突发事件直接对人民生命健康和公共财产安全构成威胁。大型交通枢纽人员密集、各种交通方式汇集，突发事件发生后容易造成人身、财产损失，并对受灾人群产生心理影响。2005年7月7日，四名基地组织成员在英国伦敦利物浦大街和阿尔吉特之间的城市地铁线及公交车上以自杀形式引爆身上炸弹，造成56人死亡700多人受伤，并造成伦敦附近整个地铁交通网络中断。这场猝不及防的恐怖袭击，为民众带来巨大的心理恐慌，在较长时间内伦敦市民对公共交通产生了严重的戒备心理。

第二，大型交通枢纽突发事件影响社会秩序的稳定。大型交通枢纽是规模大、人流集中的复杂公共交通设施。它以多资源、多技术承载为前提，而这些复杂因素交织极易引发突发事件，并成为社会失序的潜在风险。1995年3月20日，东京地铁沙林事件共造成13人死亡，约5500人中毒。事发当天，日本政府所在地及国会周围的几条地铁主干线被迫关闭，26个地铁站受影响，东京交通陷入一片混乱。这一事件给当时刚刚经历阪神大地震的日本社会和公众又蒙上了一层阴影，加剧了日本国内社会的不安定因素，严重影响着社会秩序的稳定。

第三，大型交通枢纽突发事件会对外交关系造成一定的冲击。大型交通枢纽人员流量大，公共空间人群高密度聚集，包括本国旅客和国外旅客。当突发事件造成国外旅客的人身财产损失时，该事件有可能演变为涉外事件，影响对外外交关系。正如“马航失联事件”一样，由于马国政府对待这一突发事件一味采取隐瞒消极的态度，直接冷却了中马两国的“熊猫外交”。由此可见，应急管理者在处理涉及国际关系的突发事件的时候，必须要充分获得他国的理解甚至是帮助，避免由于不必要的隐瞒和误会造成两国关系紧张，更不能因为冲突误会而诉诸武力，造成更难弥补的损失。