第二节 大型交通枢纽突发事件应急管理组织体系中的政府组织

一、大型交通枢纽突发事件应急管理中的政府角色

大型交通枢纽应急管理组织体系中的政府参与是政府在应急管理活动中一种制度化的行为模式，它的地位是在政府与其他主体的互动关系中体现出来的。在大型交通枢纽突发事件的应急管理中，政府应急管理部门承担的角色分别是：突发事件前的预防者、突发事件时的协调者、突发事件后的善后者。

（一）大型交通枢纽突发事件前的政府角色——预防者

政府作为大型交通枢纽突发事件的预防者，具有两方面的职责。一是政府要在突发事件爆发之前进行及时必要的应急准备。突发事件应急管理的重点在于“防范”而非“应对”，突发事件爆发之前的监测预警对于提升应急管理水平具有非常重要的意义。针对大型交通枢纽突发事件的风险诱因，政府应急管理部门要引导大型交通枢纽管理机构及时做好准备工作，包括制定应急规划和应急预案，通过对突发事件风险源和征兆进行实时监测和分析，及时发现突发事件，并在突发事件发生前及时向组织或个人发出警报，提醒相关主体积极采取行动，从而以较少的代价处置突发事件。二是推动大型交通枢纽应急管理融入常态管理。传统的应急管理以被动应对为特征。这种应急管理方式会造成应急管理部门职责不清、协作关系不明确，也不利于应急管理资源整合，影响了应急管理的效果。在当代风险社会中，由非常态管理走向常态化管理成为大型交通枢纽突发事件应急管理的必然趋势，也是当前重塑政府角色的重要途径之一。

大型交通枢纽突发事件发生前，政府作为预防者应当做好相应的预防准备工作，包括：第一，构建突发事件信息共享平台，保证应急管理过程当中信息沟通渠道的畅通，实现大型交通枢纽突发事件应急管理中的信息整合。第二，地方政府建立以自身为中心的内部与外部系统、横向与纵向协调联动的应急管理体制，优化组织结构，提升应急联动的效率。第三，健全应急管理预警监测机制，通过全方位整合预警预测资源、利用信息技术将监测预警标准化等方式，建立有效的应急管理监测预警机制，提升大型交通枢纽突发事件预测预警能力。

（二）大型交通枢纽突发事件中的政府角色——协调者

政府在大型交通枢纽发生突发事件发生时，需要作为协调者组织应急管理工作的开展，其协调工作包括两方面，即政府内部的协调与政府外部的协调。政府内部的协调多是大型交通枢纽突发事件发生后，政府相关应急管理部门之间的工作协调，政府统一调度各部门的应急力量来应对突发事件，尽可能地降低突发事件造成的危害。政府外部的协调是大型交通枢纽突发事件发生后，政府要及时、迅速、准确地进行应急决策，领导和协调枢纽管理部门、社会组织、媒体、公众共同参与疏散与救援。政府作为大型交通枢纽突发事件应急管理的协调者，其协调内容包括以下三个方面：权责配置的协调、行政关系的协调、信息资源的协调。

一是权责配置的协调。大型交通枢纽突发事件对应急管理各主体来说都是一种考验，政府需要承担非常高的决策与应对风险。因此，在进行突发事件应急管理之前，必须要厘清各子系统的权责界限，这是政府作为协调者的首要职责。在明确各子系统的权责界限时，首先要将各子系统的目标整合起来，强化系统之间的整体行动效率。其次要进行适度的分权。大型交通枢纽突发事件发生后，需要迅速展开应急管理工作，对时间要求较高，因此必须对各子系统赋予适当的权限，使各子系统在自己的能力范围内及时有效地进行决策与管理。

二是行政关系的协调。大型交通枢纽突发事件应急管理的协调涉及各系统之间以及系统内部各机构、各成员之间的协调。地方政府之间、政府部门内部等组织关系错综复杂、相互影响，如果无法协调好各相关行政部门之间的关系，会影响部门之间信息的流动与资源的配置，从而会降低大型交通枢纽应急管理的效率，可能会造成较大的损失。

三是信息资源的协调。大型交通枢纽应急管理中的信息资源协调是各子系统之间的互动基础，是实现应急管理系统与环境之间动态平衡的关键。在大型交通枢纽应急管理的各个阶段都需要进行沟通协调，信息及时有效的传递是保证沟通效果的必要条件，信息资源的协调目的是保证信息沟通渠道的畅通，从而保障沟通效果。

（三）大型交通枢纽突发事件后的政府角色——善后者

大型交通枢纽突发事件的结束不代表应急管理工作的结束，政府作为应急管理的重要主体，还需要做好大型交通枢纽突发事件应急管理的善后工作，主要包括两个方面：

一是突发事件后的恢复与重建。突发事件结束后，政府应当利用已有的社会资源进行应急管理的重建，恢复正常的社会秩序。恢复重建阶段政府角色主要体现在以下方面：首先是维护社会秩序。政府在应对大型交通枢纽突发事件时，应当采取坦诚的态度进行有效的沟通。通过主流媒体向公众宣传政府应对突发事件的措施以及事件后的重建规划等相关信息，使公众增加对突发事件应对与重建工作的了解程度，防止谣言造成公众心理恐慌，从而树立政府的责任形象，增强公众对政府的信任。其次是重视心理疏导。相对发达国家而言，我国政府及相关部门对突发事件造成的心理创伤认识不足，工作的重点都放在了人员安全和物资保障上，对心理健康没有足够的重视。大型交通枢纽占据公众日常生活的重要部分，其突发事件也容易造成较为严重的心理恐慌问题。政府作为大型交通枢纽的应急管理重要主体，要提高对突发事件心理救助的认识，从政策角度把心理疏导纳入到应急管理工作当中，建立心理疏导机制，借助高素质的心理专家队伍，对因突发事件引起心理恐慌的公众进行心理疏导，这也是政府作为善后者所必须承担的职责。

二是突发事件后的总结。大型交通枢纽突发事件后，政府作为核心的应急管理主体，要组织突发事件调查和应急管理工作总结。政府应当系统地看待大型交通枢纽突发事件的全过程，反思突发事件的爆发原因，重点分析突发事件发生前的准备阶段，预警监测机制是否完善，预防准备工作是否充分；突发事件发生后，政府的应急指挥协调是否科学，与其他主体的协作是否及时有效，资源的调配是否及时；善后恢复阶段政府是否给予恢复重建工作充分的支持，是否注重了公众的心理疏导。政府要对大型交通枢纽突发事件应急管理进行总结反思，找到应急管理工作中的不足，并根据调查分析结果，追究相关人员责任、提出责任人处理意见。

二、大型交通枢纽突发事件应急管理的政府职能机构

政府部门在大型交通枢纽应急管理中的机构设置可主要体现为“横向部门制+纵向层级制”的直线职能制，以职能定位为基础，横向部门化设置机构，纵向层级化界定权责。

（一）横向关系机构

大型交通枢纽横向关系机构包括领导机构、办事机构、工作机构及专家小组，结构图见图2-3。

1．领导机构

大型交通枢纽应急领导小组是处置突发事件的最高决策指挥机构，是大型交通枢纽应急管理组织体系横向结构的领导机构。大型交通枢纽所在的城市应成立应急管理领导小组，作为实施应急管理的组织保证，在应急管理的过程中实行一体化领导，确保大型交通枢纽突发事件应对中的统一指挥和统一决策。领导机构应该指导大型交通枢纽突发事件应急预案体系的建立、健全、完善等工作；根据突发事件的影响范围、持续时间，迅速分析并安排指导大型交通枢纽应急救援工作，协调解决应急救援工作中的重大问题。大型交通枢纽应急管理体系领导小组结构图见图2-4。

在大型交通枢纽突发事件应急管理领导机构中，明确由交通枢纽所在市政府分管副市长担任组长，由市相关委办局领导和枢纽各主体主要负责任人担任副组长和组员，明确其相应职责。同时，将枢纽各运营主体的应急管理机构置于领导小组的统一领导下，分别为机场应急指挥部、铁路局应急指挥中心、地铁应急领导小组、航运应急领导小组等。这样既能更好地体现一体化领导，又能继续利用各单位长期设置应急机构所具备的专业优势，同时明确政府的行政领导责任和各应急机构的专业救灾责任。

2．办事机构

大型交通枢纽应急领导小组下设办公室（简称“枢纽应急办公室”），作为枢纽应急管理的办事机构。以上海虹桥交通枢纽为例，应急管理办事机构由商务区管委会交通协调处、商务区管委会综合管理处、枢纽应急响应中心、市公安局枢纽联勤办公室、市建设交通委交通战备处、市交通港口局客运处、市交通港口局交通港航指挥中心、国际机场、铁路各站点、地铁枢纽区域站、枢纽交通中心公司、长途汽车站等单位的负责人组成。上海虹桥交通枢纽应急管理办事机构如图2-5所示：

大型交通枢纽应急办公室是应急管理工作的办事机构，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责、发挥运转枢纽作用。应急办公室在组织体系内属于常设机构，其职责大致有制定应急管理计划、实施应急管理计划和处理计划外的突发情况等，主要目标是使大型交通枢纽内各运营主体充分认识潜在的突发事态，并做好最充分的准备，确保各个职能机构在突发事件爆发前、过程中和平息后进行有效的合作。在实际工作过程中，应急管理办公室根据应急领导小组的指示和决策，负责枢纽应急管理体系建设及应急演练、宣传培训和应急保障等应急管理；办理和督促落实大型交通枢纽应急领导小组的决定事项；指导、督促大型交通枢纽各运营管理单位突发事件应急预案编制和管理；组织开展突发事件综合演练。

3．工作机构

大型交通枢纽应急管理工作机构即大型交通枢纽应急指挥中心，主要任务是调配各类资源，贯彻落实上一级的有关决定事项。同时大型交通枢纽危机管理领导小组可依托指挥中心为操作平台，在突发事件发生时整合领导小组和各主体应急指挥部力量，充分利用各方资源，发挥指挥协调功能。大型交通枢纽应急指挥中心直属应急管理委员会指挥，同时设置明确的席位，一旦发生较大突发事件，总指挥、副总指挥和其他工作人员立即进入自己的席位，依托大型交通枢纽指挥中心的设备、信息、技术和专家委员会开展指挥工作。

4．专家组

大型交通枢纽应急领导小组根据工作需要，成立枢纽应急管理专家组，为枢纽应急管理各项工作提供咨询、评估和决策支持。专家组负责大型交通枢纽突发事件趋势分析预测、应急指挥处置决策咨询、突发事件损失和恢复方案评估、预案管理方法理论指导等工作。根据大型交通枢纽应急管理需要，专家组还可聘请应急管理领域的专家学者以及实践部门的管理人员共同参与大型交通枢纽应急管理工作。

（二）纵向机构介绍

在纵向不同层级政府间的应急管理职权配置方面，我国实行分级管理的制度，按突发事件的级别启动相应的应急响应程序。根据大型交通枢纽突发事件的紧急状况和危害程度，设立四级预警级别：I级（特别严重）、II级（严重）、III级（比较严重）、IV级（一般严重），由枢纽应急领导小组及相关运营单位根据突发事件的级别进行应对和处置，见图2-6。

若仅为一般的大型交通枢纽突发事件，相关的运营管理单位根据其所属应急管理主体的相关规定，实施应急处置，枢纽应急办公室及其相关成员单位密切关注事态发展，根据需要做好应急准备工作。如果事态进一步发展成比较严重的情况时，大型交通枢纽应急办公室需要协调和联动枢纽内相关运营管理单位开展处置工作，必要时，枢纽应急领导小组副组长赶赴现场，做好突发事件的具体协调和组织处置工作。若突发事件级别为严重或特别严重的事件，大型交通枢纽应急领导小组根据需要组建枢纽临时应急指挥机构，协调枢纽领导小组成员单位实施前期处置，并将事件的基本信息和演化趋势向上级应急管理机构报告，接受上级应急管理机构领导的应急指挥和指令。必要时，上级应急管理机构领导需赶赴现场指挥，同时由临时应急指挥机构提供应急指挥保障和支撑工作。

大型交通枢纽应急管理的主体是应急管理网络中的节点，这些节点构成一种社会关系。应急管理不是以政府为唯一主体，而是形成包括政府部门、社会组织、媒体、公众等多元力量，自救与共救同时展开的社会应急网络。所以，大型交通枢纽应急管理不能完全依赖政府，政府应鼓励社会组织、媒体、公众共同参与其中。