东方经验
——人民调解
摘要：人民调解是在中国土地上土生土长的纠纷解决方式，独具中国文化韵味，被誉为“东方之花”。这一制度从古至今都在人们的生产生活中扮演着重要的角色。由于经济体制的变革、社会结构的变动、利益格局的调整、思想观念的变化等原因，人民调解制度也随之不断发生着改变，呈现出了新的特点。为了更好地完善人民调解制度，让它继续在当代社会发挥积极作用，我们要发现并且解决其中存在的问题。
关键词：人民调解；问题；对策
人民调解是“法”“情”“理”的结合，作为一种诉讼外纠纷解决机制，非常具有中国特色，在中国具有悠久的历史，即便经过了漫长的岁月，它依然占据着重要的作用，并且将继续发光发热。时代在变迁，人民调解这一传统的制度也在不断地发展着，以适应时代的步伐。做好新时期人民调解工作，将矛盾化解在萌芽的阶段，将有利于国家的长治久安。如何做好这方面的工作，存在着哪些问题，如何改进这些问题，这些都是我们需要思考的，需要社会各界共同的努力。
一、人民调解概述
（一）人民调解的含义
我国《人民调解法》第2条规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”
（二）人民调解的特征
1．群众性
《人民调解法》第13条规定：人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。人民调解委员会委员是由选举产生，由此可以得出，人民调解员也是通过选举得出，从人民中来，为人民服务，解决人民内部纠纷。因为是由选举产生，所以，选出的人民调解员更能让群众信服，在调解时更容易让群众产生信任感和认同感，这一特征有利于调解的进行，有利于增强人民内部的团结。
2．自治性
《人民调解法》规定：人民调解是在人民调解委员会主持下，由当事人平等协商解决自己的矛盾纠纷的自治行为。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。《宪法》第110条规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这些规定都强调了自治性。自治，就是自己管理自己，人民调解的性质是基层群众性自治组织，这一特征有利于营造一个良好的氛围，便于利害关系人在调解过程中更彻底地说明事情的原因和自己的情感，对于人民调解员了解事情的来龙去脉很有帮助。这一特征有利于社会道德的重建和法律规范的完善。
3．民间性
人民调解是一种诉讼外纠纷解决机制，相较于司法诉讼这一官方解决纠纷的典型，人民调解强调更多的是教育、感化、规劝，是“法”“情”“理”的结合，过程中运用得更多的是亲情人伦、正确的是非观与道德观，解决问题的方式也更加灵活。
4．准司法性
《人民调解法》规定：经人民调解委员会调解达成的调解协议具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。由此可见，这一种诉讼外纠纷解决机制虽然比较灵活、注重教化与规劝，但是仍然具有法律约束力。
（三）人民调解的作用
1．维护社会的稳定
人民调解的目的是解决人民内部的纠纷，人民调解员化解双方矛盾，避免双方情绪激动而做出一系列不理智的、危害他人或者危害社会的行为。同时，人民调解还具有预防的作用，在矛盾激化前就进行调解，尽力将冲突化解在萌芽状态，这有利于社会的稳定、和谐。
2．缓解司法机关压力，节约司法成本——效益的功能
人民调解与诉讼相比，既不需要繁琐而严格的调查程序，也不需要支付一系列费用，但却可以实现解决纠纷的目的，具有很高的效率性和实用性。这种优势使得人民调解组织每年可以调解大量民间矛盾纠纷，避免了当事人对簿公堂的局面。这对司法资源相对缺乏的中国来说，对于缓解司法机关压力、节约司法成本的作用是巨大的。
3．有利于精神文明建设与道德建设
人民调解员在调解的过程中强调道德与感情，调解的过程是漫长的，人民调解员不仅会利用到法律的知识，还会涉及很多生活中的道理，这些道理都是常见的、实用的、贴近生活的，所以，能够让人们发自内心地理解，并且接受其中的道理。更何况选出的人民调解员都是让大家信服的，更有利于思想道德教育的进行以及建设和谐社会的宣传，促进了精神文明建设与道德建设。
二、新时期的人民调解
（一）矛盾涉及的领域扩大
随着经济的发展、社会的变革，人民调解涉及的领域也随之改变，矛盾涉及的领域呈现出不断扩大的特点，传统人民调解涉及的领域比较单一，例如，邻里、财产、婚姻家庭纠纷等，然而，如今的矛盾涉及的领域非常广泛，例如，医疗、企业合同、交通事故，等等，这些领域如今也都适用于人民调解。领域的扩大对于人民调解的工作无疑增加了难度。
（二）纠纷主体复杂化
传统人民调解是基于熟人社会，但由于社会结构组织的变化，熟人社会已经逐渐转变为陌生人社会。纠纷的主体从个人之间逐渐转变为个人与群体、群体与群体，纠纷主体涉及学生、工人、退休干部等，涉及各个行业、各个年龄段的人。纠纷主体越来越复杂，使得对于人民调解员的专业技能要求也越来越高了。
（三）与其他调解机制对接
人民调解与司法调解、行政调解、仲裁调解对接。单一的调解机制会存在某些弊端，有局限性。当遇到复杂的纠纷时，可能无法快速、有效地解决纠纷，但是多种调节机制互相协作、有效衔接，能够满足不同行业、不同领域的需求，有利于不同种类的矛盾的解决，还能将矛盾消除在萌芽阶段，为建设和谐社会发挥积极的作用。
（四）强化人民调解协议效力
《人民调解法》第23条规定：人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。这在本法第31条的基础上，强化了人民调解协议的效力，避免当事人参与了人民调解，却不积极履行自己的义务，造成人民调解资源的浪费和诉讼压力的增大。强化人民调解协议的效力使得人民调解制度得到了进一步的完善，对于人民调解工作的顺利进行有着重要的影响。
三、人民调解工作面临的问题
（一）人民调解员队伍建设亟待加强
以上海市卢湾区为例，存在的主要问题如下：一是人员调动频繁，人才流失严重。居委人民调解委员会成员一般是按照居民委员会三年一次选举同步产生。由于调解干部大多工作在维护社会稳定的第一线，工作水平和能力得到了很大锻炼，成绩比较突出。因此，一旦换届选举，许多调解工作骨干往往被频繁调整使用，提拔到更重要的岗位上，从而直接影响了调解员队伍的稳定和整体业务水平的提高。二是兼职过多。经调查，卢湾区73%的居委调委会主任“在居委兼其他工作”，兼职过多，难以集中精力开展人民调解工作。三是知识结构滞后，专业素质不高。学历为“高中”及以下的所占比例高达44.9%；有54.2%的调解员无任何专业背景；具有法律专业背景的仅占调解员总数的4.7%。这种状况难以适应新时期调处多样化、复杂化矛盾纠纷的需要。四是实际工作经验不足。在卢湾区各居委人民调解委员会中，从事人民调解工作年限在“5年以上”的人员不足10%，而“2年以下”的却占到了近50%。30周岁以下人民调解员的比例超过了20%，近1/4的居委由年轻人担任调解主任。这些刚从事人民调解工作的同志难以有效地调处复杂疑难的矛盾纠纷。五是对人民调解的认识有偏差。人民调解的特征有群众性、自治性、民间性。人民调解员应该是正义的化身，虽然相比诉讼，人民调解没有那么正式，主要是教育、规劝、感化，但是并不代表人民调解的工作宗旨就是大事化小、小事化了，也不代表人民调解员就是和事佬的角色，在调解时，不应该一味地追求调解成功，而应该真正地主持正义，运用法律的知识进行调解，不是一味地让双方都退一步以追求调解的成功。
（二）工作难度增大
随着市场经济的不断发展和产业结构调整的不断深入，社会矛盾越来越复杂，涉及的领域也越来越多，涉及人员的行业也非常广泛，无疑为调解工作增加了难度。这要求人民调解员了解各个领域与行业，需要他们不断地学习、紧跟时代的步伐、不断加强本专业的学习以及广泛了解其他领域的知识。
（三）调解工作经费不足
人民调解工作经费纳入财政预算少，在经费投入上很难得到足够的重视。经费的不足，会削弱人民调解员的积极性，对开展人民调解员业务的培训产生不利影响，也会使管理产生混乱，导致矛盾纠纷排查调处力度不够。经费的不足会制约人民调解工作的发展，阻碍调解工作正常运转。
四、解决问题的对策
（一）加强人民调解队伍的建设
1．加强对人民调解员业务的培训，宣传对于人民调解正确的认识
由于矛盾涉及的领域、范围越来越广，所以，人民调解员需要不断地学习才能够胜任的工作，帮助维护社会的稳定。除了要求他们关注时事政治，关注国内外的变化之外，还可以开展一些法律讲座、推荐阅读与专业有关的书籍、组织参加法庭旁听等，这些途径都对加强人民调解员的能力都有帮助。
2．针对人才流失严重这一问题，可以返聘退休的警察、法官等
这些人员多年从事政法工作，不仅理论知识扎实、实践经验丰富，并且熟悉法律规范。聘请他们来壮大人民调解的队伍，一定能为人民调解工作提供有益帮助。
（二）加强宣传
加强对于人民调解的功能、优势的宣传，提高全社会对于人民调解的认识，加深群众对于人民调解的了解，引导他们当遇到矛盾与纠纷时主动寻求人民调解的帮助，以缓解诉讼压力。这样做有利于引起全社会对于人民调解这一诉讼外纠纷解决机制的重视，对于人民调解能够真正发挥它的作用以及优势有非常积极的影响。
（三）保证经费
按照2007年《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，一般认为人民调解工作经费的开支范围应当包括司法行政机关指导人民调解工作的经费、人民调解委员会的补助经费、人民调解员的补贴经费。经费的保障保证人民调解工作的顺利开展，保障工作的正常运转，有利于激发人民调解员工作的积极性，保证人民调解员能够参加业务培训，提高专业水平，对维护社会的稳定产生重要的作用。
人民调解制度是一项具有中国特色的社会主义法律制度，我们要充分认识到人民调解工作的重要性，认识到其中存在的问题，通过加强人民调解队伍的建设、加强对于人民调解的宣传、保证经费等一系列手段来完善人民调解工作，使之在维护社会和谐稳定中发挥“第一道防线”的作用。为此，社会各界应该共同努力，为这古老的“东方之花”注入新的生命力，让它在中国的土地上继续焕发着旺盛的生命力。