1.4 生活垃圾处理和资源化

1.4.1 强制分类成焦点，两网融合成趋势必然

2016以来，生活垃圾分类工作再次成为全民焦点。习近平主席提出生活垃圾分类要求和《生活垃圾分类制度实施方案》等一系列政策出台将分类工作提升到了前所未有的高度。2016年12月21日下午，习近平总书记主持召开了中央财经领导小组第十四次会议，在听取了“浙江省关于普遍推行垃圾分类制度”的报告后，提出普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人的生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。习近平主席亲自发出生活垃圾分类工作的倡议与要求，表明了中央对该项工作明确的支持态度和重视程度。2016年以来，至少17个省/市制定了垃圾分类工作实施方案，如江苏省住房和城乡建设厅发布的《江苏省城乡生活垃圾分类和治理专项规划（2017—2020）编制纲要》（后简称《纲要》）要求已完成垃圾分类规划编制的并经过批准实施的城市需对照《纲要》作相应的修编，调整充实相关内容，已完成分类规划但未批复实施的需对照《纲要》重新编制，已经实施的城市需重新制订工作推进方案。

2017年3月，国家发展改革委、住房城乡建设部联合发布了《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发〔2017〕26号）（后简称《方纂》），《方案》明确要求到2020年底前，直辖市、省会城市、计划单列市以及第一批生活垃圾分类示范城市等46个城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类，生活垃圾回收利用率达到35%以上。2017年全国节能宣传周期间，国家机关事务管理局、住房城乡建设部、发展改革委、中宣部、中直管理局五部门联合发出通知，要求切实推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作，到2017年年底前，中央和国家机关及省区市直属机关率先实现生活垃圾强制分类。国家层面的强势支持也引导全国范围内垃圾分类工作开始呈现自上而下、循序渐进、贯彻执行的状态，逐步将垃圾分类工作落到实处。上海、宁波、苏州、广州、深圳等城市已经陆续发布了市级生活垃圾分类强制实施方案。国内一些已经推进实施垃圾强制分类工作的地方也被认为开始“动真格”，如2017年8月2日，上海市城管局执法总队开出单位生活垃圾强制分类后的首张责令改正通知书，如果该单位拒不改正，将面临100元以上1000元以下罚款。广州市提出2017年9月份对检查所发现问题以责令限期改正为主进行执法，10月份开始以责令限期改正和处罚相结合的方法进行执法。

2016年以来，在分类工作思路方面，要求生活垃圾网络与再生资源回收网络两网融合，国家出台多项政策，明确要求加强“生活垃圾分类回收”与“再生资源回收”的有效衔接、“探索两网协同发展的新机制”。此外，生活垃圾分类工作不断受到重视也为环卫市场化的进一步纵深推进注入了新的推进剂。

1.4.2 垃圾焚烧开局良好，“邻利型”目标成破解“邻避”难题的试金石

焚烧行业发展依旧迅猛，2016年度在焚烧设施数量、处理能力、无害化处理量等方面依然保持了大幅度增长趋势，截至2016年年底，我国（设市城市与县城）共建成生活垃圾焚烧设施299座，占无害化设施总量的14.0%，总焚烧处理能力278202吨/日，占无害化处理能力的34.3%；年焚烧垃圾7956.6万吨，占无害化处理总量的31.5%。与2015年相比，在焚烧设施、焚烧处理能力和焚烧处理量上分别同比增长16.3%、18.3%和21.0%，在设施数量占比、设施能力占比和处理量占比方面分别增加了1.6、3.3和3.2个百分点。

2016年10月22日，住房和城乡建设部、发改委、国土资源部和环保部四部委联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》（建城〔2016〕227号），其中重点提出到2020年年底，全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力的一半（50%）以上，并全部达到清洁焚烧标准；要加强焚烧设施选址管理；建设高标准清洁焚烧项目；针对垃圾焚烧项目最大的难题——“邻避效应”，构建“邻利型”服务设施。

2017年年初，环境保护部开始组织在垃圾焚烧发电行业开展“装、树、联”工作，全面提升垃圾焚烧发电行业的环境管理整体水平，为增进“政企民”之间互信、破解“邻避效应”提供了新的有效途径。所谓“装、树、联”，就是所有垃圾焚烧企业都要安装污染源监控设备，实时监测污染物的排放情况；都要在显著位置树立显示屏，将污染排放数据实时公开；企业的自动监控系统都要与环保部门联网。目前，实施“装、树、联”总体进度完成过半，部分企业已提前完成任务。

1.4.3 餐厨垃圾处理设施建设提速，部分城市形成特色模式

“十二五”后期开始，国内餐厨垃圾处理设施建设进入了高速发展期，据不完全统计，2016年及之后建成的餐厨垃圾处理设施27座、在建54座、拟建37座，总处理能力2.13万吨，在能力和数量上较2016年之前建成的处理设施翻番。在2016年及之后建成、在建、拟建的设施中：统计到处理工艺的设施有114座，以厌氧发酵为主体的处理设施有109座，占比95.61%，成为绝对主流。

2016年5月，国家发改委等发出了《关于开展部分餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市终期验收和资金清算的通知》（发改办环资[2016]1157号），有6个试点城市通过了验收。2017年3月，国家发展改革委办公厅、财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅再次发文，对2011—2012年获得三部委同意实施方案且尚未验收的试点城市（已获三部委同意延期验收的试点城市按复函明确的延期时限验收）进行终期验收，苏州市、西宁市、嘉兴市、南宁市等15座试点城市通过了验收。

根据对全国31个省市、166座城市的不完全统计，截至2017年8月底，已建成设施达到81座。在众多已建成运行设施中，部分地区形成了因地制宜的餐厨垃圾处置模式，如“属地化两级政府协同管理、收运处一体化市场运作”餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的苏州模式；“互联网+物联网、大数据技术”全新解决模式在合肥诞生；“变废为宝，餐厨垃圾无害化处置”的宁波模式；“政府主导、法制管理、市场运作、无害处理、资源利用”的长沙模式；“收运处一体化模式”的常州样本；以及“源头管控、网格运输、生物处置”的章丘模式等。

1.4.4 热解气化等新技术工程化探索加快，实际效果有待实践考量

近年来，热解气化工艺技术作为生活垃圾热处理的一种方式，在我国生活垃圾处置上得到了一定应用，目前已经有部分地区建设了示范工程，如北京密云垃圾热解气化工程、河北霸州胜芳镇垃圾处理示范项目、浙江绍兴“城市生活绿岛”、广东惠州垃圾焚烧发电厂、广东东莞厚街垃圾处理厂、浙江舟山市嵊泗县嵊山镇生活垃圾处置项目等。根据政府采购网和PPP项目数据库热解气化项目统计数据，热解气化项目也在呈现逐年递增趋势，2013年以前无项目开展，2014年和2015年也分别只有3个和4个，但2016年热解气化项目呈现跳跃式增长至27个，2017年年初至8月也至少有10个项目。这些项目主要集中在广西、云南、贵州等西南省市，用于处置乡镇生活垃圾。

目前我国热解气化项目以“小型热解气化+二燃室”工艺为主，该工艺能够较好地解决农村生活垃圾的分散处置，但并未对热解气化产物（热解炭、合成气、热解油）进行二次利用，没有充分发挥热解气化工艺的高资源化率、二次污染小、能源转化效率高等优点。根据网络报道的热解气化示范工程中，对热解气化工艺产生的高附加值二次产品进行了不同的应用尝试，工艺上取得了一定的进展，但由于生活垃圾成分复杂，造成二次产品杂质含量较高，导致二次产品加工投入较大，目前尚无成熟的且经济性较好的热解气化整体工艺。同时，由于目前热解气化在国家政策和相关标准并无明确定义，对热解气化工艺尚无全面的评价标准，难以将热解气化与焚烧明显区分。