丹麦采取的外交和安全政策
——行动主义在中丹关系中所面临的挑战
卡米拉·T.N．索伦森（Camilla T.N.Soerensen）
丹麦哥本哈根大学政治系 讲师
以提升丹麦的安全、利益和价值观为重心的丹麦外交和安全政策近年来面临着总体困境：如何更好地做到一方面来维护与新的经济和政治中心紧密相连的丹麦经济和商业利益；另一方面维护与美国所领导的自由主义全球秩序紧密相连的丹麦价值观和国家安全。这一困境在丹麦同中国这一新兴大国打交道时尤为凸显。迄今为止，丹麦采取实用主义措施成功实现了利用中国崛起给丹麦经济带来的新机遇，并应对了丹麦与一个非西方的大国之间的“全面战略伙伴关系”所带来的挑战。未来的任务将会更加艰巨，这一困境将会在更大程度上影响丹麦对华政策。
2015年秋，丹麦政府出台了一份新的外交和安全政策决议，对于丹麦未来在国境之外能够且应该解决哪些核心任务给出了总体战略性意见。这份决议中的核心工作计划围绕着这样一个问题，即在经济、政治和军事权利向新的参与者和中心转移的世界体系中，小国丹麦该如何确定前进方向，如何最好地维护丹麦的安全、利益和价值观。丹麦外交和安全政策、丹麦贸易政策和整体的全球经济和政治秩序中新的格局模式和网络使得丹麦面临着新的机遇和挑战（首相府，2015）。这一工作计划中没有直接提及，丹麦的外交和安全政策随着这种变化同样面临着一个总体困境：如何更好地做到一方面维护与新的经济和政治中心日益紧密相连的丹麦经济和商业利益；另一方面继续维护与美国所领导的自由主义全球秩序紧密相连的丹麦价值观和国家安全？更尖锐地说：丹麦外交和安全政策行动主义该怎样在多极化的世界秩序中运行，而在这样的世界秩序中，丹麦的经济和商业利益依赖于与跟丹麦价值观不一致的新经济和政治权力中心的牢固和稳定关系。特别是当丹麦与中国这一新兴大国打交道时正面临着这样的问题。
迄今为止，丹麦采取了实用主义手段成功实现了利用中国崛起为丹麦经济所带来的新机遇，同时应对了丹麦与一个非西方的大国之间的“全面战略伙伴关系”所带来的挑战。然而，未来的任务将会更加艰巨，这一困境将会在更大程度上影响丹麦的对华政策。这尤其归因于近年来中国领导人增强了国内政治工作。因此，在中国可以提升丹麦观念和价值观的行动空间受到了限制。中国的外交和安全政策在更大程度上寻求对国际规则和范式的影响，并且建立了自己的国际组织，这将是对如丹麦这样的美国密切盟友的挑战。
本文论述并分析了近年来丹麦对华政策的发展。首先简要介绍行动主义外交和安全政策的主要特点，这些特点也是丹麦应对新兴大国，特别是中国的背景。
行动主义外交和安全政策的主要特点
决策者和许多分析家都一致同意，丹麦外交和安全政策已经从第二次世界大战和冷战期间的小国反应政策向冷战结束以后的外交和安全政策行动主义转变（外交部，1993；裴德盛，2012）。对这种向行动主义外交和安全政策的转变是何时开始的则众说纷纭。但对这一转变的三大主要特点大体上形成了广泛共识。
第一，行动主义外交和安全政策寻求持续提升一系列自由主义和平等主义价值观，如民主、人权、自由贸易以及经济发展、社会发展和可持续发展。第二，外交和安全政策行动主义逐渐变得国际化，出现了更多在欧盟和全球语境中的机遇和选择。在这一点上，丹麦外交和安全政策的战略和目标与美国的联系尤为密切（霍尔姆，2004）。第三，行动主义外交和安全政策的军事化程度越来越高，如今，军事手段被视为具有合法性的外交和安全政策工具。丹麦因此支持了美国进行的一系列广受关注，且常常备受争议的军事行动（拉森，2009）。
外交和安全政策产生这种转变的核心原因在于，苏联解体之后，丹麦决策者所面临的外部框架条件和激励结构发生了改变。对于丹麦外交和安全政策行动空间的需求在多方面增加。首先，强敌不复存在——苏联对于丹麦安全的威胁和丹麦外交和安全政策的利益受限已经消失（维弗，2013）。其次，世界体系中不再有两个相互竞争的观念和价值体系。现在仅剩其一，而丹麦与单极的美国所代表的基本观念和价值紧密相连。丹麦长期以来牢牢遵循大西洋传统，但是随着苏联解体，丹麦不再需要担忧支持和推行“另一个”霸权阵营所代表的观念和价值是否会激怒邻近的大国（莫里森，2007）。这里的重点在于，丹麦的国民特性的主导内容是公民自由权和自由贸易权等传统自由主义价值观与强烈的平等主义观念相结合的一种所谓“主张社会团结的自由主义意识形态”（奥斯特高，2000；维弗，2013）。换而言之，丹麦的观念和价值体系并没有随着冷战的结束而改变，而是更容易能够在丹麦所到之处传播这些观念和价值。
冷战的结束增加了行动主义外交和安全政策的行动空间和传播丹麦观念和价值的力度。因此可以预见，美国主导的世界秩序的逐步弱化和新兴大国的出现也会影响以价值为基础的外交和安全政策行动主义的活动空间。然而，外交部长克里斯钦·延森在《贝林时报》（2015）上重申了外交和安全政策方针：
这关系到要推行作为丹麦社会基石的基本价值观，并且为建立一个更美好的世界承担全球责任。首先适用于人权、民主、减贫、平等、可持续发展和国际法律秩序。
在《政治报》（2016）一次采访中，当时正在主持起草丹麦外交和安全政策的彼得·塔克苏-延森大使呼吁采取更加以利益为基础的外交和安全政策，并强调外交和安全政策需要更具有针对性和优先性。这就提出了一个问题：推行丹麦思想和价值观是否仍然是丹麦外交和安全政策的基本目标，还是说，在这一领域的野心甚至是积极的外交和安全政策都会像冷战期间一样遭到淡化？进一步探究丹麦外交和安全政策，其中特别是丹麦的利益和价值观的关系，在与新兴大国，尤其是中国打交道的过程中所发生的变化，使得这一问题的重要性尤为凸显。
调整后的丹麦外交和安全政策行动主义
丹麦针对新兴大国的实用行动主义
自2010年起，与新兴大国保持牢固和稳定的关系一直是外交和安全政策的重要优先事项。2011年出台了所谓的“金砖战略”
。其目的是确保丹麦出口增长并为丹麦增加外资（外交部，2012）。因此，这一战略确定了2012—2016年促进出口和投资的具体目标，包括在水和环境解决方案、农业、食品安全以及健康和福利技术等领域推广丹麦的实力和竞争性优势的具体措施（外交部，2012）。这些战略可以被恰当地描述为2012年的总体“增长市场战略”之中的一系列商业战略，这也符合丹麦对于经济外交的更多关注（马库森和罗尼特，2014）。其中并没有过多提到近年来广受关注的世界秩序和价值观问题。在这些战略中提到将开展广泛的政治对话，涉及所有的问题，且“将间接影响进一步发展商业关系的可能性”（外交部，2012）。但战略中没有进一步具体说明该如何做。这些问题被或多或少地忽视，体现出丹麦“拥抱”新兴大国的有限性，并且反映出本文初提到的丹麦外交和安全政策所面临的总体困境。
这个困境到目前为止是如何处理的呢？处理方式是一种务实和持续的行动主义，但这里所指的是一种经过调整的、弱化观念和价值传播的丹麦外交和安全政策行动主义。以参与和利用新兴大国的发展优势为特殊目的而发展起来的新的重要工具是“政府间合作”，它已经成为丹麦与新兴大国，特别是与中国关系的中心要素和工具。出发点是丹麦及丹麦模式对于新兴大国来说，在应对社会经济挑战方面有许多可以提供的东西。因此具体的想法是在丹麦的公共机构和政府之间建立具体的合作关系，如个别部委和相关国家的伙伴（德尔曼）。丹麦与新兴大国的关系模式重点关注出口“丹麦解决方案”、加强各层级的合作以及具体的政策领域和问题，这种办法使丹麦得以逐渐寻求关系的巩固，并使丹麦成为一个有价值的伙伴，同时促进有利于丹麦经济和商业利益、符合丹麦价值观的发展。
“金砖”战略强调政府/国家在新兴大国中所发挥的强大作用，因此强调丹麦通过频繁的高访、强有力的使馆和分散在各地的领事馆来确保丹麦存在感的重要性，以维护丹麦企业和其他丹麦参与者的准入、联络和有利条件。因此，增强丹麦的存在感是丹麦与新兴大国打交道的措施的核心要素。就高访而言，丹麦采取所谓的“战略措施”来确保如丹麦王室等的访问也能够为丹麦参与者带来具体的成果，如王室成员的访问紧紧结合推进出口的活动，王室是丹麦特殊的竞争力的热情推广者。
如上文所述，这些战略中没有给世界秩序和价值问题留下太多空间。然而，在外交部的一份题为《世界中更多的丹麦》的展望中同时提到，新兴经济体在更大程度上挑战着基本的国际价值观和准则，出现倒退的风险确实存在。文件进一步强调，丹麦将积极努力确保国际公认的基本准则未来将继续符合丹麦的价值观（外交部，2014）。在这一点上，特别需要借助于积极的丹麦外交来影响新全球参与者的政治和经济思维外交部，2014）。然而，文件中较为低调地强调，丹麦应敢于进行批判性对话，但也要务实、有耐心（外交部，2014）。最后这一部分似乎旨在降低国内对针对新兴大国的以价值为基础的强力外交和安全政策行动主义的预期，并且防止被指责丹麦以观念和价值为代价来换取经济和商业利益。在此强调的是，丹麦的做法是为了在涉及侵犯人权等问题上避免直接批评和所谓的“扩音器外交”，而是寻求间接地影响新兴大国的国内政策发展和规划，包括通过批判性对话实现交换意见机制，还包括尝试在所有合作领域和合作项目中纳入人权问题，并出口“丹麦解决方案”。
然而，随着以中国为首的新兴大国变得更加积极致力于影响国际规则和范式并建立自己的国际组织，丹麦的做法所面临的挑战和丹麦的困境也日趋严重。过去的一个例子就是仍在发展当中的中国所领导的亚洲基础设施投资银行（AIIB），这是中国首次认真尝试对世界银行等国际金融组织进行补充，或许也是竞争，以对抗美国在该领域的垄断地位。美国迅速对其盟友提出建议不要加入亚投行，但2015年3月中旬，英国、德国、意大利和法国仍然申请成为亚投行成员国，遭到美国的强烈批评（金融时报，2015）。这些欧盟成员国之间显然没有进行任何形式的协调，而这几个国家申请成为成员国的决定给包括丹麦在内的其他欧洲国家带来了紧张的启动程序，并引发了关于一方面要处理中国的邀请，另一方面还要应对美国的警告的讨论（《卫报》,2015）。就丹麦而言，最终，社会民主党所领导的丹麦政府在距离截止日期2015年3月31日之前两天决定申请成为成员国。在此之后发生了政府换届，但现任自由党政府仍然继续积极参与亚投行。随后，议会财政委员会于2016年1月批准丹麦在2016—2019年以分期付款的形式为亚投行提供资金，每期1亿丹麦克朗，分5期，共5亿丹麦克朗。外交部预计丹麦的投入将完全或部分被列为发展援助，因此将由发展援助提供资金（《议会时报》,2016; 《政治报》,2016）。但是，丹麦申请成为成员国的理由主要是维护丹麦的经济和商业利益（《每日邮报》,2015）。从丹麦决策者的公告看来，对于加入这样一个长远来看将提升中国的区域和全球影响力的组织的影响并没有进行严肃的考虑，也没有考虑到对丹麦的紧密盟友——美国平衡中国在亚洲不断壮大的、更加独立的地位的影响，以及长远看来对自由主义世界秩序的影响。亚投行目前仍处于前期发展阶段，尚无法预估该组织将对正在转变的世界秩序产生什么影响。然而，关键在于，丹麦未来只将会面临更多这样艰难的外交和安全政策选择。
丹麦与中国的“全面战略伙伴关系”
外交部长克里斯钦·延森在《贝林时报》（2015）上关于丹麦对华政策是这样写的：
我认为，总体来讲，我们针对中国的政策是要促进增长，提升贸易利益，并参与创造解决方案，从而对政治变革施加一定压力。
今天，丹麦对华关系无论是深度还是广度上都取得了巨大的发展。在此之前，合作从来没有如此全面和广泛，有如此多的高层访问和对话。这是2008年丹麦与中国建立的“全面战略伙伴关系”的成果。如丹麦这样的小国是怎样与中国建立这样仅少数其他欧洲国家能达成的“全面战略伙伴关系”的呢？首先，丹麦早在1950年就取得了好的开端，在毛泽东宣布中华人民共和国成立后不到一年内，丹麦就成为最早与中国建交的几个国家之一，并且支持中国成为联合国成员国（欧高，2000；奥斯特高，2011）。丹麦在中国继续享有好的名声，仍被视为“老朋友”，也是由于安徒生在中国家喻户晓（奥斯特高，2011）。其次，丹麦一直善于分析和针对“新中国”调整丹麦的战略，尤其是针对邓小平自20世纪70年代以来实行的变革中国政治体系、经济体制和中国社会的改革开放政策的内涵，并将这些内涵与丹麦有哪些可以提供的特殊竞争力和经验相联系。在此，如宝隆洋行等在中国的有经验的大型企业起到了关键性作用（曹伯义）。这样一来，丹麦迅速成为中国领导人努力实现中国现代化和发展过程中的一个有吸引力、有价值的合作伙伴。显而易见，在过去的10年里，丹麦尤为重视在出口“丹麦解决方案”方面的大力投入。因此，对于部门和政府间合作的重视成为了丹麦在中国取得成功的关键因素，特别是在过去5年中，丹麦和中国在许多层面和政策领域的合作得到了极大加强。例如，在中国建立了一些新的丹麦机构，如北京的丹麦文化中心和中国-丹麦科研教育中心（SDC）（贝克）。此外，在北京建立了一个可再生能源中心——中国国家可再生能源中心（CNREC），这是在丹麦部门合作和支持的基础上完成的（德尔曼）。即使是在外交、安全和国防政策领域，近年来丹麦与中国的合作也得到了加强。中国参与了丹麦领导的将叙利亚化学武器从叙利亚清除的联合国舰队的行动，中国多年来与丹麦一起参加了西非海岸线外的反海盗行动。再次，在丹麦的主要政党中，存在着长期与中国进行合作的广泛共识和意愿，参见丹麦2008年度中国行动计划（外交部，2008；奥斯特高，2011）。
在传播丹麦观念和价值观方面，丹麦政府的对华政策也积累了重要的负面经验，例如，1997年丹麦发起的针对中国的联合国人权理事会决议导致了高访的取消和丹麦对华出口的降低（曹伯义），以及2009年达赖喇嘛和首相拉斯穆森的会面导致中国对丹麦实行了长达6个月的冰封，直到丹麦政府在2009年12月的照会中，强调丹麦的“一个中国政策”，并肯定了丹中关系中所有积极的方面（奥斯特高，2011）。照会得到了政府和主要反对党的支持，但此后引起了很多争论。批评者认为，丹麦为了使中国人满意以及维持丹麦在中国的经济和商业利益而做得太过分了（达姆科耶，2009）。这份照会与法国和中国两个月前由于法国总统与达赖喇嘛会面而签署的联合声明中多段内容几乎完全一致。
如今，丹麦政府和丹麦外交部的论据似乎是，丹麦将通过长期与中国领导人接触并与相关的中国公共机构和政府部门开展各种具体项目来推进中国人权状况的改善，而不是像丹麦外交部长马丁·利德高在2015年2月因未会见在哥本哈根的达赖喇嘛而遭到批评时的回应中所说的“站在外面大喊”（《政治报》,2015）。同样，人们越来越强调欧盟是丹麦等小型欧盟成员国在人权领域与中国打交道的主要渠道。欧盟每年都与中国进行人权对话，一部分成员国常常通过这一方式在这一领域来维护他们的利益、扩大其观念和价值观的影响，尽管欧盟成员国之间在涉及对华战略和政策时进行了协调与合作，但这种人权工作已经受到削弱，参见上文中的亚投行。问题在于，欧盟人权对话是否正在发展成为欧盟成员国政府的适当工具，使得欧盟成员国可以不冒损害对华关系的任何风险而应对国内政治批评。在这种情况下，在双边访问时就可以称由欧盟负责这方面对话，因此欧洲各国国家领导人或部长不必花太多时间与中国同行讨论这些问题。
对于弱化了的丹麦观念和价值观传播的官方解释是，丹麦逐渐意识到，像中国这样的大国不会因外界压力而对如人权领域等的国内政策进行改变并采取行动，而只有出于自身利益或因国内政治压力和动力时，他们才会这样做。因此，丹麦促进中国人权状况改善的最佳方式就是通过在中国与那些长远来看可以施加压力、促进变革的中国团体和组织合作。丹麦人权研究所内也有这样的观点和做法，他们自1999年以来一直积极在中国开展工作，与中国政府、学者和社会团体保持密切联系。这种合作也就是丹麦的做法，近年来也面临重大压力。然而，公众似乎已经在一定程度上接受了历届丹麦政府这样的说法，即丹麦，尤其因为我们是一个小国，丹麦在外交和安全政策的“促进价值观的支柱”方面遵循务实低调的做法，以避免干扰丹麦对华出口，并在总体上确保丹麦在中国的经济和商业利益，包括对丹麦的投资和国内就业。
丹麦外交官和其他与中国合作的丹麦政府官员经常会强调丹麦如何在中国做到其他任何国家都做不到的事情。经常提到的一个例子就是议会监察专员署在中国的项目（贝灵·李斯贝格和欧高）。总的来讲，人们并不认为丹麦由于与美国的战略联盟而使丹麦的对华关系面临特殊的问题和挑战：人们通常认为，中国人充分认识到丹麦与美国之间存在中国无法取代或与之竞争的特殊关系。然而，亚投行事件表明，中国已经成为国际中越来越重要的参与者，并且有更远大的雄心去影响甚至创建国际组织，这必然会导致丹麦面临的挑战和窘境进一步加剧。
美国总体上希望欧盟和中国与华盛顿的关系比它们彼此之间的关系更为牢固（奥斯特高，2011）。自布什政府最后几年以来，美国为此一直致力于在对华关系问题上加强跨大西洋协作，避免美国的欧洲盟友与中国的关系过于密切。这一点可以从最近美国对亚投行的做法中看出，以及2004年，中国和欧盟寻求在军事领域建立更牢固、更长期的合作，并为废止欧盟对中国的武器禁运做准备时，美国也作出了类似的强烈反应。当时，正当法国总统希拉克和德国总理施罗德认真开展此项工作时，美国行使了所谓的“霸权主义否决权”，其结果是导致包括丹麦在内的欧洲国家的分裂，并屈从于美国，使得解除禁运束之高阁（奥斯特高，2011）。美国与其欧洲盟友在亚投行问题上的分裂显示出，中国更善于利用其国家更加庞大的经济体量，更善于运用可以进入有吸引力的中国市场、得到中国的投资的承诺，来维护其在国际体系中的利益。
丹麦对华政策需要关于鱼与熊掌不能兼得的看法和反对意见的讨论
在原有的大国和密切盟友——美国和新兴大国、增长市场和经济伙伴——中国之间的分庭抗礼中，丹麦的地位以及丹麦外交和安全政策行动主义将更难确定前进方向并进行调整。当前，世界秩序正在出现的变化将不可避免地影响丹麦对华政策的框架和条件。丹麦非常有理由重视加强政府间合作，并在总体上扩大与中国的合作，并为了确保这一点而把传播丹麦观念和价值观搁置一旁。但是丹麦在中国传播其观念和价值观的行动范围将被缩小，中国如今是一个在更大程度上影响国际规则和范式，并建立了自己的国际组织的大国。这尤为需要丹麦就制定对华战略和政策时涉及的鱼与熊掌不能兼得的看法和反对意见，以及就如何将这些问题与近年来丹麦外交和安全政策行动主义所面临的总体问题相协调进行一场严肃的公开政治讨论。
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