第二节 优化司法行政法制供给
省一级的司法行政机关是法制重要的供给主体,探讨司法行政的供给侧改革,就不得不谈法制部门的法制供给。我分管法制,主要的工作参考:一是由中共中央和国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,二是四川省政府发布的《四川省法治政府建设实施方案(2016—2020年)》。中央2015年版的《法治政府建设实施纲要》提出,我国法治政府建设的总体目标是“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”,衡量标准是“政府职能依法全面履行,依法行政制度体系完备,行政决策科学民主合法,宪法法律严格公正实施,行政权力规范透明运行,人民权益切实有效保障,依法行政能力普遍提高”,并把党政主要负责人确定为履行推进法治政府建设的第一责任人,实行年度报告制度。司法厅的法制工作,在充分领会国家和省两级文件精神的基础上,以构建法治机关为目标,正在形成法制供给的良性机制。
一 深度参与科学立法
依法行政的前提是有法可依。尽管地方立法是地方人大的职权,但有些业务主题在司法行政的工作范围之内,需要司法行政机关积极配合。具体思路如下。
参与地方立法。根据工作需要,四川省司法厅从2012年起先后推动了《四川省法律援助条例》、《四川省司法鉴定管理条例》、《四川省基层法律服务条例》的修订工作。2016年和2017年,四川省司法厅主要参与的地方立法事项是《四川省社区矫正条例》的制订,先后会同省人大内司委到江苏、安徽两省,就社区矫正的相关问题进行了调研,通过比较研究,并借鉴江苏、安徽社区矫正工作中的先进经验,在组织领导架构、工作机制、监督管理制度以及教育管理方法、经费保障等环节多次向省人大建言,促使《四川省社区矫正条例》在比较高的立意和法制起点上建构。目前,《四川省多元化纠纷化解条例》等也都在紧锣密鼓地修订之中。
创新规范性文件审查方式。为确保抽象行政行为内容和程序都合法,对规范性文件的审查,我提出了四点非常具体的要求:一是,要求提请政府审议的规范性文件必须经过专家风险评估评审,并出具专家评估意见书;二是,要求规范性文件草稿必须在单位门户网站公示,公开征求社会公众意见;三是,要求规范性文件必须经单位领导集体讨论通过后才能发布;四是,要求法制部门积极参与规范性文件的制定,在领导集体讨论前进行法制审查,并出具合法性审查意见书。同时,认真开展“放、管、服”改革涉及的地方性法规、规章和文件的清理工作,及时清理失效的规范性文件。
制定行政执法标准。为进一步提高执法能力,我们制定了全省司法行政系统《行政投诉案卷评查标准》和《司法鉴定案卷评查标准》。两个标准的制定,厘清了办理行政投诉案件中审查司法鉴定程序与实体的界限,明确了行政投诉案卷中,司法鉴定机构应当提交的书面证据材料,为司法行政机关办理司法鉴定投诉案件提供了指南。与此同时,强化行政投诉规范化、标准化建设,制定统一的行政投诉文书格式。对行政投诉登记、审核、受理、转办、调查及延期作出回复的每一个环节和程序,制作了17个标准格式,统一了省、市司法鉴定、公证、律师行政投诉文书格式,有效地规范了行政投诉办理流程,对提升办案质量,起到指导作用。
规范司法行政改革。将推进全省司法行政改革的举措纳入制度化的轨道。根据中央、省委及司法部关于司法改革工作的方案部署,制定下发《四川省司法厅关于进一步深化司法体制改革的实施方案》和《2016年司改工作台账》,梳理出司法行政改革任务22项,明确各项司法改革任务的牵头部门、参与部门、成果要求和工作进度安排。《四川省完善法律援助制度的实施意见》、《四川省深化人民监督员制度改革实施方案》、《四川省深化律师制度改革的实施意见》、《四川省完善国家工作人员学法用法制度实施意见》经省委深改组审议通过并印发全省;为进一步完善监管制度,与省法院、省检察院、公安厅联合签发《四川刑罚执行联席会议制度》,出台《在押职务罪犯管理暂行办法》、《依法办理罪犯减刑假释案件实施规定》和《依法办理“老病残”罪犯假释暂予监外执行的规定》等文件;为进一步加强戒毒场所管理,制定《四川司法行政戒毒场所言行异常戒毒人员管理办法(试行)》、《四川司法行政戒毒工作规范化建设标准》;协调统一刑罚执行体制、健全社区矫正制度、推进公共法律服务体系建设、健全统一司法鉴定管理体制、发挥社会组织积极作用等司法行政改革任务的有序推进。
二 发挥行政复议监督作用
巩固已有的制度创新。比如,行政复议案件的集体讨论研究制度、专家咨询制度、沟通协调制度、实地调查制度、调解、和解制度、责任追究制度、案卷归档评查制度、月通报制度等。特别是,对被撤销或责令重新作出决定的复议案件在全省司法行政进行实名通报;对具体行政行为坚持提前介入,但凡以机关名义做出的具体行政行为,都由法制部门提前介入,通过查阅案件资料,梳理案件情况,审核相关证据和处罚依据,提供法律意见等方式,及时发现和纠正案件中不当的程序问题和实体问题,确保具体行政行为的合法性。制度推出后,法制部门事前审查把关8件行政处罚案件,通过审查相关证据材料、处罚依据、执法文书等案卷材料,确保该行政处罚认定事实清楚、适用法律正确。这8起行政处罚案件在行权平台上进行流程操作,均未引起行政诉讼或者行政复议。
畅通行政复议受理渠道。审查来信来件,严防复议申请被纳入信访渠道,对属于行政投诉的信件及时转送相关部门办理,属于行政复议申请的信件按照复议程序进行审查。巩固行政复议的多样化审理模式。对每件行政复议案件,坚持做到书面审理与实地勘查、走访调查相结合,夯实调查取证环节。经办每一个案件,都有规定动作,通过询问案件承办人员、听取当事人陈述、核实证人证言、实地勘查等形式流程,制作询问笔录,形成调查报告,作为复议决定的重要依据。同时,注重对证据材料的真实性、合法性和关联性审查,对证据、法律依据进行仔细论证,确保每一个案件事实清楚,适用法律正确。
落实有错必纠原则。坚持依法办案、严格执法,对市、州司法局违法不当的行为及时纠正,对执法不当、程序违法等行政行为依法予以撤销,并责令重新做出行政行为。近期处理的10件来信,7件属于行政投诉转交业务部门,3件转信访部门。2017年以来,司法厅办理市、州的行政复议案件12件,维持4件,撤销原具体行政行为并责令重新答复的6件,申请人自愿撤回行政复议申请2件,撤销率50%。通过办理行政复议案件,发现源头执法活动、程序不规范等问题,依法、及时向下一级司法行政机关提出改进或完善制度的意见和建议。
三 创新执法监督检查方式
加强执法标准化建设。规范全省各级行政执法人员的主体资格,着力做好行政执法、监督证年检、新办、更换工作,对省、市两级司法行政执法人员开展了全面清理,两级单位办理行政执法证的人员共381人。其中,在行政执法岗位的人员有214人,占比56.17%,清理结果同时对社会进行了公示,厅机关25名持有行政执法证的人员,同样按省政府法制办的要求进行了年检。同时,整合省、市司法行政法制部门的力量,分别赴全省21个市州,进行全面的行政执法监督检查。在掌握各单位执法人员状况、执法制度、机制等基本情况的同时,专项评查2015年度行政投诉类案卷49件、司法鉴定案卷159件、行政处罚案卷2件,共计210件。重点对行政投诉案卷和司法鉴定业务案卷程序是否合法、法律适用是否正确、采信证据是否充分、案卷事实是否清楚、卷宗是否完整、是否建档、归档等情况进行评查,并就结果进行通报。通过评查,各单位直面存在的问题,起到了以查代训的效果。
创新执法案卷交叉评查方式。定期或不定期开展执法案卷的评查活动,并制定行政处罚、行政复议等案卷评查标准,根据近几年司法鉴定投诉呈上升趋势的情况,将司法鉴定投诉处理作为评查内容的重中之重,监督检查具体行政行为处理的全过程,减少和杜绝因程序不合法引发的行政复议、行政诉讼案件。具体个案的剖析相对比较直观,以此为参照,能够有效提升各单位执法意识和执法能力,相互借鉴、相互学习也能达到良好的效果。对于提升司法行政系统依法行政的整体工作水平,富有创新意义。司法部法制司专门以《推行案卷评查、创新执法监督检查方式》为题,发了一期《工作简报》,向全国司法行政机关介绍四川推进执法案卷交叉评查的有关情况,宣传、推广四川执法监督检查工作的做法及有益经验。
四 继续精简权力事项
继续开展对省级行政职权目录清理工作。严格遵循“法定职责必须为,法无授权不可为”的原则,大力度清理行政权力事项,该合并的合并,该增补的增补,该精简的精简。调整后的权责清单,省级行政权力事项为5大类9项(不含行政许可),其中行政处罚4项,行政检查2项,行政奖励2项,其他行政权力1项。市级行政权力事项为5大类12项(不含行政许可),其中行政处罚4项,行政检查4项,行政奖励3项,其他行政权力1项。县级行政权力事项为3大类9项,其中行政处罚2项,行政检查5项,行政奖励2项。
编制省、市、县三级公共服务事项目录。目前,省级公共服务事项为8项,市级公共服务事项为12项,县级公共服务事项为2项。同时,开展行政权力责任清单编制工作,着力针对主体责任、职责边界、具体行政权力等三部分内容展开清理,并向社会进行公示。从而,明确了各部门的行政职权,划清了相关部门间的权力边界,对每一项具体行政权力的权力类型、权力项目名称、责任主体、责任事项、追责情形都进行详细梳理。
五 亟待探讨的问题
回顾上述工作,我感到完善司法行政的法制供给仍然存在一些瓶颈,需要努力突破,通过顶层设计加以解决。立法滞后就是其中之一。司法部近年来制定和修订了大量的规章,为司法行政依法行政工作构建了良好的法制环境,但一些工作领域仍然存在无上位法的情况。例如,社区矫正工作已全面铺开,但立法仍然严重滞后,需要加快立法进程,尽早明确司法行政机关的职能、责任、执法权限、工作机制等,避免在实践中因执法无依据、职权不明晰、主体不明确带来隐患;安置帮教工作多年来也没有制定法律、法规和规章,主要依靠层级较低的规范性文件开展工作;基层法律服务的两个规章实施已有十余年,很多内容都已不适应经济、社会发展的现状,但一直没有修改。
除了实体立法空白阻碍相关工作的开展,一些行政程序规范也存在缺失。目前,针对法律服务人员行政投诉引发的复议、诉讼案件逐年增多的趋势,亟待司法部就司法鉴定、公证、律师等几支法律服务队伍的行政投诉处理做出统一规定,明确投诉处理的主体、程序、期限,以及与行政处罚程序的衔接等。就地方司法行政工作而言,必须解决的是一些具有普遍性的问题。四川省司法厅的陈明国厅长在2017年全省司法行政工作会议上强调“务实的工作都是以问题为导向,要在补齐短板中不断前进,每年集中力量解决几个突出问题,以钉钉子的精神抓落实”。我认为,就法制工作而言,主要有以下难点。
领导干部对依法行政工作的认识。法制工作离开了领导的支持就根本无法开展,这是一个不争的事实,常有些单位的负责人从本单位的角度、利益出发,出于方方面面的原因,在实际工作中认为实质性的工作完不成,一切都是白干,将“程序正义”抛之脑后。我碰到过这样的事例,某个市司法局一把手,将行政案件当成信访案件办理,省厅组织2次案件讨论会,明确指出其存在程序违法问题,但其仍然坚持己见,拒不接受指导意见,最终导致被司法部问责。还有一些领导干部依法行政的观念和意识没有与时俱进,喜欢按老方法做事,在工作中绕开法制部门,总觉得能“抹平”事情,就算是完成了工作,当涉复、涉诉后,才想起征询法制意见,结果承办的案件被行政复议撤销、变更或者诉讼败诉,既承担赔偿责任,又损害政府的形象。
法制工作队伍建设。目前,地方司法局存在法制机构组织不够健全、执法人员素质不高等问题。区(县)一级基层单位大多未设立法制工作部门,没有固定专人负责法制工作,部分市(州)一级司法行政机关的法制工作部门人员配备不足,或者法制工作人员身兼数职。任务重、人手少、经费缺、手段不硬,在这种情况下,不能“眉毛胡子一把抓”,必须突出重点,抓住薄弱环节。各级法制机构要结合各地工作实际,坚持每年集中力量抓有影响的事情,着力解决几个依法行政的重点难点问题,赢得领导对法制机构的重视和信任。同时,积极探索和改进工作方法,通过内部挖潜,创造条件开展法律知识培训,鼓励职工参加司法考试,选拔政治过硬、业务精湛的人员充实到法制部门工作,确保“有人干事、能干事”。市(州)司法局、有条件的县(市设区)司法局和监狱、戒毒单位,均需建立专门的法制工作机构,确保依法行政所需的基本人力资源能充分供给;条件暂不成熟的地方,要将法制工作机构明确设在办公室或者其他综合部门(不得与业务科室合并办公),并增挂法制处(科、股)的牌子,由专人负责法制工作。
行政处罚的开展。修订后的《中华人民共和国律师法》将行政处罚权下放到市(州)一级,但是,市(州)司法局都或多或少地存在保护主义思想,更愿意用行政处分这种较软的手段,不习惯用行政处罚的手段来规范法律服务市场,许多市(州)司法局行政处罚案件长年为零。行政处罚自由裁量权的行使具有较强的专业性,需要有一定的法律专业知识,在依法处罚的前提下,科学、合理地实施自由裁量标准。目前,由于执法人员法律素质不过硬、办案水平不高等原因,行政处罚工作的质量较低。需要进一步加强行政执法人员的业务培训,特别是对法制部门案件承办人的培训不能缺失。
行政投诉案件办案质量。近年来,四川省的法律服务执业投诉呈增长态势,但目前司法鉴定投诉按照司法部《司法鉴定投诉处理办法》由司法行政机关受理并调查回复;律师投诉按照《司法部关于加强律师违法违规行为投诉处理工作的通知》规定,原则上先由律协处理。《公证投诉处理办法(试行)》对公证投诉的立案、受理、调查、回复等程序和环节规定不明确。因此,下级司法行政机关处理此类投诉做法不一,我们在执法监督案卷交叉评查工作发现各市(州)司法局处理行政投诉案件过程中存在一些突出的问题。比如,调查手段单一、不深入,主要事实认定不清,取证不精细,缺乏对证明力较强的原始证据、直接证据的收集固定,有些甚至是孤证,证据链不完善;重实体、轻程序,主要执法程序还有遗漏,未告知救济途径,适用法律依据错误或不当,执法文书制作不规范,送达手续不完备;归档装订不规范,文书、电子证据归档不规范,无目录、未编页码、缺页、跳页、散页等。行政投诉不同于行政复议程序,行政投诉如何标准化、规范化办理没有统一规定,并且行政投诉量大、请求呈多样性,极易引发行政复议、行政诉讼,产生新的争议,需要执法部门投入一定的人力、精力加以认真研究、谨慎应对。