前言

我从入门法学到获得法学博士学位，经历近十年的法律专业训练。参加工作后的大部分时间，我在江苏省社会科学院法学研究所从事法律科研；到高校后，除行政管理之外，我主要也是做法学研究。多年的工作经历，使我对司法业务并不陌生，但缺少学术外的历练。2017年，由中央统战部选送，我参加全国党外代表人士实践锻炼（四川）基地挂职锻炼，来到千里之外的四川省司法厅，用一年的时间，投身治蜀兴川的法治实践，好好地补了一课。

按照四川省司法厅党委的分工安排，我担任副厅长后，分管法制、社区矫正、学术委员会，协管律师、公证工作。这一年，随着国家司法行政改革的各项举措陆续推出，四川省委有关司法工作的部署也在不断跟进。我在处理日常公务之余，抓紧时间调研和思考，希望能够将理论和实践更好地对接。其间，我与同事们一起研究司法行政改革，探讨推出路径，有一些心得体会。同时，结合四川省的省情特点，我也研究了一些相关的法学理论与立法问题。这就是本书的由来。

四川省是多民族聚居的省份，省情独特而复杂。省内有中国第二大的藏区、最大的彝族聚集区和唯一的羌族聚居区。广袤的成都平原，素有“天府之国”的美称，史上的富庶可见一斑；而在险峻的高原山地，又有较大面积的国家级深度贫困区域，发展的不平衡尤为突出。四川省的社会治理几乎浓缩了全部的中国问题，以四川为样本的研究，富有意义和参考价值。这就是本书的初衷。

全书主题是司法行政改革与治理现代化，内容以四川省司法行政改革实践为基础，也包括对法治建设的其他思考。全书共十七章，分三编，主要涉及司法行政改革、扶贫司法保障、法治现代化三大司法领域相关理论问题。写作方法是结合习近平总书记有关指示精神，具体阐述四川政法工作、司法行政在贯彻落实过程中提炼的经验、面临的问题和解决思路。

第一编，司法行政改革。司法行政改革是司法改革的薄弱环节。我分六个章节，分别阐述了司法行政供给侧改革，律师制度改革，信访、行政复议与应诉等重大法律理论与实践问题。同时，在这一编研究了如何增强社区矫正执行能力、推进刑罚体制改革，并探讨了藏区习惯法的司法适用性。我主要是结合分管工作，择较有感触的问题进行论述。

2014年4月21日，习近平总书记在听取司法部工作汇报时指示：“努力做好公共法律服务体系建设。”2017年7月，司法部张军部长指出：“司法行政各项工作可以概括为公共法律服务，应当更加积极主动，依法承担起为满足人民群众需求，统筹提供公共法律服务的职责。”我在《司法行政供给侧改革》这一章中，记录了司法部提出将公共法律服务作为司法行政工作总抓手的时代背景。我还结合工作中的体会，对推进公共法律服务，优化司法行政法制供给和促进司法所规范化建设，做了些探讨。

党的十八届三中全会把改革和完善律师制度作为全面深化改革的一项重要内容；党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将律师工作纳入全面依法治国的总体布局，并对加强律师工作和律师队伍建设做出重要部署。这是律师制度改革的总方向。我在“律师制度改革若干问题”这一章中，针对律师制度改革步入关键阶段，四川律师工作如何贯彻、落实党的重大方针、政策，处理好保障与规范、行政管理与行业自律、律师职业道德建设和提高业务素质之间的三种关系；摆正律师与当事人，律师与法官、检察官，律师与自媒体等的位置；建立与完善刑事法律律师援助制度，实现刑事案件律师辩护全覆盖；建立公职律师制度，促进依法执政、依法行政；把握国际化发展战略，发展涉外法律服务业等问题进行了分析，也反映四川律师业在改革试点工作中的一些重大事项。

司法行政法制工作的一项重要职能，就是组织、指导和管理系统内的行政投诉、行政复议与应诉。我写“信访、行政复议与应诉”这一章，主要是梳理分管这项工作后，经手处理的48件行政复议、应诉案件中，相对有共性的问题。在办理案件过程中，我发现行政决策、执法和管理上的一些难题。其中，信访与行政复议的关系，便是很难厘清的问题之一。对于信访不作为，能否启动行政复议？我认为，原则上可以启动。信访人对行政机关作出的信访答复、复查、复核不服，能否启动行政复议救济？目前，司法实践中，信访答复并非全部可复议，也并非全部不可复议，可以有条件复议。对信访和行政复议、诉讼怎样进行科学、合理的区分与定位？我和法制处同事，集体攻关提出了一个指导性意见。针对不断增加的司法鉴定投诉，我认为，尤其需要认真分析投诉类型、产生的原因，促进司法鉴定投诉处理的程序化、法制化、规范化，要将司法鉴定投诉处理纳入规范化的轨道。处理行政投诉是很专业的工作，我在司法厅先后与两位法制处处长共事过，彼此交流，共同探讨对法条的理解、对案件的处理意见，也是分享智慧的过程，从中得到了很多的启发。

习近平总书记在听取司法部工作汇报时，针对社区矫正明确指出：“社区矫正已在试点的基础上全面推开，新情况、新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进立法，理顺工作体制、机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平。”这一指示，是进一步做好社区矫正工作的重要指引。我分管社区矫正工作，为规范业务工作，在省内做过大量的田野调查。其间，四川省司法厅关于推进社区矫正中心建设工作，加强社区矫正执法方式、方法创新的建议，也得到司法部副部长刘振宇同志的肯定性批示。在写“增强社区矫正刑罚执行能力”、“推进刑罚体制改革”这两个章节时，我研读了大量的国内外资料，认为社区矫正工作是新生事物，做好这项工作，必须在扩大宣传的同时，有具体的抓手。比如：优化社区矫正工作人员的构成，增加专业社工的比例；配置一定数量的社区矫正警察；加强社区矫正的协同性等。监禁刑与非监禁刑结合的刑罚制度改革，是一种世界潮流，也是文明社会的标志。今后，非监禁刑的数量会大大高于监禁刑。社区矫正面临的最紧迫问题，就是推进法制建设，通过完善国家上位法，进而带动地方立法，构建社区矫正法规体系。同时，社区矫正执法面临多种法律风险，需要建立社区矫正工作职务犯罪惩防体系，公、检、法、司联合查处机制等，将社区矫正这一舶来制度，真正嵌入中国的社会治理。

四川有甘孜和阿坝两大高原藏区。长期以来，民间有个说法，“稳藏必先安康”，四川的康巴藏区治理，始终是社会治理的难题。四川省司法厅每月都有进藏任务，平均海拔3000多米的雪域高原，对于成长于成都平原的干部而言，进去了就是一种坚持，严重的高原反应随时都会出现。依法治藏是依法治国的重要组成部分，也是藏区治理与发展的根本方略。藏区如何治理？我认为，国家法律进藏区仍是关键的环节。我在四川期间，研读了大量藏区习惯法和甘孜、阿坝两州的司法判例，收集资料的过程异常艰难，加上不懂藏文，研究最终能够顺利完成，得益于对藏文化颇有了解的同事们的帮助。在现阶段法制建设进程中，藏区习惯法一方面具有补充和借鉴作用，另一方面则与现行国家制定法存在冲突，应当对藏区习惯法采取“取其精华，弃其糟粕”的正确态度。在“藏区习惯法的司法适用探讨”一章中，我尝试对藏区习惯法的司法适用性进行思考，包括藏区草山纠纷与习惯法的司法适用、藏区“赔命价”习惯法的司法冲突、藏区习惯法在地方立法中的适用性、民族习惯法对国家法的补充作用、藏族民事习惯法的适用性五部分内容；并尝试从现代刑事司法角度，对藏区“赔命价”习惯法和现代恢复性司法，进行比较研究。

第二编，扶贫司法保障。四川是扶贫大省，扶贫任务面广、量大，十分艰巨。本编共六章，总结了四川精准扶贫过程中的司法保障，包括法制建设、司法保障的具体实践和对扶贫攻坚职务犯罪的惩处等。同时，在这一编对四川移民扶贫及产业扶贫的法治保障情况进行了研究；针对四川藏区现状，还关注了藏区全面建成小康社会的重点以及藏区小康社会指标体系。

党的十八大以来，四川省下大力气推进法治四川建设，夯实治蜀兴川的法治根基，扶贫工作也在法治的保障下，有条不紊地推进。我在“精准扶贫司法保障性规范”这一章中，摘录了四川省制定的多份关于服务保障精准脱贫的专门或者综合性法规与意见，结合政法系统各个部门制定的法治保障脱贫攻坚工作的实施意见进行评述；同时，概括了各地、各部门开展的法律扶贫活动。特别是，针对司法行政重点推进的“法律七进”，我在“精准扶贫的司法保障实践”一章，总结了四川建立扶贫的法律援助机制、建立有特色的精准扶贫模式、强化贫困地区司法保障工作、地方扶贫工作创新与法治化的做法。

习近平总书记指出，扶贫资金是贫困群众的“救命钱”，一分一厘都不能乱花，更容不得动手脚、玩猫腻。中央纪委认真落实习近平总书记重要指示精神，通过开展多轮次、滚动式重点督办，督促各级纪检监察机关严肃查处扶贫领域腐败问题。“依法惩处脱贫攻坚中职务犯罪”一章，对于全国与四川地区扶贫中的职务犯罪进行分析，总结了扶贫领域职务犯罪主体主要是基层干部、扶贫领域操作监管存在漏洞、扶贫领域职务犯罪罪名主要是贪污、扶贫领域基层干部团伙作案多发几大特点，提出了集中整治、加强和预防扶贫领域职务犯罪的一些对策和建议。

2017年9月16～19日，全国易地扶贫搬迁现场会在四川达州市召开，会议的主要任务是，深入贯彻习近平总书记扶贫开发重要战略思想，落实李克强总理重要批示精神，全面总结易地扶贫搬迁工作的进展及其成效。四川省司法厅将司法服务于保障扶贫任务，提升到与业务工作并重的地位。我在“移民扶贫举措与依法治理”一章中，关注与分析了四川生态移民向政府咨询的政策问题，认为生态移民的目标是宜居和脱贫、水库移民的方向是脱贫与城镇化，还讨论了扶贫移民关心的有关法律问题，主张立法解决与扶贫移民相关的权益问题。从利用与开发本地资源、增加造血功能的角度来看，最需要的是产业扶贫。“产业扶贫与依法治理”一章，具体总结了农业产业扶贫、工业产业扶贫、商务流通产业扶贫、旅游产业扶贫等“四川做法”。并且，针对全域旅游战略的落实，强调着力推进旅游业的依法治理。

四川藏区是扶贫攻坚任务艰巨的地方。我对大力发展四川藏区特色种养殖产业、大力发展四川藏区特色生态旅游业、大力推进藏区依法治理常态化，加快由主要考核地区生产总值向主要考核农村扶贫开发工作成效转变，实现贫困群众脱贫致富、贫困县全面建成小康社会的奋斗目标，做了一些实地调研和分析，基此，我在“推进藏区全面建成小康社会”一章中，提出四川藏区全面建成小康社会的五大类三十七项指标体系。

第三编，法治现代化。共有五个章节，探讨了就地化解矛盾的新方法、新举措；社会稳定风险评估的法治保障；司法工作信息化、智能化；人工智能监管框架与立法等四大问题。这些内容，都是法治现代化面临的新课题，也是法学理论研究与创新的新空间。

习近平总书记曾经就坚持和发展“枫桥经验”做出重要指示，强调各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。“社会治理的法治化”一章，研究了“新型德古调解”，规范民间调解，律师调解，行业性、专业性人民调解，“诉非衔接”，司法多元共治等四川经验。这些都是从实际出发、结合本地习惯创造出来的基层就地解决矛盾问题的社会治理方式，是“枫桥经验”的新版，具有重要的样本意义。

创新社会治理必须提高预测、预警、预防各类风险的能力。我在“社会稳定风险评估与法治保障”一章中，总结了四川省的相关做法。比如：率先开展社会稳定风险评估工作；探索社会稳定风险评估制度化路径；2010年、2013年先后出台关于社会稳定风险评估的全国第一部省级政府规章和第一部党内省级规章；2016年8月出台四川省人民政府关于《四川省社会稳定风险评估办法》；2017年11月推出由四川省发展改革委制定的、精细化的《社会稳定风险评估实施办法》等，形成了地方开展社会稳定风险评估的政策体系。

由于自然地理和社会人文的因素，四川省近年来地震频发，各类社会风险较高。从省情特点出发，四川省对于社会稳定风险评估制度的研究和实践开展得较早。十多年来，四川社会稳定风险评估制度取得了重大进展。具体体现在：制度体系基本建立，评估工作在各地、各部门全面推开，源头治理以及第三方社会风险评估充分发挥作用，预防与化解了一批社会矛盾，群体性突发事件大幅下降等。社会稳定风险评估工作形成了规范化、法制化、专业化、常态化的“四川经验”，值得其他省份学习和借鉴。

中国特色社会主义社会治理体系，要更加注重民主法治、科技创新，要提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。我在“开启‘智慧司法’的崭新篇章”一章中，梳理了司法部推进司法行政信息化及其升级的脉络，论述了司法行政信息化和“智慧司法”，提出推进四川社区矫正信息化的工作意见。“推进‘智慧检务’与‘智慧法院’”一章，则阐述了以人工智能为主导的“智慧检务”进展，以及“智慧法院”建设的内容与环节。支持人工智能辅助司法工作，实现向信息化要警力，提高司法工作的效率与质量。

大数据、人工智能时代正在到来。我在“人工智能发展与法律问题”一章中，分析了建立在大数据基础上的人工智能的法律特点。认为对人工智能的作用范围、限制，要从保护人类的角度出发，及早规范，这也是法治现代化的新课题。建议立法要从保障人工智能安全性、公平性出发，形成全流程监管框架，对人工智能领域的法律，立意要高，要通过整体建设，形成结构上相对完整的“人工智能”法律体系。以单行的“人工智能法”为主，配套以其他相关法规；国家上位法先行，鼓励地方立法探索。

以上，是本书的主要轮廓与脉络，具体探讨的内容与看法这里不再赘述。研究利用了媒体、各地政府网站的大量资料和相关成果，对引用的文字尽量做了注释。书中发表了不少个人看法，司法行政工作范围内的主题，因为正在实践，思考往往成熟些；对于面临的新问题与立法思路，则属于初步探讨。

写到这里，不禁想起年初的情景。2017年春节过后，农历大年初七的2月3日，中央统战部通知我，做好行前准备，到四川省司法厅挂职工作一年。当时，想到要去遥远的四川，心中多少有些不安。毕竟，四川与江苏，在东部、西部文化，地缘和省情方面，差别很大。尽管当时新生代歌手赵雷创作的新歌《成都》，正在南京走红，大街小巷飘着的旋律，传递着成都迷人的气息；但是我仍然不能确定，去四川对我会是什么样的征程。

告别南京，初到成都，从陌生到熟悉，一路走来。我曾以当时的心情填词，以《天香·四川行》记之：

石城梅开，秦淮灯展，处处飘逸年味。烟笼云飞，直上巴蜀，天府风和日丽。不眠思来，走一回，事行不避。

丞相祠堂寻幽，三顾忠心称世。今悟李杜诗义，不畏难，百姓情系。峨眉山月清溪，双江流翠，待得荷香绽蕾。剑门险，一过万重水，绿到江南，尽平生意。

我对到四川司法厅工作，成为巴蜀儿女的一员，已有了内心的坚持。

现在，挂职接近结束。时间短促，虽然开了不少夜车，但思考和追求的激情，淡化了清灯素笺的寂寞，我想在时间的流逝中记录下其间的所思、所想。身为法律学者，初心始终在那里。书是赶出来了，有些问题还是初探，有待以后有时间再打磨。我将本书作为亲历司法实践、进行法学理论研究的开端。一年时间不长，因为开会、调研、扶贫、督办、接待，走过了四川东、南、西、北的部分地方。四川省政法系统一线同志的工作热情和奉献精神，四川的山水人文、百姓生态，都给我留下了难忘的记忆，真是有点不舍告别。

感谢中央统战部的安排，感谢四川省委的信任，让我跨省来到四川省司法厅，得到从未有过的锻炼。感谢江苏省委与省委组织部、统战部、宣传部的培养，支持我暂别高校和社会科学院，到四川从事司法实务，拓展对法律的感悟。感谢四川省委统战部和崔保华、李静、聂文强、刘坪前后两任四位正、副部长对我来四川基地挂职的关心。感谢四川省委政法委邓勇书记和四川省司法厅陈明国厅长，两位政法系统的主要领导丰富的工作经验，给了我很多具体的指导。记得随同邓勇书记在凉山昭觉县调研禁毒防艾时，他用充满京味的普通话，引用京剧《沙家浜》中的唱词——“十八个党员就是十八棵青松”——在村里讲党建，生动且简单、直白而有力。初识陈明国厅长，没有任何客套话，直接就和我探讨司法所建设，其敬业精神给我留下深刻印象。还有司法厅刘朝宽副厅长、姚正奇副厅长、王强副厅长，政治部沈华伦主任，驻厅纪检组何华书记，机关党委安家爱书记，以及王晓峰、向军、唐清利处长和司法厅的同事们，感谢你们的支持，与你们并肩工作的日子，是我人生最难忘的一段时光。

四川与江苏，都受长江源头圣洁与甘甜之水的哺育，四川在长江头，江苏在长江尾，两地儿女在祖国不同的区域生生不息，共饮长江水。对我而言，一年四川人，一世四川情。从此，四川也是家乡。在即将离别之际，心情总不能平静，草拟《水调歌头·四川挂职记》，愿岁月不负流年，以此结语：

呼喊着生命，流淌着希望。雪山送来圣洁，江河吐芬芳。初见天府春早，才识凉山德古，雾里看绵阳。甘孜寺庙间，邛海泛波光。

阿坝美，广安红，鼓楼忙。取经不远千里，铁血伴柔肠。也作巴蜀儿女，得习杜甫情怀，甘为民担当。蜀道不再难，有诗和远方。

陈爱蓓

2017年12月16日于成都