第二节 信访导入行政复议事项

根据《信访条例》第14条第2款的规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规的规定向有关机关提出。凡依法属于应当通过行政复议途径解决的投诉请求，不属于信访受理事项范围，不能进入法律救济途径的，才可以启动信访程序。信访与复议相分离原则，尽管在顶层设计中已有确认，但实践中的情形较为复杂，特别是信访与行政复议、诉讼存在一定的交叉，如何准确界定不属于行政复议、诉讼的信访事项，既避免信访与行政复议、诉讼交织，引发法律关系混乱，又避免滥用信访事项之名，不恰当地排除依法应当受理的事项，一直存在争论。

对信访和行政复议、诉讼怎样进行科学、合理的定位？通常的认知是，信访工作是维护群众合法权益，化解矛盾纠纷，维护社会和谐的机制。行政复议是化解行政争议的主渠道，主功能是公民、法人或者其他组织不服具体行政行为时的权利救济渠道，是行政机关行使职权的重要监督方式以及行政纠纷解决机制。在实际操作中，经常会有各种各样理解上的混乱。为了解决这个问题，我在四川工作期间，针对不同类型信访请求的特点，提出了一个指导性意见。

一 求决类

司法行政涉及的群众求决类信访，主要有三大类。

（一）针对律师及基层法律服务。对律师事务所及分所设立登记审核的行政许可决定不服的，对律师执业申请的行政许可决定不服的，对香港、澳门永久性居民中的中国居民申请在内地从事律师执业核准的行政许可决定不服的，对香港、澳门律师担任内地律师事务所法律顾问核准的行政许可决定不服的，对香港、澳门律师事务所与内地律师事务所联营核准的行政许可决定不服的，对香港、澳门律师事务所代表机构及其代表的设立登记审核的行政许可决定不服的，律师、律师事务所对司法行政机关作出的行政处罚不服的，对律师协会作出的行业处分不服的，申请人对基层法律服务所变更、注销登记的决定不服的，对基层法律服务工作者执业核准的行政许可决定不服的，基层法律服务工作者、基层法律服务所对司法行政机关作出的行政处罚不服的。

（二）针对公证事项。申请人对公证员执业任职申请审批的行政许可不服的，对公证员执业免职申请审批的行政许可不服的，对公证员变更执业机构申请的行政许可不服的，公证员和公证机构对司法行政机关作出的行政处罚不服的。

（三）针对司法鉴定。申请人对司法鉴定机构登记、延续、变更、注销的行政许可决定不服的，对司法鉴定人登记、延续、变更、注销的行政许可决定不服的，司法鉴定人和司法鉴定机构对司法行政机关作出的行政处罚不服的，反映对鉴定意见有异议或要求撤销鉴定意见的，要求重新鉴定或补充鉴定的，反映对已经司法行政机关处理的鉴定投诉事项不服的。

上述求决类的信访行为，均可以纳入司法行政复议受案范围。本应属于行政复议受案范围的案件，当事人先走信访程序，而后改走复议程序，只要在诉讼时效内，或者有正当理由，应当受理。在目前的行政复议制度框架下，行政复议机关不可能把全部的行政争议都纳入受案范围，也不能违法受理。对疑难问题是否受理，要认真分析法理，只要法律没有明确规定不应受理的，一般应优先考虑受理，让行政程序成为化解矛盾的首选程序，有利于改变“信访不信法”的现状，培育社会法治意识。

二 投诉举报类

投诉举报既涉及人，也可能涉及具体事。投诉、申诉一般是投诉、申诉人认为行政机关侵害其合法权益，提出诉求，要求行政机关予以处理的行为。涉及信访与行政复议衔接的方面，主要指群众向司法行政机关及行业协会提出的举报、控告、揭发、投诉。

（一）针对律师及基层法律服务。反映律师有违反律师职业道德、《律师法》、《律师执业管理办法》等规定的执业行为的，反映律师事务所有违反职业道德、《律师法》、《律师事务所管理办法》等规定的执业行为的，反映没有取得律师执业证书的人员以律师名义从事法律服务的，律师收费纠纷，因律师提供法律服务产生代理事项纠纷的经济纠纷，反映获准在内地执业的香港、澳门居民有违反《律师法》、《律师执业管理办法》等规定的执业行为的，反映香港、澳门法律顾问或内地律师事务所有违反《香港法律执业者和澳门执业律师受聘于内地律师事务所担任法律顾问管理办法》等规定的行为的，反映香港、澳门律师事务所与内地律师事务所联营有违反《香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所联营管理办法》等规定的行为的，反映香港、澳门律师事务所代表机构及其代表有违反《香港、澳门特别行政区律师事务所驻内地代表机构管理办法》等规定的行为的，反映外国律师事务所代表机构及其代表有违反《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》等规定的行为的，反映基层法律服务工作者有违反《基层法律服务工作者管理办法》等规定的执业行为的，基层法律服务收费纠纷，因基层法律服务工作者提供法律服务产生的代理事项纠纷、经济纠纷。

（二）针对公证事项。以诋毁其他公证机构、公证员或者支付回扣、佣金等不正当手段争揽公证业务的违法行为，违反规定的收费标准收取公证费的违法行为，同时在两个以上公证机构执业的违法行为，从事有报酬的其他职业的违法行为，为本人及近亲属办理公证或者办理与本人及近亲属有利害关系的公证的违法行为，私自出具公证书的违法行为，为不真实、不合法的事项出具公证书的违法行为，侵占、挪用公证费或者侵占、盗窃公证专用物品的违法行为，毁损、篡改公证文书或者公证档案的违法行为，泄露在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私的违法行为，依照法律、行政法规的规定，应当给予处罚的其他行为。

（三）针对基层司法所。反映司法所工作人员贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；滥用职权，侵害公民、法人或其他组织合法权益；违反职业道德、社会公德；从事或参与营利性活动，在企业或其他营利性组织中兼任职务等。

（四）针对司法鉴定。认为司法鉴定机构或司法鉴定人侵害民事权益的，未经依法登记的机构和人员非法从事司法鉴定业务的，反映司法鉴定机构存在违法违规行为的，反映司法鉴定人存在违规违法行为的，反映司法鉴定机构违反司法鉴定服务收费标准收取鉴定费用的。

投诉举报类的信访处理行为，应当区分对人和对事两类：对人的，不纳入行政复议受案范围；对事的，如果符合具体行政行为的特征，且与投诉人具有直接利害关系，可以纳入行政复议受案范围，否则不能纳入行政复议受案范围。

需要指出的是，在基层执法实践中，一些公民、法人或者其他组织无法区分信访和行政复议，来信标题常常写为“关于某问题信访”，实际内容却是举报或者申请复议。针对这种情况，应当坚持以反映的实际内容为准，不得作为一般的信访对待。对实为举报事项的，应当按提供违法行为线索办理，启动案件查办程序；对实为复议事项的，应当告知其提起行政复议或者行政诉讼。其间，要把握住行政复议程序在投诉处理过程中的基础地位。

三 信息公开类

主要有三大类：申请政府信息公开，认为司法行政机关不依法履行政府信息公开义务，认为司法行政机关在政府信息公开具体行政行为侵犯其合法权益。2008年实施的《政府信息公开条例》规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录和保存的信息。第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起诉讼。”由于这项规定过于笼统，欠缺操作性，给此类案件的行政复议工作带来了诸多的困惑。

实践中，判断是否属于政府信息公开，是办理政府信息公开类行政复议案件的关键。在理解上要把握三个方面。一是职权性。政府信息一般指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存、处置的信息，主要是各级司法行政机关在行使行政管理职权和公共服务职能中产生和获取的各类信息。二是外部性。政府信息材料应当能够与经济、社会管理和公共服务形成互动关系，一些内部的集体讨论记录等，不属于政府信息。三是结果性。从《政府信息公开条例》第9条到第12条的规定来看，政府信息均强调政府履责的结果，而申请人往往要求公开重大决策的讨论、制订、纪要、领导的批阅意见等内容，凡属调查阶段、讨论阶段的过程性和程序性信息，不直接对外发生效力，具有不确定性，不属于政府信息。

四 申诉类

申请类信访主要是指，群众对行政处罚、行政执行、行政仲裁、行政复议等行政行为提出的信访事项，尤其指行政执法过程中发生的，经过行政复议、行政仲裁程序处理的行政行为。这类信访事项，已纳入行政复议、行政诉讼等救济渠道的案件较多，有些行政复议、行政诉讼已经审理终结，群众不服，继续上访；有的尚在行政复议、行政诉讼过程中，群众为了取得有利于自己的结果，向行政机关提起信访事项；也有的群众错过行政复议、行政诉讼的救济渠道，或者因不信任行政复议、行政诉讼渠道，在法定期限内未提起行政复议、行政诉讼，直接提起信访事项。申诉类信访，经过行政复议、行政诉讼程序处理的，不再纳入行政复议受案范围。

五 咨询建议类

咨询建议主要是指对党和国家的方针政策、经济社会发展、公共管理等事项，要求解释说明，或者提出自己的主张、意见，表达自己的态度和看法。这是人民群众参政、议政的重要形式，也是国家机关联系群众的重要渠道。咨询建议类的信访处理行为，均不能纳入行政复议受案范围。

一般而言，公民、法人或者其他组织在权益受到损害时，要有多种救济渠道。如有向行政机关提起行政复议或者诉讼的权利，信访是其中一种。投诉人向有关机关提起投诉，如何处理，不应由行政机关单方决定，应充分尊重投诉人的程序选择权，如果投诉人坚持不按照信访程序处理，行政机关应依照职权按照行政程序依法处理。