中国经济安全面临的主要问题及应对措施

国际金融危机后，世界经济格局进入大调整大变革大重组时期，发达经济体受市场经济、民主政治与福利国家之困，债务高涨，失业率居高不下，经济增长乏力；新兴经济尽管呈现群体性崛起之势，但都面临各自的结构调整任务。中国成为全球第二大经济体、世界第一制造大国、全球外汇储备最高的国家，中国发展的国际大环境正在发生深刻的变化，中国与世界主要大国之间的竞争与博弈出现新形势，中国经济面临的外部风险明显增加。同时，中国进入工业化中后期，经济面临繁重的结构调整和转型任务，并将更加深度地融入全球经济体系。实现中国经济平稳运行和持续健康发展，要求我们必须高度重视经济发展和运行中的安全问题，树立新的安全观，深入研究、及时有效地应对和化解来自国内外各领域的风险和挑战。

一 全面、准确地认识中国国家经济安全问题

国家经济安全具有复杂性、多样性和动态性的特点，它与一国国家经济结构、开放度、经济管理和运行方式相关。一个时期和一定条件下，国家经济是否安全，需要对其所面对的各类风险进行系统和科学的评判。改革开放36年来，中国通过深度参与全球产业分工，建立起开放型的经济体系；同时，自身也面临着结构调整和转型升级的繁重任务，中国的经济安全形势日趋复杂，并呈现一些新特征。

一是内部风险与外部风险同在。中国经济发展面临不平衡、不协调、不可持续的问题，经济发展方式质量和效益亟待提高，同时，中国的资源环境压力加大。有关大国的策略性行为、能源富集地区的政治动荡和国际市场波动等问题，很容易传到国内，加重中国经济困难。

二是显性风险与隐性风险交织。经济安全领域中的显性风险相对来说易于被发现、识别、判断，因此也易于找到应对措施。而实际上还有相当多的风险处于隐性状态，一时还不易被人察觉和发现，或者尽管有所感知，但一时还很难判断其危险程度。比如，中国相当多的信息管理系统采用的是美国思科等公司的设备，目前，其给我们带来的隐患有多大还很难评判，“斯诺登事件”使我们重新判断其风险的严重程度。

三是近期风险与中远期风险相连。近期风险是当前维护经济运行安全和持续发展必须面对和处理的问题。例如，国际“热钱”一个时期的大量流入和流出，国际上对中国出口产品滥用贸易救济措施等。近期风险如不能很好地应对就可能对经济持续健康发展带来长期影响，形成危害经济安全的中远期风险。

四是单一风险与连锁风险相生。单一风险与连锁风险的区分在于风险可能波及的范围。单一风险总的来看，风险源易于被发现、风险波及范围相对有限，应对起来相对简单。现代市场经济体系中各领域高度关联，很多风险一旦发生会迅速蔓延并波及经济社会各领域，可以说，绝对的单一风险是不存在的。比如，社会中大量的个人信息泄露，会带来一系列经济和社会运行中的连锁性问题。

五是可逆风险与不可逆风险叠加。可逆风险意味着，积极应对和合理作为，可以有效化解风险带来的危害。不可逆风险则是那些一旦发生，其结果很难或无法挽救的风险。不可逆风险需要科学判断和分析，真正做到防患于未然。比如，转基因作物问题现在引来的社会各界争议很大，在目前科学不能证明其无害的条件下贸然放开，一旦发生问题，后果可能是无法挽回的。

六是一般性风险与战略性风险共存。中国经济运行确实面临着各种各样的风险，但有些风险是因其可能带来短时或局部影响，可以被称为一般性风险。中国从经济大国迈向经济强国的过程，也是中国从地区性大国迈向全球性大国的过程，在此期间，中国深度参与国际政治经济格局大调整，大国战略性经济竞争同国际政治、军事、安全和文化等方面交织，给中国经济发展带来一系列的战略挑战。

二 中国重要领域经济安全面临的风险、挑战及对策

目前，中国经济安全突出表现在产业、金融、农业、能源、科技、网络信息等六大领域，应当切实引起高度重视。

（一）产业安全领域

1．风险与挑战

随着中国产业升级加快，一些原来和发达国家垂直分工的行业和企业，逐步走向水平分工和同台竞争。与发达国家产业竞争加剧，会越来越多地遭遇发达国家的策略性行为。目前，一些行业龙头企业和知名品牌被并购，一些产业发展的控制权失守，产品出口频遭国外贸易救济措施恶意打压，产业技术创新和标准竞争受封堵等值得高度重视。

（1）外资对中国行业龙头企业和知名民族品牌的大量收购。关于外资企业对中国企业的并购，社会上看法不尽相同。不容否认，外资对中国企业的并购有技术溢出等积极效应。但应该看到，外资并购不同于一般的市场行为，其带来的产业安全问题值得警惕。进入21世纪以来，外资在华并购规模迅速增长，外资并购企业工业增加值占中国全部国有及规模以上非国有工业企业总产值的比重不断增加，外资企业进出口额占中国所有企业进出口额的一半以上，且呈快速增长之势。目前，在华很多外资企业采取先参股后控股或者直接控股的并购策略，增资控股和独资化趋势明显。外资在并购本土企业过程中，其并购对象主要是国内各行业龙头企业和知名品牌企业，以较低成本在中国众多行业形成垄断态势，外资在中国市场的话语权、控制权不断扩大。目前，外资除已在中国日用化工、啤酒、饮料、医药、物流、大型超市形成明显的垄断地位外，正在向钢铁、水泥、新能源、机械工业和金融服务业扩展。中国已开放产业排名前5位的企业几乎都由外资控制，中国28个主要产业中已在21个产业外资拥有多数资产控制权，电脑操作系统、软包装产品、感光材料、子午线轮胎等行业外资占据绝对垄断地位。

（2）国内产业频遭国外贸易救济措施打压，产业发展外部环境日趋严峻。全球金融危机进入后危机阶段以来，国际上，贸易保护主义明显抬头，中国多个产业遭受阻击。据全球贸易预警组织（global trade alert）《保护主义报告》（第11版），国际金融危机发生后，全球40%的保护主义措施在不同程度上损害中国的利益，中国是保护主义的最大受害者。近年来，中国所遭受的贸易摩擦形式不断翻新，涉及的产业不断扩大，发起的国别不断增多。据统计，2003年至2012年9月，中国共遭受国外贸易救济调查案件758起，涉案金额684亿美元，中国已连续17年成为全球遭受反倾销调查最多的国家，连续6年成为遭受反补贴调查最多的国家。贸易摩擦所涉金额日益巨大，对中国有关产业的打击沉重。中国钢铁、纺织和化工是国外贸易救济调查的主要领域，近年来，战略性新兴产业如通信、光伏亦成为国外的打击对象。仅2012年9月欧委会对从中国进口的光伏板、光伏电池以及光伏组件所发起的反倾销调查，其涉案金额就超过200亿美元。2013年，19个国家和地区对中国发起贸易救济调查92起，2014年，中国受到来自有关国家对启动贸易救济调查95起。值得注意的是，南非、印度、巴西、阿根廷、墨西哥、印尼等新兴市场国家与中国贸易摩擦有加剧之势。另外，2014年，欧亚经济联盟执行机构——欧亚经济委员会对中国产品新发起了5起反倾销调查，这对中国产品出口丝绸之路经济带国家带来影响。

（3）发达国家利用技术标准和技术锁定封堵中国产业技术创新路径和成长空间。技术标准竞争是国家产业科技竞争的高级形式，一些跨国公司通过相互合作进行专利交叉许可，以原创性专利形成专利联盟和专利群，最终构成事实上对行业的技术控制。近年来，跨国公司在计算机、电子信息、软件、生物医药等领域进行技术标准调整和汉化推广，成为主导中国产业和控制中国市场的技术标准。一些跨国公司利用其技术垄断和内部化优势，在与一些有关产品的基础理论、战略规划、研究开发、产品构思、工艺设计、制造流程、管理技术等过程中，设计一项或多项难以破解的障碍，严密控制技术扩散，目前在中国的汽车、家用电脑、通信设备等领域都可以找到跨国公司技术锁定的痕迹。一些跨国公司在中国大量注册专利，特别是在软件、计算机、医药、生物科技等领域大量申请专利，利用知识产权保护手段对国内创新进行围堵。有些跨国公司利用其技术优势，在中国注册一些不具有创新性的“垃圾专利”和保护范围过宽的“问题专利”，中国企业如果在保护期内涉足这部分专利，将面临巨额的专利使用费。还有一些跨国公司专利申请后将其束之高阁，搞技术封存，以维护本企业产品的市场份额和垄断地位。

2．应对措施

加强产业竞争能力和创新能力建设，强化产业安全意识，切实加强外资安全审查，建立和完善重点产业安全预警机制。

（1）加强产业核心竞争能力建设。当今社会，创新能力和知识产权拥有量成为衡量一个国家综合竞争能力的重要标志。中国正处于产业升级的关键阶段，必须深化国内相关领域改革，发挥市场机制作用，着力激发国内市场有效需求，推动产业创新升级。坚定不移地走自主创新的道路，尽快在重要产业领域和关键环节形成自主知识产权。

（2）要加强对外资的监管。要摒弃外资无害论的思想，充分认识到外资在经营目标、财富分配及归属、核心技术控制及归属、所承载的国家利益等方面的不同，坚持“为我所用、趋利避害”的原则，对重点行业和重点企业要适当控制外资比例。股权引进要与中国核心能力提升并重，更加重视产业核心技术、品牌、营销网络、融资渠道等核心资源的掌控。重点企业引进战略投资者，要突出其在市场、技术和管理上对中国的帮助，而不能仅是引进财务投资者，同时对涉及国家安全行业引进战略投资者的股份要有所控制。

（3）完善知识产权制度，落实国家知识产权战略。在加大科技研发投入力度的同时，进一步加强知识产权保护，切实保护知识产权权利人的权益，推进技术向现实生产力转化。充分利用世贸组织规则，建立知识产权安全制度，促进技术和信息向国内传播。利用中国在生物多样性资源、人类基因资源和传统文化资源等知识财产中的若干优势，加快建立专门领域的知识产权保护制度。

（4）推进重点行业产业预警机制建设。尽快建立由国务院有关部门、地方政府和重点行业的产业损害预警体系，加强对货物进出口、技术进出口和国际服务贸易的监测系统建设，完善产业数据分析系统。深入开展产业发展共性、趋势性问题和具有战略意义的重大问题研究。

（二）金融安全领域

1．风险与挑战

中国金融安全受到发达经济体货币宽松政策分化、企业债务、金融市场主体行为不规范、对实体经济发展支持不够等方面的挑战。

（1）随着欧美发达国家货币政策的分化以及美联储加息可能性的加大，可能的跨境资本大规模流出成为中国金融系统面临的主要威胁。国际金融危机之后，各国央行纷纷放水救市，这有着内在的必要性。但在后续的刺激经济复苏的过程中，发达国家却发动了更大规模的注资放水行动。目前，欧洲央行已启动欧版QE，实施更大规模的资产购买计划，从2015年3月起，每个月购买600亿欧元债券，持续到2016年9月，总规模将达到1.08万亿欧元。安倍经济学的主牌是货币宽松政策。2014年10月底，日本央行决定将每年基础货币扩容规模由前定的60万亿～70万亿日元扩大至80万亿日元。日本央行称，将持续实施货币宽松政策，直至通胀保持在2%，以扭转经济衰退，刺激通胀。这进一步加大了中国出口压力。执行了三轮半“量化宽松”的政策之后，美联储启动退出量化宽松程序，首次加息的可能性也越来越大。目前，外汇市场非美货币对美元出现加速贬值趋势，广大发展中国家的货币政策陷入刺激经济增长和稳定资本流动的两难困境。出口受阻容易培育衰退预期，容易营造金融恐慌氛围，美元加息政策易于通过资本流出启动大规模资本跨境流动。跨境资本流动正在成为威胁中国金融系统安全的最重要因素。

（2）随着地方融资平台的清理，地方政府债务风险向企业债务风险的转化，埋下了中小企业资金链断裂的隐患，特殊情况下甚至会引发系统性金融危机。2014年，政府加大清理地方债务融资平台的力度，很大程度上降低了地方债务风险。但这些原来通过地方融资平台融资支撑的项目为避免资金链断裂就会高息向市场通过各种渠道融资，抬高市场利率，从而增加企业融资成本。承受力较弱的中小企业不仅面临融资难、融资贵的问题，还可能面临资金链断裂的风险。

（3）随着金融业的过快发展，中国虚拟经济脱离实体经济的长期风险不断累积，给国家经济安全带来巨大挑战。当前，由于国际市场萎缩，中国实体经济在产能相对过剩的压力下，十分不景气，这导致资金脱离实体经济寻找回报更高的市场，导致资金在银行间、资本市场间等虚拟资金池中空转，不断提高杠杆率，放大了业已存在的金融风险。更为重要的是，这种局面导致实体经济发展缺乏资金的支持，损害国民经济新增长点的形成，对中国战略利益构成严重威胁。

（4）银行业高息揽储等次生乱象时有发生，隐含着较大的金融风险。当前，由于清理地方债务平台，由该平台支撑的项目面临着资金链断裂的危险。这些前期平台融资启动的项目在资金市场上的融资行为直接引发利率高企，使得高息揽储暗流涌动。利率高企也进一步加剧了中小企业融资难的局面。融资难又反过来抬高了利率，这使中国金融体系脆弱性增加。金融市场乱象，为我们敲响了警钟。

（5）资本市场证券公司违规操作可能带来的风险。2014年第四季度，证监会在对45家证券公司融资类业务现场检查时发现，部分证券公司存在违规展期、向不符合条件的客户融资融券、未按规定及时处分担保物、违规为客户间融资提供便利等问题。这种资本市场的违规操作行为，不仅加剧了资本市场的不稳定性、恶化金融环境，而且会在美元走强的背景下加剧资本外逃，给中国金融系统埋下隐患。

2．应对措施

切实做好跨境资金大规模流动的监管工作；积极稳妥推进改革，加强金融市场微观主体监管，防止可能的潜在隐患；加强资本市场规范化建设，理顺资金回流实体经济的渠道；切实推动经济加快发展进程，切实把好宣传口径，合理引导市场预期。

（1）切实做好跨境资金大规模流动的监管工作。一是加强金融风险部级联席制度，严格实行金融风险执勤制度。由于美联储加息随时都可能启动，跨境资金大规模流动的可能性已箭在弦上；由于市场化改革的进一步推进，资金跨领域流动十分频繁、迅速，这些因素都要求监管部门监管意识的进一步提高，及时发现风险、及时处置。因此，在这个非常时期，中国要加强业已存在的金融风险部级联席制度，更加严格地执行金融风险执勤制度，借助大额资金流动监测系统监测其异常流动，做到及时发现、及时处置，严防可能的金融风险。二是慎重推进资本项下开放改革。汇率市场化改革推进势在必行。但在当前的情况下，我们要积极稳妥地推进资本项下改革，切实做好针对各种情况的应对预案，严防可能的金融风险。必要时，我们可以延长汇率市场化改革试点时间，确保国家金融安全。

（2）积极稳妥推进改革，加强金融市场微观主体监管，防止可能的潜在隐患。一是沿边沿海对外开放改革要严格把好资金流动关，做好可能的预案，严防资金大规模跨境流动，规避可能的跨境流动风险。二是加大对微观主体违规行为的排查密度和力度，严惩违规主体，防微杜渐，夯实国家金融市场的基础。三是加大对中小企业融资关注力度。关注地方原有融资平台支撑项目的资金链问题，关注由此引发的区域中小企业资金网的变化，切实防范由局部资金网紊乱导致的局部金融风险。

（3）加强资本市场规范化建设，理顺资金回流实体经济的渠道。一是做大多层次资本市场。上市企业多为中国各行各业的龙头企业，是中国参与下一轮国际经济竞争的主力军。通过资本市场扩容和规范化建设，建设安全的大规模资金池，为这些企业通过直接融资参与下一轮国际经济竞争、打造中国经济升级版奠定坚实基础。二是加大国家开发银行等政策性银行的投融资力度。中国政策性金融机构是化短期资金为长期资金、进行国家战略投资、消除国民经济发展瓶颈的主管道，全体国民公共利益的体现者。加大对政策性金融机构融资渠道拓展的支持力度，分流投机资金操作的资金规模，在化解可能的金融危机的同时，把资金投向事关中国经济升级版的关键领域，强制资金回流实体经济，为新常态下夯实国民经济基本面奠定坚实基础。

（4）切实推动经济加快发展进程，切实把好宣传口径，合理引导市场预期。资金流动与投资主体市场预期极其相关。如果市场对中国经济发展预期为优或良，看好中国经济发展前景，资金就会争相流入，不会出现抽逃现象，也不会发生跨境流动性金融风险。如果市场对中国经济发展预期不好，就可能导致资金抽逃局面。所以，在美元随时可能加息的非常时期，中国要加快推进“一带一路”建设，开拓新的互利共赢市场空间，切实推动经济好转，奠定市场预期的基础。与此同时，要切实做好宣传工作，消解任何可能引发金融恐慌的舆论苗头，合理引导市场预期，严防资金大规模跨境流动可能引发的风险。

（三）农业安全领域

1．风险与挑战

从农业经济学的角度看，中国农业在发展方面面临现代化被阻止的风险；在自然资源方面面临农业生产要素退化的风险；在劳动力及资金方面面临农业劳动力、资金等资源流入城市的挑战；在农业技术方面面临投入报酬递减挑战；在农业生产组织方面面临制度效益递减挑战。

（1）因市场萎缩、种业被控制等，中国农业现代化有被阻止的风险。首先，中国部分农产品行业面临被挤垮、被控制的困境。大豆、玉米等大宗农产品的国际贸易主导权和价格主导权被以美国为主的发达国家跨国公司控制，其低廉的价格严重威胁到中国大豆等农产品的生产安全，中国相关农产品生产行业面临困境。其次，农业生物种源失控，种业落后，是中国农业面对的现实。一直以来，中国农业生物种源的三大领域都面临很多问题：一是原生态的森林、湿地、湖泊锐减，生物多样性遭到严重威胁，农业种质资源流失和灭绝危机严重；二是外来生物入侵造成的严重经济损失与生态灾难；三是种业落后，玉米等种子行业都被跨国种业公司控制，生产用种绝大多数依靠外国种子公司供给，农业生产有被从源头控制的风险。总之，所有这些构成中国农业进一步现代化的重大障碍，制约着中国农业产业的安全。

（2）耕地减少，生态退化，污染严重。中国农业面临生产要素退化的巨大挑战。一是农业用地减少。过去20多年，由于生态环境建设中的退耕，工矿、能源、交通、水利建设和城市占用，农业结构调整及自然灾害损毁等，中国耕地面积以年均20万公顷以上的速度递减。受工业化、城镇化加速的影响，预计到2030年，全国人均耕地面积只有0.08公顷左右。二是农业水资源严重短缺。主要原因是，气候异常，降雨量减少，干旱灾害愈演愈烈；城市、工业用水挤占农业用水的问题日益严重；农业用水方式落后，普遍采用大水漫灌的方式，单位水资源产出效益低下；农业水利设施严重老化，建设滞后，管理效率低下，水资源“跑、冒、滴、漏”现象十分严重；水资源污染状况持续恶化，一些粗放型制造业集中地区和矿山资源开发地区，农业已经到了无水可灌的危险境地。三是农业生态环境恶化。水资源污染侵蚀到耕地，引起土壤污染。中国农业产品主产区的华北地下水几乎全部污染，土壤污染日益蔓延，一些地方已到了危及人类生存的地步；长期以来的毁林开荒、围湖造田、毁草种粮的恶劣影响至今尚未消除；水土流失、草原沙化难以得到有效遏制，工业企业污水、废弃物排放环保监管不力，农业生产自身和化肥、农药、薄膜等过量使用，农业面源污染问题日益严重。这些都加剧了农业生态环境的恶化，给农业生产带来长远负面影响。四是受全球气候变暖等大环境影响和中国森林资源质量下降等多种因素影响，农业气候异常成为影响农业生产安全的不利因素。

（3）随着城乡生产要素流通障碍的逐步打破，农村出现农业劳动力、资金等优质生产要素向城市的逆向流动，农业存在发展后劲不足的问题。一是劳动力资源流向城市。当前，大量青壮年农业劳动力纷纷离农务工经商，农业从业人员出现老、弱倾向，农业从业人员整体素质下降，农业劳动力老龄化、低素质化问题突出。二是农业资金流向城市。大量农村资金流向城市，寻求更高回报的投资场所，农业难以依靠自身收益实现自我维持和更新，面临资金严重不足的威胁。

（4）技术风险增大，农业面临投入报酬递减的挑战。农业技术风险主要表现在，设施农业、农业工厂化生产等会产生新的农业污染，农业病虫害、规模化养殖会增加人与畜禽共生的新病害，这要求中国对农业技术风险给予高度重视。另外，农业科技缺乏重大突破是造成农业投入报酬递减的根本原因，是影响农业效益提高的一大障碍。需要立足当前实际加大科技投入，改进农业生产函数，使农业发展建立在技术平台之上。

（5）以“联产承包责任制”为核心的农业制度效益日趋递减，小农耕作模式对农业产量提高的限制越来越明显，农业面临制度效益递减的挑战。以户为单位的家庭联产承包制属于典型的小农业耕作方式，农产品高成本低利润，经济规模效益难以实现，这表明，在新的历史条件下，家庭联产承包制的制度效应已经难以继续释放，需要立足新的历史条件进行制度创新，进一步改善制度方面的农业生产函数。

2．应对措施

全力推进中国农业现代化；解决农民土地使用权、受益权以及流转和规模经济问题；构建农业科研人员与农业生产人员利益一体化的科研体制，促进农业科技向农业生产力转化；将生态环境保护指标纳入地方干部任期考核责任制，加大对绿色发展、循环发展、低碳发展战略支持保障力度；健全农业企业国际化投资法律法规以及支持体系，推进农产品供给多样化和国际粮仓建设。

（1）确立农业产业战略地位，全力推进中国农业现代化。一是建立“工业反哺农业、城市带动农村”的有效机制体制，使农业生产力发展成为工业化、城镇化农产品供给的强有力保障。二是全力推进以农业水利化、机械化和信息化为主要内容的农业现代化建设，走专业化、集约化、规模化和产业化经营道路，发展绿色、循环、低碳农业，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和国际竞争力。三是加快国家种业基地建设。种业是战略型产业，谁控制了种业，谁就控制了粮食；谁控制了粮食，谁就控制了全人类。中国一定要通过整合农业科技资源，抢占农业竞争的制高点——种业，建立国家“种子硅谷”。四是加快中国农业标准化建设步伐，为农产品国际化销售奠定基础。五是加快完善农产品安全保障体制。一方面保证食品安全供应，另一方面树立农产品高品质供应国的品牌，为建立世界农业强国提供保障。

（2）解决农民土地使用权、受益权以及流转和规模经济问题，破解制度效益递减困境。建立健全18亿亩耕地保护的法律法规，保证中国农产品基本自给自足；通过土地证等制度创新落实农地用益物权问题，解决由于土地持有者法理不足的问题，增强土地持有者保护耕地的道义和法理基础以及动力，遏制土地滥用，利用市场力量保护18亿亩耕地。大力推动农地承包权流转、促进农业规模经营，让专业大户、家庭农场、专业合作社、农业龙头企业成为现代农业经营主体，破解小农经济规模效益诅咒。

（3）构建农业科研人员与农业生产人员利益一体化的科研体制，促进农业科技向农业生产力转化。通过界定农业科研企业和农业生产企业界限，明确职责分工以及转化机制，建立农业科研和农业生产实践一体化机制，利用市场机制增强农业科技向生产力转化的动力；打破农业科技和农业生产两张皮的格局，全面实施农业中高等免费教育的政策措施，培养新一代高素质新型农民，致力于农业经营主体创新，促进传统农民向有文化、懂技术、会经营、高素质的新型农民转变；大力推进劳动力由农业向第二、三产业转移，建立健全现代农业服务体系。

（4）将生态环境保护指标纳入地方干部任期考核责任制，加大对绿色发展、循环发展、低碳发展战略支持保障力度。干部是国家发展战略的实际执行者，如果要使绿色发展、循环发展、低碳发展战略确实落到实处，就要确实加大干部落实这些战略的落实力度。通过把生态环境保护指标纳入地方干部任期考核责任制，调动地方干部落实这些战略的积极性，切实扭转农业产业发展环境恶化的态势，为农业产业发展提供优良的生态环境，提升中国农产品的国际竞争力，提升中国农业的国际竞争力。

（5）健全农业企业国际化投资法律法规以及支持体系，推进农产品供给多样化和国际粮仓建设。坚持大粮食、大食品观念，坚持粮食商品化、市场化路子不动摇，打通农业生产资源国际化配置的渠道，发挥中国农业高效适用技术的优势，挖掘国际土地、劳动力成本优势，建立健全中国农业企业国际投资的法律法规和激励机制，推动中国农业企业走出去，在南亚、非洲等土地丰富、劳动力成本低的地区投资，一方面建立海外粮仓，既满足国内缺口需要，推动粮食进口多元化，增加中国粮食安全，另一方面也可以解决当地国家粮食安全问题，实现当地销售，打开中国农产品贸易新局面。同时，为国内农业生态保护、环境保护、农业产业升级提供巨大缓冲空间，破解农业发展的土地瓶颈，推动中国农业安全进入良性循环。

（四）能源安全领域

1．风险与挑战

总体来讲，中国主要以煤为主，能源能够自给自足。但就现实来讲，中国的能源安全瓶颈主要在于，石油对外依存度大，并且储备体制不健全，没有石油价格的控制权；以煤为主的能源供给结构，给中国绿色发展和节能减排带来巨大压力；能源生产和利用率低下。

（1）石油对外依存度大，构成中国能源安全的最大瓶颈。目前，原油价格的暴跌给中国能源安全带来利好。但是，中国经济对石油高度依赖的局面并没有根本改变，长期内也难以改变。虽然中俄石油合作一定程度上缓解了能源安全压力，但中国对石油进口依存度已经升至50%以上，且60%的石油进口还是来自局势动荡的中东和北非地区，还没有石油价格的主动权。中国进口石油主要采取海上集中运输，原油运输约4/5通过马六甲海峡。南海问题的复杂化、印度强化海权的努力以及美国在中亚、西亚安全投入的下降进一步加剧了制约中国能源安全的“马六甲困局”，运输通道安全问题突出。

（2）储备体制不健全，石油价格的大幅波动给中国经济平稳发展带来不利影响。近些年，国际原油价格大幅波动，如同坐过山车。中国石油战略储备刚刚起步，石油储备体制很不完善，这导致石油成为国际资本从中国经济体抽血的关键渠道。

（3）以煤为主的能源供给结构，给中国绿色发展和节能减排带来巨大压力。中国是世界上唯一以煤为主的能源消费大国，并且在未来的几十年内煤仍会占能源消费的大部分。这种宝贵资源由于远离水源地而难以用于进行煤化工类的高附加值开发，而是通过燃烧当成能源。这导致中国成为温室气体的排放大国，还严重污染环境。在防止气候变暖的国际大气候下，这种能源结构无疑把我们推向应对气候变化的压力中心，在给中国带来巨大绿色发展和节能减排压力的同时也给中国的外交带来压力。如果西方国家开征碳税，这还会加大中国外贸出口商品成本，打压中国出口商品国际竞争力，制约中国综合国力增强。

（4）能源生产和利用率低下，是中国能源安全方面的巨大软肋。据统计，中国的能源单位产值的能耗是发达国家的3～4倍，主要工业产品单耗比国外平均水平高40%，能源平均利用率只有30%左右，这不仅导致中国资源能源的巨大浪费，增加了产品的能源成本，加剧了能源安全困境，而且降低了出口商品的国际竞争力，也导致了节能减排压力巨大和气候外交困局。

2．应对措施

加大能源资源价格体制改革力度，理顺价格形成机制，建立以市场为基础的价格形成机制；加快节能减排立法，强力推进能源资源生产和消费效率提高；加快新能源开发步伐，打造能源生产消费升级版；加大海外能源资源获取力度，加大石油储备，保障能源资源通道安全；加大能源外交力度，联合能源生产和消费国，建立全球大宗能源市场稳定机制，破解能源大宗商品价格波动困局。

（1）加大能源资源价格体制改革力度，理顺价格形成机制，建立以市场为基础的价格形成机制。一是借鉴土地产权虚位解决方案，设计推行能源资源领域“用益物权”体制机制，从源头上解决能源资源利用及价格形成约束的基础问题。二是加快完善中国能源市场主体市场化改革步伐，逐步放开能源资源市场准入，加快形成具有均衡价格的市场主体格局。三是建立健全能源资源交易平台，建立健全适合中国国情的交易制度，以市场手段推动能源利用效率和产业升级。总之，通过能源资源市场的顶层设计，推动能源资源市场化进程，为通过市场机制提升能源资源生产效率奠定基础。

（2）加快节能减排立法，强力推进能源资源生产和消费效率提高。由于能源资源领域“技术锁定”效应明显，能源资源生产消费各个环节的制度和技术惯性巨大，通过市场机制难以改变计划经济体制下形成的格局。节能减排的社会收益、经济效益和环境效益已经确定无疑。中国要通过政府强力介入，通过立法、行政等手段强力推进节能减排进程，提高能源资源生产和消费效率，缓解能源资源供给压力，减少减排压力，变被动为主动，收到一箭双雕的效果。

（3）加快新能源开发步伐，打造能源生产消费升级版。首先，加快核能开发利用步伐，整体破解能源困局。核电是安全可靠、技术成熟的清洁能源，安全高效，是终极能源，是解决未来能源供应的战略选择。中国要加大核电开发力度，减轻对化石能源的依赖度，提升中国能源利用的层次，破解煤炭利用困局，破解石油依赖困局。其次，加大新能源开发布局。中国特别是中西部地区蕴含着巨量的风能和太阳能。太阳能、风能是中西部地区改变自然要素组合的关键要素，通过太阳能、风能开发可以优化组合西部地区的自然要素，破解发展瓶颈，规避开发约束要素，激活开发进程，为在更高层次上实现开发奠定基础。而且，中国在新能源装备领域产能过剩严重，产业发展也急需巨大市场的拉动。当前是利用国家手段对接市场、盘活过剩产能、激活开发进程的最佳时期。中国要顺应能源结构转型的国际大势，主动打造能源生产消费升级。

（4）加大海外能源资源获取力度，加大石油储备力度，保障能源资源通道安全。一是提前布局，加大核电资源获取力度，破解中国核燃料匮乏困境，加大先进核能利用技术储备。二是加大“股本”能源资源政策执行力度，防范油价波动和供应中断。当前，国内油田已处于成熟期，国际进口是刚性的。中国要通过各种方式特别是“股本”方式尽可能获取更多的能源资源，保障供应安全。三是利用当前原油价格低位时机，加大石油储备力度，保障供给安全。四是解决能源资源通道问题。加大南海外交运作，创造性地解决南海问题，确保马六甲通道畅通；拓宽能源资源来源渠道，实现海外能源资源供给渠道多样化，增加供给安全度。

（5）加大能源外交力度，联合能源生产和消费国，建立全球大宗能源市场稳定机制，破解能源大宗商品价格波动困局。大宗能源价格稳定对生产国和消费国都有利，是各方意愿的交会点。从长期来讲，原油也不可能长期处于低位，价格回升还是大概率事件。中国要主动开展能源外交，推动国际社会加大能源资源国际治理力度，尽快建立全球大宗能源市场稳定机制，比如，可把在上海建立能源资源期货交易市场作为这种努力的第一步，破解能源大宗商品价格波动困局。

（五）科技安全领域

1．风险与挑战

随着中国产业结构与美国等发达国家日益趋同化，中国与发达国家间产业技术的竞争将日趋激烈，西方发达国家利用其科技优势对中国进行技术封锁和技术压制；对正在兴起的第三次工业革命带来的技术重大变革，中国尚缺乏具有整体性、跨越性和超前性的战略性设计；中国科技创新体制有待改革，课题申请、经费管理、成果评定和转化等环节还不适应科技发展需要。科技人才特别是尖端科技人才外流仍比较严重。

（1）西方发达国家的科技优势威胁及对中国的技术遏制。近年来，中国科技进步加快，在一些重大科技领域进展明显。美国等大国极力保持对中国的科技优势，美国提出在关键领域比中国领先30年的目标，除军用装备外，将生物制药、卫星通信和电脑芯片等民用领域作为重点，日本政府曾要求各汽车厂家保持领先中国汽车20年以上。美国对华高技术产品出口尽管每次都成为中美各渠道对话的主要议题，但美方无实质性动作，某种程度上有加紧之势。近期，美国有关科学机构甚至不顾国际学界公认的科学精神和科学道德，有关重大科学领域会议拒绝邀请中国科学家出席；且不时制造和炒作中国偷窃技术和科技间谍活动，限制中国在美留学生参与某些科技项目和研究活动。

（2）跨国公司频频出手，产业科技竞争加剧。近年来，跨国公司在华设立的一些研发机构，除少数高级专家和管理者外，大部分都是中国人，国内高级科技人才由以往出国流向发达国家的“明流”变成家门口为外国人服务的“暗流”，形成与中国争夺科技人才资源的态势。一些跨国公司选择中国一些行业领先企业作为并购或合资对象，并购或合资成功后，撤销或解散国内企业的技术研发机构，改用母公司技术。有的虽共同成立研发机构，但新产品设计只能按外方意愿进行，或者只是将外方的产品进行适应性改造，使得中国在产业核心技术上对外方依赖性增强。

（3）科技人才流失。从绝对数量来说，中国是世界上人才外流最多也是损失最大的国家。据统计，1978～2010年，中国赴海外留学人员总数为190万人，学成归国的有63万人。中国的高层次人才外流问题更为突出，仅在2006年，北大、清华各有500多名本科毕业生在美国获得博士学位，成为美国当年获得博士学位本科生来源最多的两所大学。平均来说，在美外国博士毕业5年后留在美国比例约为60%，中国毕业生这一指标高达90%。特别是近年来，受国内的人才使用制度、子女教育以及空气污染、食品安全等生活环境因素的影响，出现了以新富阶层和知识精英阶层组成的“智富阶层”移民潮，造成人才的大量外流和国内财富的海外转移。人才流失造成中国一些重要领域人才结构断档、整体研究水平下降，一些关键领域和关键行业领军人才流失为“他人所用”，进一步加大了中国与先进国家的技术差距。

（4）对于正在兴起的第三次工业革命尚缺乏战略性应对和技术性跟踪。目前，正在全球兴起的第三次工业革命已渐行渐近，互联网技术和可再生能源结合，将形成全新的能源体制和工业模式。这是中国实现赶超发展的一次难得机会，我们和发达国家在一些重要领域起步基本相同，但目前中国还没有形成具有超前性、跨越式的总体战略设计，在技术预见、技术跟踪以及某些重要方面的技术引领亟待落实并取得实质性突破。

（5）科技创新体制亟待完善。目前，中国自主创新能力依然不强，产学研紧密结合的问题一直没有得到很好的解决，体现原始创新的科技成果少，科技成果转化能力低，国有企业创新积极性总体不高，多数民营企业科技投入不足，科技人员的创新热情和创造活力仍有待进一步激发。2013年，第三次全国科技工作者状况调查结果显示，有77.5%的科技工作者认为中国整体科研能力落后于发达国家，有62.9%的科技工作者认为中国科技界不安心做科研的问题“非常严重”或“比较严重”，认为急功近利、学风浮躁的高达70.3%，科技资源配置和科技项目管理中的问题比较突出。

2．应对措施

稳步加大科技投入，加强重大科技领域发展的战略性预见和跟踪研究，加快科技管理体制创新，加强科技创新保障和安全管理，从战略性高度创新引智政策。

（1）加强国际前沿科技发展的战略性预见和跟踪研究。加强对发达国家的技术情报收集、跟踪、整理和分析。组织国内外顶尖专家，集中研究当代各科技领域的最先可能突破点，研判未来影响全球产业发展的重大技术问题。对已现苗头的未来可能突破领域，要加大投入集中力量进行攻关。要树立科技风险意识，形成尊重创造、宽容失败的社会氛围。

（2）稳步加大科技投入，提高科技创新能力。尽快建立以企业为主体的国家科技创新体系，不断提升重点企业和行业的科技创新能力。按照“有所为，有所不为”的原则，对确须实施自主开发的技术进行遴选，对遴选出的关键技术加大投入，集中攻关，保持并不断扩大中国在一些领域的科技领先优势。

（3）加快科技管理体制机制创新。把政府科技发展战略与尊重现代科技发展规律有机统一起来，努力打造一大批世界一流的科学家和领军人才，培养一大批具有战略和长远眼光、富有凝聚力和创新精神的科技团队。财政性科技经费投入的方向、结构、力度等方面，要充分听取科技界的意见。要坚持竞争性项目和稳定性支持的统一，对于长期跟踪、潜心研究的重要学科领域和研究团队，要给予稳定的经费支持和保障，避免频繁的考核和评估。要建立以同行评价为基础的科技人才评价体系，控制政府主导的优秀科技人员评奖活动，鼓励社会力量设奖。要支持科学共同体建设，支持学术共同体建立自律机制和自我纠错机制，对学术不端行为实行“零容忍”。

（4）加强科技创新保障和安全管理。规制跨国公司滥用知识产权行为，打破国外企业设置知识产权壁垒，尽可能地减少中国企业自主创新制造的障碍。保护研究活动的独立自主，加强科技资源安全的保护，防止科技人才特别是高新技术人才以各种形式“流失”。加强科技保密工作，建立健全科技保密政策法规体系，落实科技保密措施。

（5）从战略性高度创新引智政策。要积极吸引外籍高层次人才，继续完善鼓励科学家回国或为国工作的体制机制。要建立海外人员数据库，可以考虑设立“海外中国人日”，建立广泛的海外人才网络，形成海外人才和国内有关机构便捷的联系沟通渠道。对海外高层次人才、全球人才，可以允许具有条件持有“双重国籍”。对回国工作的高层次领军人才，要在落实研究经费、子女入学、住房、交通、海外旅行、带薪休假等方面给予优惠政策，制定有利于回归人员发挥积极性的个人声望、职业发展以及政治地位方面的支持和保证政策。

（六）信息安全领域

1．风险与挑战

中国科技和信息领域的安全和保密任务艰巨，大数据时代和移动互联网的快速发展带来了新的信息安全问题，金融等重要行业的信息安全问题需要高度重视。

（1）中国科技和信息领域的安全和保密任务艰巨。目前，中国信息技术领域还处于追赶阶段，在产业水平、设计能力和供应链方面，中国与国外相比都处于落后的局面。当前，信息安全保障能力是中国维护信息安全的头等大事，网络战争、计算机病毒、黑客攻击、网上恐怖活动等给中国国家安全带来新挑战。目前，中国在芯片、应用系统和互联网等领域的电子产品和信息产品国产比例很低，对国外产品的依赖度过高。关键系统和核心领域使用国外产品，可以说是深埋在中国信息化系统中的“遥控炸弹”，给中国信息安全带来很大隐患。美国国家安全局和联邦调查局只需要通过微软、英特尔、思科、IBM、谷歌、苹果等公司的服务器，就能够实现对中国用户信息的搜集。据中国国家互联网应急中心报告，仅2012年就有7.3万个境外IP地址参与了控制中国境内1400余万台主机的网络攻击事件，有3.2万个境外IP地址通过植入后门，对中国境内3.8万个网站进行了远程控制。美国“棱镜门”事件使人们看到一个无安全和隐私可言、随时都可能受到狙击的网络世界。

（2）大数据时代和移动互联网的快速发展带来了新的信息安全问题。新一代信息技术的快速演进带来新的安全风险，大数据是互联网时代的重要特征，其发展方向是数据共享和数据开放。数据大集中增进了规模效益，提高了经营和管理效率。但数据大集中好比把所有鸡蛋放在一个篮子里，一旦出现问题，其产生的后果可能是灾难性的。特别是随着云服务的推出，很多互联网企业把一些敏感数据放在互联网云端，信息数量的爆炸性增长，给网络攻击提供了巨大的机会和空间。

近年，随着移动互联网产业的快速发展，其安全问题日益突出。移动互联网安全问题涉及芯片、操作系统、应用软件、应用商店、云平台数据等多个环节。据中国移动互联网协会统计，2012年，中国移动互联网恶意代码数量达到16万个，比2011年增加了25倍。其中，占最大比例的为恶意扣费，达39.8%。2013年上半年，查杀手机恶意软件51084款，感染的手机达2102部。据瑞星公司《2014年中国信息安全报告》, 2014年，瑞星“云安全”系统拦截新增手机病毒样本183万个，比2013年增加128.75%。中国电信网、广播电视网和互联网将向宽带通信、数字电视网和下一代互联网演进，“三网”融合后，原有各网络问题不仅依然存在，而且会在融合后的网络这一大平台上传播。同时，衍生的新业务种类还会产生新的安全问题。

（3）金融等重要行业的信息安全问题值得高度重视。金融信息系统是超大型、高度复杂的网络化人机交互系统。在互联网金融大背景下，随着现代银行业务不断创新，电子银行渠道越来越多，复杂程度越来越高。目前，中国金融行业信息化建设对发达国家的软硬件设备依赖程度仍然较高，在安全等级和技术先进性方面，明显受到限制。特别是高端服务器、存储设备、操作系统以及数据库等核心技术方面，美国的IBM、思科、微软等公司处于垄断地位，由于中国无法掌握源代码，这些基础系统软件对中国金融安全运行构成威胁。《2012中国电子银行调查报告》显示，中国电子银行业务连续三年快速增长，2012年，中国有68%的用户使用网上银行替代了一半以下的柜台业务，部分银行网上银行替代率超过85%。电子信息形式的隐私泄露和资金损失风险骤然提高，金融系统的信息安全问题，绝不是单纯的技术问题或是信息安全问题，很可能演变成社会政治问题。2014年12月25日，火车订票官网12306发生用户数据泄露事件，13万条包括姓名、身份证号、手机号、用户名、密码等敏感信息泄露，令人触目惊心。

2．应对措施

尽快建立自主可控信息系统；完善信息安全管理和应急体系；加强信息立法和人才培育工作。

（1）尽快建立自主可控信息系统。推进中国从软件到硬件的国产化步伐，支持信息产业发展的安全芯片、操作系统、应用软件和安全终端产品等核心技术和关键产品研发，尽快形成具有自主知识产权的包括信息安全技术、产品、服务和标准在内的完整的信息安全产业生态体系，真正实现中国信息安全自主可控。特别是针对金融、云计算与大数据、信息系统保密管理、工业控制等重点领域，组织设立国家信息安全专项，重点支持信息安全产品产业化，推进重要信息系统安全可控试点示范。

（2）完善信息安全管理和应急体系。建立风险预警和评估体系。做好信息安全的防御、监测、预警和响应工作，提高信息安全监控体系、密码技术的开发与应用水平，完善信息安全等级体系，提高风险防控的针对性。建立以密码技术为基础，以法律法规、技术标准和基础设施为主要内容，以解决网络应用中身份认证、授权管理和责任认定等为目的的国家网络信任体系。改变当前信息安全技术补丁式组合的被动式应对局面，构造集事先、事中和事后全过程的包括防护、监控和应急响应一体化防控体系。要改变“重业务发展、轻安全管理”的倾向，加强金融等重要行业的灾难备份基础设施建设，切实完善和健全金融等重要数据系统的灾备中心。

（3）加强信息立法和人才培育工作。将信息安全建设纳入法制化轨道，加强网络空间立法，加大网络违法犯罪打击力度，尽快制定并完善信息安全管理法。加大专业人才培养力度，加强对公民网络安全意识和防范知识的宣传和教育。

三 加强中国经济安全的战略对策

（一）在国家安全委员会下设经济安全小组

党的十八大确定建立国家安全委员会，要在即将组建的国家安全委员会中设立国家经济安全领导小组，全面协调国家经济安全领域事务。

（二）尽快出台《国家经济安全战略纲要》

整合政府各有关部委力量，组织经济安全以及有关产业、能源、金融、农业、科技、信息等有关专家学者，尽快制定出台《国家经济安全战略纲要》。明确界定国家经济安全的内涵，系统研究新时期经济安全的特征，梳理中国当前经济安全方面面临的主要风险，并制定细分化和可行性的应对策略。

（三）加强经济安全立法

要把国家经济安全纳入法制化管理轨道。在完善现有相关法律的基础上，抓紧制定国家经济安全法。要组织各领域专家集中研究和攻关，在常规化立法计划安排基础上，启动非常规立法程序，本着特事特办原则，尽快制定一部符合中国国情、针对性强、便于操作执行的经济安全法。

（四）建立国家经济安全预警体系

建立国家经济安全信息网络系统和国家经济安全监测预警系统，建立重大行动影响经济安全评议制度，对涉及中国经济安全的重大问题进行分析、研判并及时提出预警和对策；建立对可能发生的突发事件和危机的应急机制。

（五）建立国家经济安全指标体系

根据中国经济发展阶段和国际环境的实际，提出中国经济安全的目标，并以此为依据构建国家经济安全分级指标体系，加强对有关国家经济安全的重大问题的研究和系统综合评估。

（六）加强对国家经济安全战略的研究

推动国家经济安全领域的课题设置，加强国家经济安全问题的研究；重视智库在经济安全领域的研究，充分挖掘智库在维护国家经济安全方面的潜力，提升国家经济安全的智力保障水平。

（撰稿人：中国国际经济交流中心执行局副主任、总经济师、战略研究部部长、研究员、经济学博士陈文玲；中国国际经济交流中心战略研究部副部长、研究员、经济学博士徐占忱；中国国际经济交流中心战略研究部副研究员、法学博士徐长春）