第一节 央地财权、事权匹配宪法保障问题的出现

前文提到对“财权”“事权”的界定，其重要的前提是两者都依法而生，否则便不具合法性，不能成为可以探讨的问题。而财权、事权需要匹配，也需要法治的保障，尤其是作为一国法律体系核心的宪法的保障，这种保障能保证两者本身以及其匹配机制具有根本的合宪性，同时也使两者能够在整个法治体系之下得到来自各方面的制度保护。

一 央地“财”“事”两权为什么要匹配？

央地之间的“财权”“事权”关系是一个由来已久的问题，古今中外，概莫能外。一个国家，大体可以分为中央和不同层级的地方这几个单位，如果将地方各级区域作为一个集合体，便产生了这里的“中央”与“地方”的对应。从理论和实际上看，各级政府都拥有一定的行政职权职责，这些职权职责的完成当然需要财力的支持。这也是我们所说的为什么要产生相应的财政和出现相应的财政供养。一级政府所需要的无非就是我们通常所说的人力、物力、财力，而这所有的物质消耗最终都可以归结为“财力”一词，因为人力是由财力来供养和物力则可以由财力来交换获得。如果想要一级政府完成相应的事务，则必须赋之以相应的财力。这种简单的道理，可以归结为财政学的问题，也可以被归为行政（管理）学的研究对象。因为，在任何时间和场合，巧妇都难为无米之炊。从党的十七大以来的历届党的全会文件中，我们也能够认识到这个问题的重要性（参见表1-1）：

从上面的表格可以看出，一开始的提法（2007～2012年）是“财力”和“事权”的匹配，后来逐渐变成“事权”的单提，同时还出现了其他词汇与事权相对应（如支出责任），这也表明在此问题上国家决策层的认识在逐步深化，而相应的顶层设计也在悄然发生着变化。这些年官方表述所在的章节名称也各异，有的位于政府职能转变的部分，有的位于经济体制改革的部分或加快完善社会主义市场经济的部分，具体又涉及加快财税体制改革的问题，还有的则属于加强预算管理的问题，一直到2015年的章节名称“建立事权和支出责任相适应的制度”。这本身就说明了这一问题的复杂性、涉及领域的多元性。2016年国务院又提出了“财政事权”的概念。但是，可以肯定的是，不管是政治体制改革领域还是经济体制改革领域，甚至微观的财税体制改革领域，都需要央地之间达成财权、事权的匹配，这样才能更利于保障一国上述领域秩序的稳定，否则就可能出现所谓的“基础不牢，地动山摇”的危险局面，或者“大河无水小河干”的难堪。这也是改革开放以来我国在处理央地关系过程中反复获得的教训。中央因其行使全国性事权的需要，其掌握的财权要多于自身所掌握的财力，往往要能够满足向地方进行财力转移的需要，而下级政府则刚好相反，在单一制国家尤其如此。

二 央地财权、事权匹配在我国为什么需要宪法来保障？

如果说“财力”与“事权”的匹配还只是财政学或行政管理学的问题，那么财权的问题就成为典型的法学问题。法学的研究机制或法律规范的调整机制注重的便是相应的权利义务机制。“财权”与“事权”本身都是权力范畴的问题，即便是“财力”，其本身也出自权力，是权力行使的结果。而“行政权本身只能依宪法存在”，实际上“有关国家行政机关的基本组织、主要职权、主要活动原则、主要管理制度等都是由宪法直接规定的”，也就是事权的宪法化是由来已久的规律和趋势。而为了体现国民意志，实现“财”的取之于民之后的用之于民，也必须紧依宪法，因为宪法是最高的国民意志。此外，不少财政学或管理学的学者在研究这一问题时，纷纷提出应该制定中央地方关系相关法、政府间转移支付相关法、《税收基本法》并修改《预算法》这些具有宪法性质或与宪法密切相联系的法律，以资保障政府间财权、事权匹配。而在此之外，学者还纷纷对宪法保障的调整建言，“应该在作为国家基本大法的宪法的修正中增加关于我国政府间事权、财权划分，确定我国政府间事权、财权划分的宪法基础。”足见在这种问题上最终解决途径的同归性。

其实，财力更多的只是强调国家资源的分配，国家会采取各种制度力保“财力”与“事权”相匹配，也就是说，要保证“干多少事有多少钱”，这也是一些财政学者的看法。以事务的性质、种类和数量来确定相应的财政分配，而国家的相应保障并不一定是指所谓的法律制度，这种匹配也并非一定就是法律规范所需要调整的对象。而如果将这种所谓的“财力”使用相应的“财权”来代替，这其中蕴含的问题可能就发生了相应的变化，即地方不只是被动地从国家分配机制那里获得财力支持，更重要的还在于其自身能够靠自己所拥有的财权来自我保障，从接受“输血”到自身“造血”，这种机制的改变是巨大的，同时也应和了国家传统文化中一直以来提倡的“救急不救穷”。这种“造血”机制的存在也便于地方因地制宜，根据地方的不同情况来采取不同的“财权”行使机制，而中央需要做的便是起到良好的监管作用。从整个机制来看，“财权”就是这里的“造血干细胞”，而法律机制正是保障这一财权运行机制正常运作的指挥与监控系统。如果再进一步，宪法无疑是这种指挥与监控系统的控制中枢，相当于其中的“大脑”。

我国现行宪法对央地关系调控有直接的原则性表述，“在中央集中统一的领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”。这是央地国家机构职权划分的原则，当然在财权、事权的配置领域也应适用。在中国现行的财力配置体制下，财力的供给增加并不是能够立竿见影的，也就是说，事权下放从中央到地方已经立了“杆”，而“财”这种事权执行手段并不是马上就能够随之跟进，有时中央决策的落实甚至还需要地方辅之以配套资金，在中央与地方共同事权的领域尤其如此。而就目前的情况来看，在事权不断下放的大趋势下，如果更多的财力在一时难以到达地方的手中，那么只有“造血”这种财权的运行才能改变地方彻底的“等靠要”态度。

在现行宪法前述的原则规定之下，还有相应的宪定体制予以支持，也就是我国当前的财力分配体制。全国人大和全国人大常委会的职权当中，分别有相应的事务权限，并有同级的预算通过权限，国务院则负责在自身事务权限的基础上确定自己的预算方案，提交给前述机关审议通过；地方相应级别的人大和政府的关系也大抵如此，只不过从全国范围来看，国家的预算又囊括了各地方单位的预算，虽然按照预算法的规定，我国的预算是分级管理的（参见表1-2）。

从上述方面来看，宪法在确认央地权限的同时，又以相应的预算体制作为宪法支撑，这实际上就是一种间接的宪法保障。而从更直接的角度而言，如果在宪法之中明确相应的财权、事权理念以及何种事权属于中央的专属事权而何种事权属于央地共同事权等问题，那么这种宪法部署的财权、事权格局则相应会更加实际，易于落实。这里需要注意的是，如同前言中所提的，这里的事权主体在中国语境下体现为狭义的各级政府，而地方政府也主要集中于省级政府，这也是本章一直所述及的财权、事权匹配的主要研究对象。

三 部分国家财权、事权匹配宪法保障机制的列示

如果说前述现状只是对我国宪法对财权、事权匹配保障的一种总结，那么我们纵向比较一下其他国家对央地财权、事权匹配保障的做法，会发现其中有不少典型经验，这些经验并不一定可以全盘为我所用，但对其进行相应的列举完全有利于我们了解现行世界部分国家宪法对财权、事权匹配保障的代表性做法。

（一）联邦制国家

笔者曾对世界193个国家的宪法中关于央地财权、事权的保障机制做过统计，发现其中有一些典型的关于保障央地财权、事权匹配的宪法规定，尤其在一些联邦制国家中更是明显。联邦制国家作为“国中有国”的典型，其联邦与成员单位之间的关系相对分明，也就是说联邦成员单位也有自己的一套治理体系和制度规范，为了更好地维护自身利益，才选择加入联邦。这种架构本身就决定了联邦成员单位有相对比较独立的财权与事权，而且这种权力划分往往都是通过宪法进行的。以发展中国家巴西为例，其宪法的相关规定大体如下（参见表1-3）：

可以看出，在巴西联邦宪法中，事权和财权的分配都已入宪且有明确规定。在第三编“国家组织”中，也有关于联邦财产权的规定，其后依次是联邦事权、专属立法权、共同事权和竞合立法权的规定，州则有州的固有财产，主要是一些自然资源类的财产。在第六章“干预”中，明确规定，“除下列事项外，联邦不得干预各州或联邦特区”，这些事项主要涉及国防、公共秩序、国家机构权力的行使、联邦法律或判决的执行等方面的内容，另一方面就是财政状况保障方面的联邦干预权力的行使，如连续2年未予偿还宪法规定的税收收入，在法定期限内未向市移交本宪法规定的税收收入，以及联邦为贯彻州税或转移税中的强制最低限额部分用于维持或发展教育以及公共健康服务的宪法原则而必须采取的干预措施。在税权方面，禁止联邦在全国范围内设立不统一的税。州税和联邦特区税有其固定的种类。比较典型的是“税收分配”，其中规定了分配给州和联邦特区、市的税收种类以及联邦应该移交的税收收入。巴西作为与中国同样拥有庞大国土面积的国度，其发展程度也与中国相当，在分税制上的宪法保障措施其实对于我国目前税收领域的分权有着相当的借鉴参考作用。不仅州税甚至市税都出现于宪法之中，最关键的是对征税权进行了宪法表述，这等于说巴西确立了征税权这种“财权”的宪法地位。

无独有偶，在苏丹和南苏丹宪法附件中，则不仅限于有财权的规定，还有事权的相应宪法规定。这两个国家原属一国，在分设之后仍然在宪法风格上保持了相应的接近。比如，在两国宪法中的财政和经济事务方面，首先就确定了公共财富公平分配的原则。这实际上对于公平确立财力的划分有着直接的导引作用，这也是尊重客观实际的表现。而在事权方面，这两国宪法也规定了中央和地方的剩余权力以及解决共同事权冲突的方式。“剩余权力应当根据其性质分别对待。如果权力是关于一个全国的事务，要求的是一个全国的标准或者是单一一个州无法管理的事务，它应当由联邦政府行使。如果权力是关于一个通常由州或地方政府管理的事项，它应当由州政府或地方政府行使。”“如果联邦法律和州法律在两者共同权力范围下的事项上发生矛盾，应当以联邦法律为准。”这种规定实际上正是通过宪法这种最高法来解决相应的矛盾冲突。不同的争议应该有不同的解决方式与解决依据，对于公权力领域的矛盾冲突，最好和最高的解决方式其实就是宪法及由其衍生的具体机制与机构，上述苏丹与南苏丹宪法的规定恰恰印证了这一宪法精神。

如果说前述样板都是处于别的大洲，与东方传统不甚接近的话，那么我们放眼亚洲，也能够找到很好的制度设定。我们的亚洲近邻印度和巴基斯坦宪法中都规定了联邦和省之间的财政收入的分配以及借款和审计的相关内容。除此之外，同章还规定了“财产、合同、债务和诉讼”的内容。

（二）单一制国家

其实，并非只有联邦制国家做如此规定，单一制国家的地方相比联邦制而言相对中央的独立性较弱，但是有些单一制国家也建立有相应的地方自治制度，事权自不待言，地方单位的财权也得到相应的法律保障。单一制国家中，有不少国家的宪法规定了国家财权的缴纳与分配问题（如西班牙宪法“经济与财政”和“国家的地区组织”章、厄瓜多尔宪法“财政收入”章、哥伦比亚宪法“关于资源分配和司法管辖”章、斯洛文尼亚宪法“自治”和“公共财政”章等）（参见表1-4）。

（三）特例：从单一制转向联邦制的南非

南非在国家结构形式上曾为单一制，在20世纪90年代之后，经过“新南非”的酝酿，其宪法在转型联邦制的过程中也起到了很重要的作用，尤其在财权、事权匹配的保障问题上表现明显。南非作为联邦制国家也在其宪法“财政”章中规定了“税收的正当持有及分配”和“省及地方财政事务”问题（参见表1-5）。

最具代表性的当然是上述宪法法条第2款中各要素的考量，这等于说确定了进行具体的财力分配立法时需要考量的要素，这是宪法的指引具体立法功能之体现，也更好地保证了法律体系的统一性。另外，在该国宪法的“省及地方财政事务”部分中，涉及的内容包括省的税收资金、省及地方政府财政的国家来源、省的捐税、市的财政能力与功能、省的借贷以及市的借贷，将地方“财”的问题细致到了“市”一级。

四 新中国成立前央地关系财权、事权匹配宪法保障的历史分析

如果说上述的横向对比还不足以说明问题，那么我们对中国历史的分析则可以保障我们得到相应的佐证，那就是，这种宪法保障机制其实还是客观存在并发挥过相应的作用的。

（一）央地财权、事权缺乏宪法保障体制之流弊

在中国历史上，中央与地方的关系一直处于实践调整的张与合之中，甚至出现了“分久必合、合久必分”的周期律。周的分封、汉的封国、唐的节度使和其在少数民族地区的羁縻州等，都是曾经改变央地关系却又带来央地格局颠覆的尝试。比如，唐分天下为十道，其中九道都经过羁縻州，当唐王朝在民族地区统治力量增强时，会改羁縻州为正州，反之则改正州为羁縻州，这些都是中央王朝的行政调控方式。宋朝为防唐之藩镇格局弱化中央的控制，采取了强干弱枝的集权做法，以致地方政府事权能力骤然下降，无法独立完成诸如剿匪等治安任务，但是这也为后世中央治理提供了一条思路与经验，直到元朝的行省雏形形成以致影响现代，元朝时的中央集权甚至在经济上表现为中央可以通过责问行省丞相来纠正其经济改革上的不作为。此外，对少数民族边疆地区，元朝还设置了由羁縻州演化而来的土司制度，这在当时是比较先进且具有历史进步作用的，可以保证中央对边疆地区的良性统治，土司制度也从原来中央对少数民族实行相对松散的管理演化到正式有效管理，直至明清后来的“改土归流”。这些都只是一朝一代为了自身利益的维系而采取的不同措施，具有很大的随意性，往往也会随着朝代的更迭而随之变更。

对于封建国家来说，财权问题就更为重要，“封建”二字本意即为封邦建国。在很多时候和场合，封建中央政权因处理不好财政问题而导致覆亡，中国最后一个汉族封建政权的灭亡和李自成的顺利进京就与此有着莫大的关系。在封建社会之中，由于皇权专制的影响，这种关系或权力配置的法制化调控可能存在，但是从宪法的角度而言，这种划分的合宪性是从近代才开始的。在清一代，央地关系大致可分为初期中期与末期两个阶段，在1840年之前这种关系基本稳定，而在后一时期，中央政府诸多权力开始下移，清中央也开始酝酿相应的央地权力配置改革，“明定职权，划分限制，以某项属之各部，虽疆吏亦必奉行；以某项属之疆吏，虽部臣不能搀越”。实际上是要强枝弱干，同时综合日本式集权体制与美国式分权体制之长，而这两国实际均已步入宪法政治行列，尤其是后者，传统悠久。而从实际状态来看，当时“中央政府办不成的事，地方政府办成了，新的现代化事业之花基本都开放在地方上”。美国学者弗朗茨·迈克尔将之称之为19世纪中国之地方主义，也就是说，在中国当时的一些比较重要的地方，出现了一些政治权力以及军事权力方面的中心，它们担负着政府的重要职权与责任，但仍属于国家之内的体制管理之中。如果国家的权威受到威胁，那么这时就要求建立类似的地方之政府机构，因此形成了地方的权力中心。这实际上是央地财权、事权开始变化的一个典型表征。综上来看，但这时的调控并非宪法所得及，而是实力决定命运。地方的经济实力成为超越事权表象的更具决定性的因素。

（二）民国时期央地财权、事权匹配宪法保障的历史回顾

为什么要从民国时期说起，主要就是宪法本身也是自那时真正落户于中国的。从我国的立宪过程来看，清末的两部宪法性文件并不涉及央地关系的财权、事权划分，倒是民国，出现了不少诸如此类的典型。最典型的如1923年的《中华民国宪法》，在第五章“国权”中，提出“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之。属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之”。其后，就有国家立法并执行的事项、由国家立法并执行或令地方执行的事项、省立法并执行或令县执行的事项这些区分，这样实际上就等于对事权做了一种宪法上的划分。除此之外，关于财权，也做了一些相应的限制，比如说，国家对各省征税的种类以及相应的收税方式，为了避免相应的弊端或者为了维护公共利益时，就可以通过法律来进行限制。但是，就财权与事权的匹配而言，并没有相应的机制来支撑。与此相似的是，1931年的《中华民国训政时期约法》第六章“中央与地方之权限”，中央与地方之权限，依《中华民国建国大纲》第十七条之规定，采均权制度。该部宪法文件还使用了“事权”概念，“各地方于其事权范围内，得制定地方法规，但与中央法规抵触者无效”，这表明当时的立宪已经接受了事权的立法思路。除此之外，在接下来的章节里，还分别规定了中央制度和地方制度，从政府组织的角度明确了事权的行使主体（参见表1-6）。

紧接着就是1947年的《中华民国宪法》，该部宪法也就中央与地方权限划分提出了自己的思路，即“国权”章，这与1923年的《中华民国宪法》神似，已经表明了这种为当时世界所普采的立宪思路的共通性。但是，这两部宪法均因其特殊的历史背景，未来得及在当时的中国得以全面推行。在中华民国到新中国成立前的这段时间里，正是由于当时军阀割据的局面，才导致中央不得不在宪法中肯认各路地方人马的地位。但即便如此，“在整个北洋时期，地方对中央政府不满，宣布独立或者自主，大到数省，小到几个县，属于家常便饭”，但这并不代表其自立为国家，而是不听中央的所谓招呼，表面上保持着对北京政府的隶属关系，然后北京再通过政治或其他手段，使其放弃独立，而相应的省宪也就更不消说了。当然，在中央层面，也设有相应的机构，来调整中央与地方军系之间的关系。这样，在国家层面的宪法中承认地方的法定地位便成为一种笼络局面的手段，因此，这时的央地财权、事权匹配，已经有所谓的宪法条文规定，遗憾的是并没有进入真正的宪法实行阶段（参见表1-7）。

从这种历史格局来看，也正是因为民国时期的各路军阀或势力只是将宪法作为粉饰门面的工具，为了分权而立宪，没有真正将宪法作为央地财权、事权匹配的后盾与保障，也才进一步加剧了当时宪法保障的苍白。当然，在这种乱世的状态下，宪法是不可能真正发挥其作用的。宪法本身应该是政治力量关系对比的集中表现，但是它的实施又取决于其所处的时代之稳定程度，其本身的良好实施能够促进央地财权、事权关系匹配等问题得到很好的解决，但它并不能成为改变政治力量对比关系的根本，这一点其实在中国古代封建社会漫长的央地关系变化中已经得到验证。也就是说，只有在政治力量足够强大的阶级通过革命并立宪成功之后，稳定地推行宪法，这时的央地财权、事权关系才能在宪法的保障下进入良性的状态，继而通过这种宪法实施再来不断推进宪法机制的改进，这就是央地财权、事权匹配宪法保障机制作用机理的真谛。