第四节 发展中国家农地流转的经验和教训

发展中国家也称欠发达国家，指与发达国家相比经济、技术、人民生活水平较低的国家，通常指包括亚洲、非洲、拉丁美洲及其他地区的130多个国家。发展中国家一般有被殖民或半殖民的历史，在第二次世界大战之后走上了国家独立之路。

一 拉丁美洲的农地流转

在发展中国家中，从整体的角度看，拉丁美洲的农业发展水平是最高的。拉丁美洲有丰富的土地资源，又没有人口多的压力。拉丁美洲是个移民洲，早期殖民者率先在拉丁美洲建立了大地产制。拉丁美洲农业是沿着类似于“普鲁士式道路”发展的，拉丁美洲各国农业发展结构和模式具有同构性。1492年哥伦布发现美洲新大陆前，拉丁美洲的居民只有印第安人。到15世纪末，大约有2500万印第安人。从15世纪起，欧洲殖民者在拉丁美洲统治了三百多年。殖民者在各自管辖的地区内对印第安人推行各种奴役制度。1720年后，在委托监护制的基础上逐渐形成了大庄园。大庄园制是一种变相的农奴制、半农奴制经济。殖民统治时期拉丁美洲的土地占有制可分为：大地产制、小土地所有制和印第安人的公社土地所有制。

拉丁美洲的庄园同欧洲的庄园性质不同。欧洲庄园9～13世纪达到全盛，是自给自足的自然经济，拉丁美洲的庄园产生于16世纪，深受市场经济和资本主义因素的影响；欧洲中世纪的庄园主都是封建贵族，他们占有土地是为了消费和享受，而拉丁美洲庄园主是为了发财和牟利；欧洲中世纪庄园土地比较稳定，实行长子继承权等制度，从法律上保障了家族财产的完整和不可分割，拉丁美洲的庄园是在市场经济背景下建立的，要追逐利润和竞争，存在极大的不稳定性；欧洲中世纪庄园的投入低，土地和农奴差不多都是庄园的财产，而拉丁美洲庄园的投资巨大；欧洲中世纪庄园的劳动力基本上是固定的，而拉丁美洲的庄园不仅需要强制的手段，而且需要经济的手段把劳动力束缚在土地上；欧洲中世纪庄园是农耕型的、封闭性的，而拉丁美洲庄园的商业活动已经相当发达。拉丁美洲的小土地所有者来源，一是从西班牙王室得到土地较少者；二是大地产的破产或被自然分割者；三是因印第安人公社的解体而成为小土地所有者。

1810～1826年拉丁美洲各国掀起了独立运动，西班牙在拉丁美洲的殖民体系彻底崩溃了。独立运动胜利之后，拉丁美洲陆续建立了18个国家，此后又相继有一批国家宣布独立。在独立和建国以后的百余年间，拉丁美洲的封建、半封建大庄园继续得到扩展。大批国有土地以及印第安人的公地和份地不断被大庄园主侵吞。各国绝大部分土地进一步集中在一小撮大庄园主、牧场主和种植园主手中。占人口绝大多数的农民只占有很小一部分土地。大地产主利用预付工资或其商店赊售货物的办法，把广大的无地少地农民束缚在土地上，使他们沦为债务雇农。一小部分大地产则卷进了资本主义国际分工，继续从事以牟取暴利为目标的农牧业出口产品的生产，片面发展单一产品。

拉丁美洲国家独立后，农村中一直存在着纷繁复杂的土地占有制度。奴隶制、封建制和原始氏族公社制的土地占有关系在拉丁美洲国家的不同时期和不同地区都曾占有支配地位。这些前资本主义的农村生产关系一直保持到20世纪50年代之后才发生重大变化。

独立后，拉丁美洲土地转让的方式多种多样：政府馈赠、奖励、廉价出售、出租，甚至公开占领都是土地流转的合法渠道，导致拉丁美洲土地集中进一步发展。大地产集中的主要方式有：分配国有土地、破坏印第安人公社、拍卖教会财产、移民垦荒等，使土地集中达到惊人的程度。土地的集中造成新的两极分化，农村土地二元化趋势扩大。

外国资本对拉丁美洲农业的影响巨大。1588年英国击败西班牙无敌舰队，英国资本迅速涌入拉丁美洲。20世纪后美国资本超过英国资本，占据了外国资本投资拉丁美洲农业的榜首。在对拉丁美洲农业的投资中，跨国公司占有土地和通过直接控制的土地进行投机是主要形式。外国资本占有大量土地，成了拉丁美洲国家的最大地主，加重了土地占有的不均。外资占据的大量土地没有充分开发利用，而是伺机投机，发展国际市场上急需的农产品，造成拉丁美洲国家农业单一经济的现象，使其形成了对国际市场的依赖。外国资本与大土地占有制结合，资本主义剥削方式与半封建剥削方式相结合，使外资获得了高额的利润，阻碍了拉丁美洲农业的发展。

1929～1933年世界经济危机对拉丁美洲农业经济的发展产生了深远的影响。由于世界市场上对拉丁美洲农产品的需求急剧下降，拉丁美洲农产品出口量大减。这一时期拉丁美洲各国经济成分中，国家资本和民族私人资本的力量还比较弱小。在广大农村地区，农业资本主义关系正在兴起，但大庄园制的势力仍有相当影响，封建和半封建的土地关系未发生根本动摇。从20世纪50年代中期起，农业在各国国民经济中的地位逐步下降，以农矿业初级产品的外销为基础的单一制经济结构日益瓦解，拉丁美洲农业经济处于落后状态。

拉丁美洲农村地区前资本主义关系自19世纪下半期开始瓦解，农业资本主义因素日益增长。农业资本主义发展走的是类似普鲁士式的道路，即原有的传统土地占有关系不是短时间内被消灭掉，而是慢慢地适应资本主义发展的需要。这个过程十分缓慢，一直到20世纪60年代以后才开始加快。20世纪70年代以来，在拉丁美洲地区，农业无产者、半无产者已替代昔日债役雇农和佃农在农业中的地位，成为主要的农业劳动力。资本主义性质的农业地产和农业企业已替代传统的大庄园和大地产。在各国推行资产阶级土改之前，农业资本主义发展的具体途径有四种。一是从传统的大庄园向资本主义大地产过渡。大庄园主强化对农业资源的控制，采用机械农具，减少对佃户劳动力的依赖。广大佃农从大庄园租赁的土地日益减少，放牧牲畜的权利受到限制，最后连劳动工具和牲畜也随之丧失殆尽，成为雇佣劳动力。二是利用内地和高原的过剩劳动力发展资本主义农业。三是利用欧洲移民劳动力发展资本主义农业。四是从奴隶制种植园向资本主义农业企业过渡。一方面，从占耕农中取得劳动力和土地（占耕农是拉丁美洲国家一种特殊的自耕农，因为拉丁美洲的荒地很多，无地农民往往占取一块荒地，独立经营，维持生计，但他们占用的土地所有权得不到确认，以致大庄园主可以勾结官府宣布占耕农的土地是属于大庄园主的）；另一方面，随着农产品加工技术的发展，种植园主把土地转售给大型加工企业或者同企业主签订合同，企业主拥有的土地数量增加，逐步取代种植园主的地位。

20世纪前期，拉丁美洲开始了资产阶级土地改革，改革的背景是：拉丁美洲封建地主的统治地位逐渐削弱，土地高度集中是社会的主要矛盾，在拉丁美洲全部地产中，有一半以上属于大地主，他们平均占地6000公顷，人口却只占农村人口的1% ～1.5%（冯秀文，2002: 150）。随着民族资产阶级和外国资本占据大量土地，民族资产阶级也加入了要求土改的行列，农民运动高涨，形成了要求改革的重大动力。

从1915年墨西哥颁布的土地法算起，拉丁美洲土改经历了近半个世纪的时间。1915年墨西哥政府颁布了土地改革法，先后分配土地20174035公顷，使200万农户受益（冯秀文，2002: 168）。墨西哥土地改革消灭了大庄园制，鼓舞了拉丁美洲各国人民参与土改。接着危地马拉和玻利维亚等国进行了土地改革。20世纪50年代末期的古巴革命成了拉丁美洲土地改革的分水岭。1959年5月17日古巴革命政府颁布了土地改革法，古巴土地改革法规定：彻底废除封建大庄园制度和农村的各种封建土地关系；禁止外国人占有古巴的土地；每个自然人或法人占有的土地最高不得超过402.9公顷，超过部分全部予以征收。1963年10月古巴进行了第二次土改，内容是将超过67.15公顷的私有土地全部征收。两次土改后，古巴国营部分的土地占全国土地面积的70%，小农占30%（冯秀文，2002: 172）。此后，委内瑞拉、哥伦比亚、巴拿马、洪都拉斯、哥斯达黎加、多米尼加、巴拉圭、厄瓜多尔、尼加拉瓜等国也相继开展了土地改革。

拉丁美洲的土地改革分三种类型：以革命手段进行的激进的土改，如墨西哥、古巴等国；以和平手段缓慢进行的土改，拉丁美洲大部分国家的土改属于这一类；迫于形势进行的土改，如巴西、阿根廷等国，这些国家土地结构的转变是沿着普鲁士式的道路缓慢地进行的。

拉丁美洲土地改革的成果。自殖民地时期以来就盛行的大地产制度的合法地位被动摇或取消了，中小土地所有制成了新的、最基本的土地占有制度；农村封建剥削制度的残余进一步受到了打击和削弱，被束缚的农民得到了解放；少数人垄断土地的现象得到制止，无地和少地的农民分到了土地；促进了人的思想观念的改变，传统生产方式向资本主义经营方式转化；外国资本占有土地经营农业的行为受到限制。

20世纪70年代拉丁美洲农村生产关系的特点。土地占有高度集中，1973年拉丁美洲70%的农业人口只占有2.5%的耕地，而占农业人口2%的土地所有者却占有全部耕地的47%；短工在农业雇佣劳动者中所占的比例日益增加。租种土地的农民一年3～6个月外出打工，其余时间种租地；多种形式的土地所有制结构和不同的经营形式并存。土地所有者主要有大中型资本主义农业地产和企业、小农户、官办农业合作社、村社、外国农业公司等，现代化的大规模经营和以家庭为基础的个体农户的小规模经营并存。个体农户占拉丁美洲全部农业经营单位的78%，其所持有的农地占拉丁美洲全部耕地面积的37%，是战后拉丁美洲农业发展过程中最明显的特征之一。

拉丁美洲的农业现代化和农地流转。20世纪50年代拉丁美洲农业开始向现代化发展。二战后，拉丁美洲在工业化运动的冲击下，部分大庄园农业渐渐向资本主义现代农业转变，农业中出现了资本主义性质的租地农场主，外国资本广泛地深入农村和农业。20世纪60～70年代，国家对农业的干预加强了：制定农业现代化发展计划，扩大农业投资、设立专门机构管理农业，帮助小生产者改进生产，推动绿色革命，以工业化和城市化推动农业发展。现代意义的农地流转逐步展开，如墨西哥政府颁布了保护私人地产不受分割的法令，对私人小地产占地的限额从100公顷水浇地放宽到150～300公顷，一些私人小地产逐渐发展成大农场；租地农场在农业中得到了发展；支持大农场实行规模经营；政府在财政、税收、技术和组织上对大农场给予支持。以墨西哥和巴西为例来说，墨西哥在1992年对宪法做了修改，取消了村社土地不得买卖、出租和转让的禁令，调整土地占有关系，改变了对企业开发土地面积的限制。虽然巴西的农业集约化和现代化的水平已经很高了，但巴西政府有关农地流转和规模经营的指向仍十分明确，巴西1969年成立全国农业合作总社，2010年已有农牧业合作社2000个，社员150万人，其中80%是中小生产者。合作社一般拥有机耕队、运输队和农机厂等服务机构，对社员服务只收成本费。巴西农业信贷的发放依据是土地占有面积、农业产值、农业生产率和农业现代化水平。一般情况下，巴西政府会根据农民上个年度的产值及其种植面积向小、中、大型农场主分别发放相当于其生产资金100%、70%和55%的贷款，并且利率也各不相同，依次提高2～3个百分点（许世卫、信乃诠，2010: 801、803）。巴西自己经营和租地经营的大农场，都实现了现代化的农业大生产，进行集约经营，如1975年时，在南里约格朗德州的产稻区，租地农场水稻种植面积占水稻总面积的69.3%（冯秀文，2002: 357）。巴西的租地农场很发达，并基本实现了农业现代化。巴西在发展农业的规模经营、实现农业现代机械作业、劳动产出率和土地产出率等方面均已达到了较高的水平，成为当今世界农业较为发达的国家之一，在促进农业科技推广及农业现代化等方面走在了世界前列。现代意义上的农地流转在拉丁美洲十分活跃。

拉丁美洲与农业相关的经济结构的变化状况。二战后到20世纪80年代初，农业在拉丁美洲国内生产总值中的比重下降，1950年占19.7%, 1960年占17.1%, 1970年占14%, 1980年占10.4%。农业劳动力占总劳动力的比重也在下降，1950年占54.3%, 1965年占44.2%, 1970年占40.8%, 1980年占34%（丁泽霁，1987: 328）。拉丁美洲各国农业发展以扩大耕地面积为主，辅之以农业集约化经营。拉丁美洲农业的增长，六七成靠耕地面积的扩大，三四成靠单位面积产量的提高。近年来，拉丁美洲国家的经济结构进一步优化，2009年巴西工业、服务业和农业分别占国内生产总值的28.7%, 65.3%, 5.5%（《世界知识年鉴2009/2010》, 2010: 806）。墨西哥2014年工业、农牧业和服务业分别占国内生产总值的34.7%、4.4%和61%（《世界知识年鉴2009/2010》, 2010:906）。相应地，这些国家的劳动力结构也得到了优化。墨西哥2007年农业劳动力占总就业人口的13.1%（许世卫、信乃诠，2010: 766）。

拉丁美洲农地流转的特点。拉丁美洲是以被殖民后移民为主要人口构成的洲，殖民者和移民建成了带有封建性的大地产、大庄园，这种大地产是以一种占有方式存在的，而不是农业社会生产力发展的结果。拉丁美洲农业资本主义的发展走的是类似于列宁所说的“普鲁士模式”，没有经历一个自耕农的完整发展阶段，而是先有大地产的存在，后有对农业社会化生产发展的支撑。

我们对拉丁美洲国家独立后进行的土地改革要辩证地看待。拉丁美洲的土地改革分为以革命手段进行的激进的土改、以和平手段缓慢进行的土改、迫于形势进行的土改三种类型，其中大多数国家选择了第二种类型。改革取得了一定成果：自殖民地时期以来就盛行的大地产制度的合法地位被动摇或取消了，中小土地所有制成了基本的土地占有制度；农村封建剥削制度的残余进一步受到了打击和削弱，被束缚的农民得到了解放；少数人垄断土地的现象得到制止，无地少地的农民分到了土地；促进了农业传统生产方式向资本主义生产方式的转化；外国资本占有土地经营农业的行为受到限制。

拉丁美洲土改也有局限性，表现为土地改革的先期准备不足；土改进展缓慢；大地主的利益得到了最大限度的保留；对农民的土地要求不予重视；土改后农村的土地集中和生产状况没有大的变化。形成这些局限性的主要原因是地主阶级的阻挠，资产阶级的软弱，农民阶级的不成熟。

拉丁美洲现代意义的农地流转仍在进行中，墨西哥为了农地流转修改了宪法，取消了农地流转的禁令，改变了对企业农地开发面积的限制。墨西哥政府自20世纪80年代以来，进一步采取了促进市场经济，实施规模经营，推动农业生产社会化的政策，以销售为龙头，把全国的生产者组织起来，形成了产销结合的产业结构。政府在财政、税收、技术和组织上对农牧业大农场给予有力的支持，还免收农业合作社的所得税。巴西政府推动农业合作社的发展，给予农业信贷较优惠的政策。农业合作社因地制宜，推行农业生产经营集约化和产业化。巴西的租地农场发展比较活跃，租地农场主租种庄园主或种植园主的土地，靠自己的资金或银行贷款购买农具、种子和化肥，并雇用农业工人进行生产。租地农场的发展表明巴西农地流转活跃。

拉丁美洲农业的集约化程度高，一方面是由殖民时期形成的大地产制造成的，只有很少一部分国家的这种大地产制在资产阶级土地改革中被剥夺和削弱，如墨西哥、古巴等国以革命手段进行的激进土改，对大地产的打击较为沉重，一大批国家对大地产没有触动，而是采取了类似于“普鲁士式”的发展道路以适应资本主义的生产方式。另一方面是拉丁美洲国家深受欧美国家的影响：一是大量外资农业地产的存在，是拉丁美洲农场发展的活样本，可以模仿和学习；二是作为一个以欧洲移民为主的洲，欧洲的语言、文化和农业生产经营方式潜移默化地对拉丁美洲的农业生产产生了影响，使其农业自觉或不自觉地走上集约化生产经营的道路。

二 亚洲国家的农地流转

亚洲国家众多，社会制度多样、经济制度多元，农业资源的禀赋不同，农业经济发展的状况各异。

1．东北亚有中国、日本、韩国和朝鲜四国，以韩国为例

韩国属于人多地少国家，其农业现代化建设取得了较大的发展。2014年农业人口约占总人口的6.8%，农业产值占GDP的2.6%。韩国是典型的土地私有制国家，而且是一种垄断式的土地私人占有。

1970年，韩国农民人均占有耕地面积仅为0.11公顷，严重地阻碍了农业的现代化。因此，韩国政府肩负推动农地流转和保护耕地的双重任务。1972年韩国出台了新修订的《农地法》，该法案的新增内容包括划分农地类型、设立农地基金及农地用途限制等，着力保护国家耕地。为促进农业发展和保护耕地，韩国还制定了两个特色的农地制度——“农业振兴地域制度”和“农地转用许可制度”，这些制度将农地转用面积中的优质农地占比由40%下降为20%。

为了提高土地利用率，政府通过了《开发促进法》，以规范农地开发规划的制定和实施。同时，韩国丰富了农地流转的形式。1980年韩国政府修改宪法，允许农户之间进行农地的租借和委托经营业务，在法律上为农地信托提供了依据，农地流转速度加快。同时政府对农地抛荒行为给予严厉打击，如对被抛荒的农地，政府要求农户须在一年内进行自耕或者委托代耕，如果一年之后还未处理则再给半年的最后期限，最后期限过后，政府有权按地价每年征收20%的强制金，直到农地被处理为止。1994年出台的《农地基本法》，放宽了农地买卖和租赁的限制，在办理流转手续上予以简化，降低农地流转的成本（蔡保忠等，2015）。为了推动农地流转，从1997年起韩国政府推行了农民退休支付计划，规定年龄超过65岁的农民，如果愿意把土地出售或出租给专业农民5年以上，可一次性获得一定数量的补贴。尽管如此，韩国农场的规模仍然很小，1996年农户户均水稻种植面积为0.82公顷，2010年也仅上升到户均1.4公顷。

韩国农地流转制度的特点。一是韩国在农地流转过程中坚持政府主导的模式，政府通过法律制度建设和严格的行政监管，创造了良好的农地流转环境，保护了耕地。二是根据农业国情制定合适的农地流转政策，如韩国的“农地基金制度”和“农民退休支付计划”，使农地流转有一定的金融支撑，使农民流转农地没有后顾之忧。三是韩国农地制度设计因地制宜，如将农地分为“农业振兴区域”内外的做法非常有效，既提高了农业生产率，又起到了保护耕地的作用。

2．东南亚国家农地流转

东南亚国家独立后，土地改革政策有四种情况：有实行土地国有化的国家，如缅甸；有没收地主和外国资本家的土地，并将其分给农民的国家，如越南；有由政府赎买地主的土地，然后分给或卖给农民的国家，如泰国；还有没进行土地改革的国家，如马来西亚是在保存地主土地所有制的情况下，发展农业中的资本主义经营方式的。东南亚国家的土地流转以越南为例。

越南是社会主义国家，土地实行国家所有。从1956年到1960年越南政府把北方的240万农户组织到农业生产合作社中，1976年之后把南方的个体农民变为集体经济者。1981年越南停止农业集体化，实行包产量、包物资投入和包工的三包制度。1988年越南进一步完善家庭承包经营，将国有土地的使用权直接交给农户，使用权限为15年，生产流程全部由农户自主经营管理。由于实行家庭承包经营，家家分地、户户种田，土地经营规模小而分散。1993年6月，越南宣布允许农民交换、转让、出租、继承及抵押土地使用权。同年7月，越南颁布了第二部《土地法》，以法律的形式确认了农民长期使用土地和交换、转让、出租、继承及抵押土地使用权的权利，推进了土地使用权的商品化。在此背景下，越南一些农户公开出卖、转让、出租土地使用权，而另一些农户和企业则购买或租赁土地使用权。于是，庄园这一新型农业经营组织应运而生。2000年，越南专门公布了关于鼓励和保护庄园经济长期发展的决议。

2003年，越南通过第三部《土地法》，将土地使用期限最长延至70年，并进一步放宽了家庭、个人经营土地的面积限额。2006年越南进一步提出要保障土地使用权顺利转化为商品、鼓励农户交换土地使用权或用于出租、入股，使土地使用权真正成为经济发展资本。2008年越南又对《土地法》进行修改和补充，明确了土地使用权的市场运行规则，鼓励土地拥有者将土地使用权作为资产投入公司或企业中，进一步推动了农地的流转和集中（凡兰兴，2013）。

越南的庄园经济是建立在土地使用权集中的基础上的，庄园经济推动了越南农业的发展，应该给予肯定。庄园经济使土地进行规模经营、集中开发，产品直接面对市场，突破了小农经济的框架，集约化、专业化、市场化的程度提高，克服了家庭承包经营带来的土地经营过于分散的局限，符合农业发展趋势。庄园经济不仅自身实现了规模化、集约经营，而且还带动了一些农户从事专业生产，从而产生了专业种植带；庄园经济的土地来源，除了庄园主自身拥有的、承包和购买的其他农户的土地使用权外，还有庄园主承包和租用国家和集体的农场和林场的土地、雇人开垦的荒地、荒山、沿海滩地和农村没有利用的水面等；庄园是由有资金、技术或管理能力的人开发经营的，土地集中到他们手里，不仅能发挥更大的经济效益，而且那些不善于种地的农民把土地使用权出卖后，既可以从事非农产业，又可以受雇于庄园，能更好地解决生活出路问题。

越南农地的产权明晰。从越南颁布的四部《土地法》可以看出，越南农地使用权具有长期稳定性、确定性、排他性和流转性的明显物权化属性。从农民的土地使用权能看，农民拥有土地的流转权、交易权、出租权、继承权、抵押权、合资权、再出租权和赠予权八项权利。越南土地使用权在坚持土地国有的前提下，通过产权权利的有效分割和清晰界定，实现了农地使用权的物权化（叶前林、何伦志，2015）。

越南农地产权的物权属性，为农地资源的有效配置提供了广阔的空间。稳定的物权是进行交易的前提条件，它有利于诱导农民以市场方式进行土地流转，最大限度地在有效权能的支配下，实现农民利益最大化。农民土地交易行为，有利于土地公平、自由、有效地流转，有利于土地集中，形成农地流转市场，为农业规模经营创造了前提条件。农地抵押权、合资权和继承权有利于农民获得生产资料和农资贷款，实现土地资本化，从而繁荣农村土地金融市场，积累农业资本，创造就业机会，实现农业现代化。

3．南亚国家以印度为例

印度1757年沦为英国殖民地，经历了近两个世纪的殖民统治。印度1947年8月15日宣布独立，1950年1月26日宣布成立共和国。印度在英国殖民统治时期，土地制度分为柴明达尔租佃制，即包税地主制；莱约特瓦里租佃制，或称农民租佃制；马哈尔瓦里租佃制，又称联合村租佃制。独立后，国大党政府着手土地改革，提出了取消国家和实际耕种者之间的各类中间人，调整租佃关系，实行土地占有最高限额的主张。

1962年6月，印度国家计划委员会发表了一个关于土地改革的报告，报告的内容可归纳为九条：废除包税制和赏赐地地主制；降低地租额；保障租佃权和防止逐佃；地主在五年内有收回佃农耕地自主经营的权利；给予耕种者获得地权的机会；规定持有耕地的最高限额；规定不受限额限制的耕地；分配土地给农民，要他们组织合作社去耕种；合并零星的耕地。20世纪50年代中后期，印度在全国范围内用赎买方式完成了废除中间人地主的改革，使2000万有财力支付地价的原来中间人地主的“佃农”同国家直接发生关系。同时，各邦开始实行土地持有最高限额的立法，由政府征收限额以外的土地并分给无地少地的农民。1985年印度已征收的土地中，有448.6万英亩已分配给331.1万人。这次土改后，从全国范围说，封建和半封建关系在印度仍占主要地位，土地占有比较集中。占总数2.4%的大农（经营土地10公顷以上）持有全国29.3%的土地（丁泽霁，1987: 287）。

印度进行了扩大农地经营规模的一系列尝试。一是推行农业合作化运动，农业合作社中有生产合作社，生产合作社有利于扩大农地经营规模。二是实行“集约农业县计划”（后扩大为“集约农业地区计划”），印度粮农部准备在全国20% ～25%的耕地面积上发展“集约农业”，虽然这一尝试的成就不大，但为发展农业资本主义铺平了道路。三是开展农业“绿色革命”，通过对农业生产实行各种财政支持和补贴，扶植农村的富裕农民，发展资本主义农业。“绿色革命”使拥有或经营中等持有地（拥有10～20英亩土地）的农户能筹措到资金，采用现代农业技术。同时推动中层和上层农户租进土地扩大经营规模，发展资本主义农业。下层农民出租土地主要是由于缺乏财力经营或在其他农业或非农业部门找到了工作。20世纪90年代，下层农户出租的土地约占总出租土地面积的55.54% ～57.45%（黄思骏，1998: 362）。到20世纪80年代，印度农村农业中资本主义生产关系已占统治地位。2013年，印度农业增加值占国内生产总值的18%，从事农业的劳动力占全国劳动力数量的60%。印度农场规模总体较小，其中60%规模不足1公顷，仅有1%的农场规模在10公顷以上（刘艺卓等，2015）。印度农地流转的任务还很艰巨。

4．西亚国家的农地流转

西亚国家众多，长期遭受殖民控制和掠夺，经济发展滞后。西亚气候干旱，严重影响了农业生产。西亚近年战争频繁、社会动荡，严重影响到经济发展。虽然西亚的一些国家富产石油，但对农业的作用不大。西亚农业依靠人工灌溉，经营粗放，农作物品种单一，自给率低。二战前，一些西亚农业国家封建的土地所有制处于统治地位。二战后，西亚各国相继独立，着手解决农民的土地问题。一些国家征收地主超过限额的土地，基本消灭了大封建土地所有制，建立了国营农场、农业合作社。同时也允许农民从事个体经营，如叙利亚和伊拉克；一些国家进行了土地制度上的某些改革，但经历了曲折和反复，如伊朗和土耳其；还有一些国家未进行土地改革，如阿富汗等国。在西亚，以色列的农业发展水平比较高。

以色列是世界上唯一建立在沙漠上的发达国家，农业生产的自然条件恶劣。以色列94.5%的土地为国家所有，私人土地仅占5.5%。农业生产经营的组织是从建立合作居民点开始的，主要采取集体农场（基布兹）和农业合作社（莫沙夫）两种农业生产经营组织。2007年农业从业人员占就业总人口的2.8%，农业产值占GDP的1.0%（许世卫、信乃诠，2010: 483）。基布兹和莫沙夫拥有农地使用权，但这种使用权不能买卖，可以将土地再转租给组织内的农户经营。农地流转的唯一形式是租赁，每次租期为49年，到期后可以自动续租49年。土地也可由下一代继承租种，但每户只能由一个子女获得使用权的继承。这样的流转形式，实质上就是实行“永佃权”的农地制度安排，目的是要将农地所有权始终牢固地掌握在国家手里，以防止被外国人或敌对势力购买，并且能有效控制农地的开发进度，有利于农地的储备，以使政府为人民提供更多的公共产品。以色列主要利用基布兹和莫沙夫等农业合作组织和专业协会整合各种资源，实行规模经营，发展订单农业，降低成本，提高市场竞争力。政府给予基布兹和莫沙夫购买农业设备40%的补贴，农业用水价格也低于工业用水的80%（乔博，2014）。

5．中亚地区国家的农地流转

中亚地区土地和水资源丰富，农牧业作为传统部门是国民经济的基础和重要依靠。中亚7国有大量未开垦的土地，受经济发展实力所限，国内对农业投资相对欠缺。中亚国家农地流转发展缓慢，各国正在制定优惠政策，吸引外国投资，推动国内农业发展。中亚各国一方面加快引进外资发展农业的步伐，如哈萨克斯坦为吸引外资发展农业，对外商投资企业实行进口设备关税全免，所得税、财产税、土地税3年内全免等优惠政策。吉尔吉斯斯坦在一些地区专门划出自由经济区，创造吸引国外资本、技术和管理经验的良好条件。另一方面他们通过上海合作组织、中国与中亚区域经济合作机制等多边渠道加强与周边国家的农业合作，推动农业规模经营和实现农业现代化。

三 非洲国家的农地流转

非洲是一个起伏不大的高原，盆地和沿海平原是非洲的重要农业地区。非洲的沙漠面积很大，占整个大陆面积的32%。非洲是个热带大陆，赤道横贯大陆中部，全非洲3/4的土地位于南北回归线之间。

非洲土地资源总量居世界大洲第二位，农用地面积居世界第一位。2010年非洲人均土地面积为2.98公顷，高于全球人均土地面积1.95公顷。非洲总体人均耕地面积为0.22公顷。非洲实际耕作面积仅占可耕地面积的30%左右，远低于亚太地区61.4%的水平。非洲的土地如果全部投入使用，按照中等水平投入，总共可承载至少44.72亿人。非洲大部分国家2011年人口占承载力人口的比重小于40%（黄贤金，2014: 7、63、103）。

在西方殖民者入侵之前，北非已经有了较发达的农业，撒哈拉以南非洲除了个别地区外，也有了一定发展程度的农业。那时绝大部分生产活动是自给自足的自然经济。15世纪西方殖民主义者的入侵，给非洲的生产力和社会发展带来了严重的破坏。西欧资本主义国家从18世纪后半期进一步扩大自己在非洲的殖民地，把殖民地和附属国变成它们的产品销售市场和原料供应地，以适应本国工业发展的需要，促使非洲国家经济普遍形成了畸形的单一结构。

独立后，许多非洲国家实行土地国有化，收回殖民者和贵族地主官僚占有的土地，取消了封建部落土地所有制，征收的土地一般按地价加手续费卖给农民。1987年时，非洲有五种土地所有制形式：部落土地所有制、封建土地所有制、资本主义土地所有制（包括国家资本主义性质的国营农场、非洲人经营的私人农场、很少部分外国资本经营的大农场）、个体小土地所有制、合作社土地所有制。

非洲土地问题大部分是殖民时期留下的问题，主要反映在现行土地制度与传统土地制度的冲突及土地分配不均方面。大部分独立后的非洲国家进行了不同程度的土地制度改革，部分国家的改革措施主要集中在摧毁殖民统治、消灭剥削、实行平等和自由权利上，较少涉及提高农业生产力、增强粮食安全方面，缺乏对农民得到土地后进行耕作的后期支持。新出台的土地政策时常与非洲长期以来占主导地位的传统土地产权产生矛盾，造成非洲诸多国家出现双重土地管理系统。土地分配不均也是非洲农业生产面临的一大问题，在南部非洲表现得尤为明显。少量的白人占有大量生产力高的土地，而大部分黑人仅能获得少量贫瘠的土地。

非洲的农业生产除面向出口的一部分经济作物由种植园经营，生产条件较好、生产手段也较为现代化外，绝大部分粮食生产都是由小农户进行的。技术手段十分落后，靠天吃饭、粗放经营、广种薄收，生产水平低而产量不稳是其普遍特点。《2009年非洲经济报告》指出，农业在非洲国家国民经济中仍然占据着主导地位，其25% ～35%的国内生产总值，60%的就业及农村人口的主要收入均来自农业领域（许世卫、信乃诠，2010: 374）。

20世纪80年代以来，非洲国家展开土地改革，改革的基本目标是实现耕者有其田。在南部非洲，20世纪80年代时，斯威士兰、博茨瓦纳等国对土地进行重新分配，根据市场地价对白人农场主失去的土地进行赔偿，但由于地价过高，收效甚微。尔后，马拉维、津巴布韦等国通过冲突形式强行取得土地，但这种行为既没有改变殖民时期遗留下来的双重土地产权系统，又没有提升传统土地制度的地位，还使得南部非洲的一些白人农场主逐渐放弃土地，进入邻国进行投资。东非国家土改主要解决殖民时期遗留下来的双重土地产权关系，如肯尼亚对部分白人的商业农场进行了重新分配；埃塞俄比亚政府采用无偿收归国有、赎买和没收的方式，将封建主的土地转为国有，再卖给无地少地的农民。西部非洲传统土地产权制度仍然是主要的土地法律，传统头人为主要土地拥有者。尼日利亚于2009年对土地制度进行了改革，方便了农民进行土地抵押、转租和转让。中部非洲也面临着殖民时期土地政策与传统土地政策冲突带来的问题，但中部非洲进行土地政策改革的国家并不多。北部非洲的大部分国家进行了较大程度的土地改革，政府将殖民时期被殖民者及外国企业占有的土地国有化，然后分给无地农牧民，并积极进行土地分配后的后续支持工作（黄贤金，2014:150～152）。非洲国家这一阶段的土地改革，主要解决由殖民时期土地政策和传统土地政策带来的问题，非洲为实现规模经营而进行的土地流转才刚刚启动。下面以南非和肯尼亚为例进行探析。

南非是非洲大陆经济最发达的国家，农业生产和管理已基本实现了科学化和规模化。1994年南非废除种族隔离制度后，新政府致力于振兴经济。由于历史的原因，南非国内存在两种不同的农业生产机制，其生产内容、水平、特点都存在着很大的差异。一种是少数白人农场主经营的发达大农场，是高度商品化的农业，其所提供的产值占南非农业总产值的90%以上；另一种是非洲人仅能维持生存的传统农业。种族隔离时期的土地所有制结构是白人占有土地的86%，而71%的非洲人口居住在14%的土地上。

新南非政府相继颁布《临时宪法》和《南非正式宪法》，新宪法规定本着协商与和解的精神，运用法律手段和市场机制，采取和平赎买方式，使白人土地回到黑人手中。1997年4月，南非前土地管理部门在《南非土地政策白皮书》上提出土地改革政策框架，主要包含三个子项目：土地偿还，为1913年后土地被剥夺的人提供土地或者补偿；土地重新分配，提供适当补助帮助特定人群通过市场获得土地；土地产权改革，保护受到过去歧视性法律和习惯危害的农民的产权。但直至2009年3月，仅530万公顷土地实现了重新分配，且其中还包括了土地偿还，仅占原先2460万公顷土地目标的5.2%（黄贤金，2014:160）。

2014年2月，南非政府出台《加强人民耕作土地的相关权利》政策（也称“对半开”方案），明确规定：土地历史的主人（即农场主）自动获得土地面积的50%，而该土地上的劳工则获得另外50%的土地。政府会赔付农场主所失去的土地，但是赔付金将会进入投资发展基金，为构成新型产权的各利益方所共有。这是目前为止南非所宣布的最为彻底的土地改革方案，但其执行需克服重重困难（赵倩，2016）。2014年南非农业产值占国内生产总值的3%，农业就业人数约占人口总量的7%（《世界知识年鉴2014/2015》, 2015: 475）。

四 发展中国家农地流转的特征

发展中国家农地流转、农业改革和农业的发展同摆脱殖民统治时间的长短成正比。拉丁美洲国家较早地摆脱了殖民统治，取得了国家的独立，拉丁美洲国家从总体上看农地制度改革初步完成，农地流转走上了正轨，农业的规模经营程度较高，农业的现代化取得了进展；亚洲的许多国家在第二次世界大战之后取得了国家独立，并对农地制度进行了改革，部分国家的农地已实现了耕者有其田，并开始实现农地规模经营，农业发展的程度比拉丁美洲低，但远高于非洲大部分国家；非洲国家二战之后走上独立之路，直到1994年南非宣布新政府成立，标志着非洲摆脱了殖民统治。非洲近年还在进行耕者有其田的改革，以实现农地所有制的变革。

发展中国家以耕者有其田为价值导向的农地改革方法。在拉丁美洲主要有三种类型：以古巴和墨西哥为代表的以革命手段进行的激进的土改；大部分拉丁美洲国家采用以和平手段缓慢进行的土改；以巴西等国为代表的迫于形势而进行的土改，这种土改基本没触动大地产所有者的利益，农民在土改中没得到什么好处。亚洲国家的情况比较复杂：印度是采取限制和削弱农村封建统治，逐步改造封建半封建地主为资本主义的经营地主，使印度农业缓慢地向资本主义农业转化，用法律和政策废除“中间人”地权制度和赏赐地地主制；叙利亚用赎买的方式征用地主限额以上的土地，分配给无地少地农民；横跨欧亚两洲的土耳其建国后，曾把公共土地卖给无地农民，后来通过法律对超过500公顷地产的超额地产征收，赠予无地农民。东南亚各国土改政策有四类：土地国有；没收地主和外国资本家的土地，分给农民；由政府赎买地主的土地，然后分给或卖给农民；还有不进行土地改革的国家。在非洲，南部非洲的津巴布韦等国对土地进行重新分配，并根据市场地价对白人农场主失去的土地进行赔偿，南非等国通过冲突形式强行取得土地。东部非洲，肯尼亚对部分白人的商业农场进行了重新分配，埃塞俄比亚政府采用无偿国有、赎买和没收的方式将封建主的土地转为国有，然后按地价分给无地少地农民。西部非洲仍然主要维持传统的土地制度。大部分北部非洲国家进行了较大程度的土地改革，但引发的社会矛盾较多。发展中国家土改方法大致有：没收土地为国家所有；没收土地为国家所有，分土地给农民使用；限制和征收大地产，分给无地少地农民或卖给无地少地农民；强行占有大地产所有者的土地等。

农地的所有制形式丰富多样。拉丁美洲20世纪60年代的土地改革，使几百万户农民获得了土地。土地改革后形成了以私人占有为根本特点，以中小地产为主，与小农经济并存的农村土地占有制格局。古巴剥夺了全部大庄园和外国公司占有的土地，由土改委员会组织合作社和国营农场经营。20世纪70年代中期的土改，使拉丁美洲进一步改善和调整了土地所有制结构，促进传统大地产制的解体，以前土地占有高度集中的大庄园与小农户并存的双重结构，被逐步由现代资本主义农业企业和农民个体小生产为特点的新的双重结构所取代（冯秀文，2002: 381、391）。在非洲，进行土地产权明晰化改革的国家的土地所有状况：有土地私有化的国家，如阿尔及利亚等国；有土地国有化的国家，如乌干达等国；有认可传统土地产权的国家，如坦桑尼亚等国；有两种土地制度结合的土地所有制国家，如卢旺达，一方面承认家庭个体土地制，给予各家各户限定的土地所有权或半所有权，允许有条件的土地买卖等，另一方面氏族或家族、国家掌握土地的虚有权（冯秀文，2002: 157）。在亚洲，中国实行农地集体所有制；印度实行土地私有制；缅甸实行土地国有，农民有土地使用权；越南没收封建地主和外国殖民者的土地，实行土地国有，农民有土地使用权，而且使用权可以买卖；泰国、印尼等国实行土地私有制，但规定地主占有土地的最高限额，政府征购其超额部分，分给或转卖给佃农或无地农民；西亚地区多数国家农地多种所有制并存，有封建地主土地所有制、国有土地和国营农场、合作社所有制、农民小土地所有制、私人资本主义所有制。

规模化的大地产同小农经营并存的二元化土地占有状况。在拉丁美洲，有许多国家殖民时期形成并延续下来的大地产，如外国资本占有的大地产，独立战争中军官们乘机占有的土地等。许多国家农地改革没有从根本上触动这些大地产。大小地产差别极大，这一差别在阿根廷是270倍，在智利是1500倍（冯秀文，2002: 120）。在非洲许多国家少数白人占有大量生产力高的土地，如20世纪90年代津巴布韦19%的白人占据该国70%的土地（黄贤金，2014: 150）。在亚洲的许多国家也存在土地二元占有情况，如印度在20世纪80年代初，占所有权持有地户数78.96%的边际农和小农只占全国所有权持有地总面积的28.71%，而只占所有权持有地户数8.88%的中农和大农却占有全国所有权持有地面积的47.91%（黄思骏，1998: 323）。当时这些大地产推行的还是半封建的剥削方式和生产方式，最后经过漫长的过渡，走了类似“普鲁士道路”的农业生产资本主义化发展道路。这样的土地占有方式客观上有利于农业的集约经营和社会化生产，也有利于农业劳动力的转移。

采取一系列措施促进农地流转。一是国家规定每户拥有土地的最高限额，超出部分被没收、征收或赎卖。印度在基本完成废除“中间人”制度和租佃制改革以后，把土地改革的重点转移到实行土地所有最高限额上。采取这种措施的目的是想获得剩余土地，在农户中进行重新分配。二是对闲置土地征税，拉丁美洲向没有利用的大地产征收土地税，这样做间接限制了大地产又不至于引起社会动荡。如智利法律把基础年份的地租收入的10倍确定为土地税的基础。三是政府制定并执行土地转让计划。如肯尼亚1961年开始执行“土地转让计划”，由政府出钱从欧洲移民手中赎买土地，然后转卖给当地黑人。这些措施当时在推动农地流转方面有积极作用。

探索实行“永佃权”，将农地所有权和使用权分开。1935年4月印度国大党主要领导人之一萨达尔·瓦拉巴伊·帕特尔主持召开的联合省阿拉哈巴德农民大会决议中就提出，在废除柴明达尔制度之前，在适当降低地租的情况下，给所有法定的农民永佃权。以色列也实施了永佃权制度。以色列95%的土地为国家所有，农民租用，每次租期为49年，到期后可以自动续租49年。土地可由下一代继承租种，但每户只能由一个子女获得使用权的继承。这种永佃制维护了国家安全，促进了经济发展。这一制度安排对中国有一定的借鉴意义。

各国在推进农地流转过程中的有益探索。越南农民拥有土地的流转权、交易权、出租权、继承权、抵押权、合资权、再出租权和赠予权八项权利。越南明确土地所有权为国家所有，扩大了农民的土地使用权范围，从法律上保障了农民的土地使用权。整个土地改革表现出不断强化农民土地产权，“事实上的私有化”的特点（叶前林、何伦志，2015）。越南的土地使用权可以买卖（凡兰兴，2013）。南非政府2014年2月出台《加强人民耕作土地的相关权利》规定，土地历史的主人（即农场主）自动获得土地面积的50%，而该土地上的劳工则获得另外50%的土地。政府会赔付农场主所失去的土地，但是赔付金将会进入投资发展基金，为构成新型产权的各利益方所共有（赵倩，2016），实现了农场主、农民和政府三赢。印度实施集约农业区的计划和绿色革命，虽然收效不大，但是一种实现农业规模经营的尝试，特别是绿色革命使拥有或经营中等持有地及以上的农户从中受益。

各国在农地流转和农地改革中存在的问题。大多数发展中国家独立后，经过土地改革形成了土地所有制的三元结构，大地产的土地没有从根本上被触动，拥有小块土地的农民所拥有的土地比较贫瘠，还有一些农民没有土地，即耕者没有田，土地高度集中的状况没有得到根本改善。土改中给地主的补偿费过高，造成了大地主反而成了土改的受益者，农民的土地问题没有得到解决。土地改革无序进行，津巴布韦出现了黑人抢占白人农场主土地的风潮，对此政府持默许的态度。埃及出现了被征收土地的地主反攻倒算的情况，没有严格的法制，影响了社会稳定和经济发展。土地改革中，一些国家政府只重视土地的重新调整和分配，忽视对获得土地农民的后续指导和支持，使土地的经济效益下降。

五 发展中国家农地改革及流转对我国的启示

从发展的进程看，我国已经跨过了许多发展中国家正在实行的耕者有其田的农业发展阶段。早在50多年前，我国通过社会主义改造，实行耕地的集体所有制，实现了耕者有其田。我国现阶段农地制度改革的主要任务是，通过农地流转实现耕者有其田和农业规模经营的有机结合，实现农业的现代化。许多发展中国家仍在完成农地的耕者有其田的任务，有的发展中国家已经走上了农业集约经营和农业现代化的道路。这其中有些国家农地制度变革的做法对我们有一定的借鉴意义，但有些国家的规模经营是传统土地制度的产物，缺乏支撑条件。

农村集体土地可以让渡一些权利给农民。卢旺达的所有土地均属于国家，农民享有土地的使用权，国家给予各家各户限定的土地所有权（或半所有权），允许有条件的土地买卖等（黄贤金，2014: 157）。越南同中国相同，推行农业集体化，后实行家庭承包经营，规定在庄园经济的发展中，农户可以购买其他农户土地的使用权。中国实行农村土地集体所有，农民承包经营，农民拥有农地的使用权。中国可以探索在承包期限内农民土地使用权可以买卖，特别是那些即将退出农业生产经营的老年农民和曾分得过“口分田”的农村孤寡残疾无劳动能力的人口，通过出卖承包地使用权可以换社会保障；那些已将户口迁入城镇的农民，在城镇有稳定的收入，也可以将在承包期内的承包地的使用权出卖。这样既可以实现农地的规模经营，又可以减少土地不必要的浪费，还可以使退出农业生产和无能力参加农业生产的人改善生活和增强社会保障能力。土地在承包期满后又回到了集体手中。

在农地流转制度安排的方法方面，总结一些发展中国家的教训。首先，深入民间进行访谈，看农民在农地流转方面有什么倾向性的愿望，农民私下里有什么农地流转的安排，如有像推行家庭联产承包责任制时，小岗村那样的安排，要及时发现、总结和挖掘。其次，对农民中探索着的好的做法进行总结、规范和试点，对其中有生命力、具有科学性、有社会基础的做法要扩大试点和推广。再次，对行之有效的做法给予提炼和升华，以政策、法规和法律的形式予以肯定和推广。有序地实现农地流转，避免引发一系列的社会纠纷和动乱，不能像一些发展中国家那样，强行抢占土地、对已实行的土地政策反攻倒算，那样将严重影响经济社会的稳定和发展。

坚持政策的原则性和灵活性相结合。中国地大物博、民族众多，发展层次参差不齐，人们的诉求愿望不尽相同。在中国的东部、中部和西部发展的差别很大，东部地区人们的出路很多，承包农地代表的利益已微不足道，土地流转比例较高。城市、郊区和农村承包地给农民带来的利益不同，农民对土地的眷恋程度不同。在城市近郊农地有被征用后获得巨额补偿的可能，正常经营农地的效益也远高于远郊和农村。在农民中，务农者、退出农业生产的老农民、进城务工经商的农民工对土地流转的态度不同。进城务工者，特别是在城里有稳定经济来源和住所并迁户进城的农民，他们中的多数人愿意将农村承包地在承包期年限内作价出售；即将退出农业生产的老年农民希望以承包地换社保；而计划长期务农的中青年农民希望租入更多土地扩大生产。对这些不同地区的不同农民，在承包地流转问题上要有灵活的、有针对性的政策，使其各得其所。

有针对性地采取有利于农地流转的农业政策。印度在绿色革命中有支持中等及其以上持有地农户农业发展的政策，肯尼亚对闲置的农地征税。我国对农业有种粮补贴、农业生产资料补贴、农业公共设施建设方面的投资。在这方面我们应该向农业大户、家庭农场、农业合作社和涉农规模化经营单位倾斜，要把有限的财力花在刀刃上。我们对抛荒农地不征税，但至少不能给予各种补贴，种粮补贴应该补在进行商品粮生产农户和农业单位身上。

总结一些发展中国家农地流转动力不足的教训，调动各方面积极性，加快推进我国农地流转的步伐。2010年，我国的农民工已流转承包地约29.4%（吕世辰，2011）。我国农民工承包地流转的力度还要加大。政府要从转移农村劳动力、推进城镇化、实现粮食安全、实现农业现代化的战略高度认识农地流转的意义并加以宣传。对规模化经营的农户和农业单位，要精准地实现种粮补贴，给予优惠的金融支持，进行农业规模经营的技术指导，投资建设必要的规模经营农业公共设施。对规模经营的农户和农业单位实行全面的农业保险。利用市场机制创造有利的农地流转的公平环境。根据实际修改相关的法律制度，允许符合条件的农民在承包期内出售农地使用权。留住有现代农业生产经营能力的青壮年农业劳动力从事农业生产经营。鼓励农地流入方吸收更多的农地从事农业生产和经营，对种粮大户、家庭农场、农业合作社、涉农企业实行种粮补贴、农业生产资料补贴，创造优惠的金融环境，进行必要的免费技术培训和指导，并用政策和法律的形式予以肯定，使其在宽松的环境中获得规模经营的效益。让流转土地的农业劳动力在获得一定流转费的同时，从事二、三产业的生产劳动，享受城市文明生活；让退出农业和无能力从事农业生产的人获得土地流转费，享受幸福生活。