第四节 结论与建议

一 结论

农地流转和劳动力转移之间具有明显的相互作用关系，劳动力作为生产力发展的核心要素，其合理、有序转移是农地流转的前提和基础；农地流转又对劳动力转移形成推动力，农地流转的规模和期限影响劳动力的转移数量，并在一定程度上为剩余劳动力提供转移的资本。然而就被调查对象而言，受当前土地制度的制约加之相关保障制度的缺失，农地流转的期限较短，且流转对象单一。这也决定了当前我国劳动力转移呈“候鸟型”兼业模式。一方面，在还有9亿人口要依托农业和农村的情况下，搞规模经营还不是时候（贺雪峰，2015），兼业化模式为转移劳动力发展提供必要的资本支持并对城镇化发展起到社会稳定器的作用。但另一方面，从长远发展看，兼业化的转移模式不利于转移劳动力的完全市民化。因此，在转型发展期，农地流转和劳动力的转移应审时度势，充分发挥制度的调控作用。

在新型城镇化背景下，农村劳动力的转移形式主要包括就地就近转移和异地转移两种。从转移劳动力个体和区域整体发展角度看，就地就近转移模式更适合当前社会经济的发展现状。新型城镇化的本质和核心是人的城镇化，强调人的发展。本章尝试从人的城镇化角度构建新型城镇化的评价指标体系，具体包括：社会交往和社会参与、社会融入、经济生活状况、教育、社会保障和公共服务五个方面，并通过数据分析对此进行评价。结果显示，转移劳动力的社会交往和社会参与范围较窄，呈现片面化特征；改善子女的教育条件是农村劳动力转移的重要原因；就业、住房和社会保障是当前转移劳动力最希望解决的问题，文化程度和所在城市类型影响其在城镇住房类型的选择；年龄和婚姻状况影响转移劳动力的整体社会融入水平。

二 建议

农地流转和劳动力转移是并行互依的。以打破农民与土地的双向依附关系为转向的农村土地制度改革，必须以保障农民的切身利益为出发点和落脚点，并与农民社会保障制度的改善相结合，二者统筹进行，只有打破土地对农民的基本保障和“最后防线”的作用与意识，才有可能突破传统的人地依附关系。另外，应充分发挥金融机构对农业现代化和专业化发展的支持，特别是农村信用社等金融机构的信贷支持，对新型经营主体和种粮大户，应适当降低门槛，放宽申请条件，主动提供信贷咨询和服务，建立和不断完善农村土地权抵押贷款，对贷款信誉户提供优惠政策和优先渠道，有效解决他们在农地流转中的资金紧缺问题。农地低转入率也是影响劳动力转移的重要因素，而影响农地转入率低的原因除了资金限制，还有农业经营的高风险特点。农地流转实行规模经营后，风险更加集中。农业经营中的风险可能会使种粮大户或新型经营主体面临严重亏损，影响经营的持续性，导致流入租金的拖欠，引起流转纠纷。因此，建立和实施农业保险制度和措施也是推进农地流转和劳动力转移的重要举措。

转移劳动力的发展首先应充分发挥劳动力的主体能动性，关键在于提高其社会竞争能力。现阶段再教育和职业技能培训是提高转移劳动力社会竞争能力的重要渠道，企业单位和组织应积极为符合条件的员工，特别是农民工提供岗前、岗中培训，国家和政府对表现突出的企业组织也应提供税收和奖励等优惠政策，鼓励其为转移劳动力的发展创造良好条件。二元户籍制度和社会保障制度是转移劳动力发展的主要制度障碍，制度的改革和完善需要相当长一段时间的努力。因此，现阶段在充分发挥转移劳动力的主体性的基础上进行制度改革是促进转移劳动力发展的应有取向。

（一）宏观层面

1．推进户籍制度和社会保障制度的改革

现行户籍制度和社会保障制度是制约农村劳动力转移的重要因素，影响着城乡之间劳动力、生产资源的优化配置。户籍制度与劳动就业、城市购房、子女教育、医疗保险等社会福利直接相关。户籍制度的改革旨在打破城乡二元社会结构而建立城乡一体化的社会管理制度。因此，一方面，户籍改革不仅要求放宽城乡人口流动的限制，并从实质上消除与户籍直接相关的社会福利差异；另一方面，可以通过户籍制度的改革引导农村转移劳动力的流向，主要是根据城市类型，结合城市的发展潜力和承载能力，实行差别化、有条件的落户政策，以求通过户籍制度的改革引导农村劳动力向资源相对富足的中小城市流动，缓解大城市现已出现的城市病问题。

当前农村转移劳动力主要呈兼业化或“候鸟型”的转移模式，承包地经营权短期流转的根本原因是土地的基本保障作用。因此，只有不断改革和完善城乡社会保障制度，打破农村人地强依附关系，减弱农地对农民的保障作用，才能有效促进农村劳动力转移，推进农地的可持续流转，提高流转农地的利用效率，实现农业的现代化生产。农村劳动力转移是城乡发展的必然趋势，应为数量庞大的转移劳动力提供专项社会保障制度，特别是涉及养老、医疗等直接关乎转移劳动力长远发展的社会保障。当前通过农地换社保的做法较符合社会经济及转移劳动力的发展现状，在自愿、有偿条件下鼓励转移劳动力逐步至完全退出农村土地。只有让转移劳动力享受实际的社会保障效益，才有可能减弱传统的人地依附关系。

2．建立健全农地流转的市场体系

在市场经济条件下，完善的农地流转市场有助于改善农地的“内卷化”发展，通过发挥市场的基础调配作用，可以最大限度地发挥土地的利用效率。首先，应积极利用已建成的农地市场交易平台。部分被调查者反映，当地虽建立了农地流转市场，但大多流于形式，并没有发挥实质功效，这不仅造成了供给资金的浪费，而且对农地流转市场化发展的作用也是有限的。其次，农地流转的融资制度制约农地流转的多元化发展。当前农地流转集中发生在一般村民之间，即农户和农户之间，流转对象的单一化限制了农业经营的专业化和集约化发展。而在提倡市场交易和适度规模化发展的制度背景下，农户与企业、集体组织之间的流转成为农业现代化发展的必然趋势。逐步建立和完善统一的农地承包经营权登记（土地确权登记）、抵押、入股等一体化的市场机制是市场经济条件下推进农地流转的必要环节，也是推进农地流转持续化发展的重要内容和方式。再次，建立和完善市场评估机制，包括流转农地评估、价格评估、竞争机制等。评估机制的建立要保障供求双方的基本权益和根本利益，注重供求双方的主体参与性。特别是涉及农地集体性流转时，地方政府应通过“放权”方式，切实转变其调控职能，使供求双方能在整个流转过程中有更大的能动空间。

（二）中观层面

应积极培育种粮大户等新型经营主体。农业的规模化、现代化经营是农业长远发展的必然趋势。但是，就现阶段依托农业、农村发展的人口数量看，农业的规模化经营还不是时候，规模化发展必须经历一个从专业化、集约化到适度规模化，再到规模化的发展过程。积极培育种粮大户等新型经营主体正是农业规模化发展的有效起点。

目前，农业经营仍被看作一种谋生手段和方式，农民则是一种身份象征而非一种职业，这在一定程度上影响了农业经营效用。随着农业机械化和现代化的发展，家庭农场、农民合作社和专业大户等新兴经营主体不断兴起，为农村经济发展带来新的动力。这不仅推进了农业的集约化、适度规模经营，提高了农地生产效率，而且带动了农村劳动力的转移，促进了农民职业身份的转变，促使农民增收。因此，新兴经营主体和种粮大户作为农地流转的需求方，对农村土地流转的发展具有重要的推进作用，直接影响着农地流转的广泛程度，因此要积极扶持发展各类新型经营主体和种粮大户。

在规范引导的基础上，加强对各类新型经营主体和种粮大户农业基础设施建设的投入，尤其是在交通不便、灌溉条件受限的农村地区，应加大对土地整理、道路建铺和水利工程建设的支持力度，不断改善农业生产的环境。对其加大农业补贴力度和财政支持力度，制定相关优惠政策和适当的奖励措施。如涉及种粮直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置以及农机报废更新补贴等，基本实现对新型经营主体和种粮大户的全覆盖；对超过一定规模的种粮大户给予资金奖励，对发挥带动能力和经营效益良好且具有发展潜力的经营主体给予资金和荣誉支持。应充分发挥农村信用社等金融机构对其信贷支持方面的作用。农村信用社要适应农村产业结构调整和农民信贷需求的变化，调整服务方向和服务目标，尤其是对新型经营主体和种粮大户，应适当降低门槛，放宽申请条件，主动提供信贷咨询和服务，建立和不断完善农村土地权抵押贷款，对贷款信誉户提供优惠政策和优先渠道，有效解决他们的资金紧缺问题。加大对其定期培训的力度，推广新技术，实施标准化和专业化生产。相关农业部门应定期对经营主体进行技术培训，不断提高其科技文化知识；组织外出参观学习，提升其经营理念；积极推广新技术和新品种，当然，对于尝试新技术和种植新品种的主体应适当给予风险补偿；在不断改进和提高农产品质量的同时，积极打造特色和品牌农业和农产品，使其不断走向专业化。

（三）微观层面

应充分发挥劳动力的主体能动性。一方面，农地流转中对土地供应方主体性的约束也是农地有序流转的主要障碍性因素。当前农地流转是在市场经济条件下发生的，市场经济要求农地流转逐步实现资本化发展，即农地流转的资本化。这就要求农地流转的供求双方，特别是供应方，具备完全的市场主体行为能力，而充分发挥劳动力的主体能动性正是赋予供求主体完全市场行为能力的关键所在。另一方面，现阶段，受城乡二元化制度差异的制约，转移劳动力城镇化的发展应以提高其自身发展能力为关键点，通过充分发挥转移劳动力的主体能动性，提升其社会竞争能力，进而实现其城镇化发展。

一是提高转移劳动力在农地流转中的参与意识。在大多数情况下，劳动力仅参与了农地流转的结果而未参与市场过程，包括农地流转的土地评估、价格评估等环节。首先，要让农户和农地供求双方真正了解农地流转的内涵及意义，对农地流转工作有正确的认识；其次，要激发农户的内在发展动力，让其积极主动地参与到农地流转工作中来，只有农户主动参与并积极探索，才能充分发掘该地区的发展潜力，达到真正意义上的流转成效；再次，应注重农户的主体地位，切忌反主为客。

二是增加劳动力再教育和技能培训投入，提升转移劳动力的自身素质。当前社会竞争的核心体现为人的竞争，而人的竞争又集中表现为人的素质和能力的竞争，再教育和技能培训是提升转移劳动力素质的主要途径。农地流转中供求双方权益的保障首先要保障交易起点的公平性，即双方在公平的起点上进行谈判，任何一方谈判能力的缺失都会导致市场交易的不公。转移劳动力城镇化的实现很大程度上依赖于劳动力自身的社会能力，国家和政府应加强劳动力再教育和技能培训的投入，增强劳动力自身的社会竞争能力和发展潜力，保障劳动力在农地流转和城镇化中的基本权益。企业和社会组织作为就业机会的提供者，应积极为员工特别是农民工提供符合条件的职业技能培训，增进其工作适应性。