五 中国地方政府创新的影响力

地方政府创新是以具体项目的形式实现的，但是其影响力则是多方面的。这是由政府权力的公共性决定的。一项创新的产生和实现会对当地乃至更大范围的政治、经济、社会、文化价值产生影响。其影响的程度和侧重点会因创新的不同而各异。尽管如此，从总体上说，地方政府创新要有利于改善政府与社会之间的关系，提高政权的合法性。这一点已经被许多国家的政府创新所证明。对于中国这样一个快速变革的社会来说，这一点体现得更为明显。

中国的改革经验让人们对地方政府创新的影响力有了很高的期望。一方面，地方和基层被认为富有首创精神，能够通过自发创新激发制度活力，填补制度空白；另一方面，中国政策采用的“试点—推广”方式给地方创新提供了条件和渠道，有利于地方政府创新的扩散和制度化。中国地方政府创新奖的创办，在一定程度上反映了这种期望。

一些实证研究也证明了地方政府创新具有积极的影响。何增科对地方政府创新奖前三届63个入围项目的研究发现，这些创新项目有益于增强政治合法性。进一步来说，它们主要是在当地范围内增强了本级政权的政治合法性，如果不能在更大的地域范围乃至全国范围内加以推广，那么它的功效只能局限在当地的范围内。吴建南等人的研究发现，地方政府创新如果成功，主要原因是实现了“多方共赢”。这也说明，成功的创新能够为相关利益主体带来利益。

对第四届、第五届中国地方政府创新奖50个入围项目所在地的民众、官员的调查显示，他们在评价政府创新的标准中，选择比例最高的两个标准是“须有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权”和“须具有明显的社会效益并能得到证明”。对这些项目涉及的官员的调查显示，他们在评价自己参与的创新项目的最大意义时，前两位的选择是“提高了管理绩效”和“鼓励了公共参与，提高了群众认可度”。

进一步分析发现，在上述两种选择中，无论是官员还是民众更倾向于创新的经济后果。在对“政府创新首要解决什么问题”的回答中，选择“提高效率”被列在首位。这个结果与他们在“评价政府的标准”时，优先选择“发展经济，提高人民生活水平”形成了有效呼应。有研究发现，制度创新只有既能保证提高效率，又被现存的掌权者所接受时，才能够被采纳。在五届113个项目中，有92个项目涉及行政管理和公共服务创新。在这些项目中，有23个项目直接或间接是“资本取向”（见图2-5），即为了吸引外部投资，发展当地经济。而“民众取向”的创新，都与民众的生活水平的提高、生活状况的改善有着直接关系。这也说明了，人们虽然期待政府创新能够产生积极的政治后果，比如提高公民参与，增加政治透明度，扩大公民发言权，但是在评价政府改革的实际后果时，他们更倾向于其产生的经济影响，或者物质效果。

图2-5 行政管理和公共服务领域创新的取向分布

毫无疑问，地方政府创新在一般意义上改善了政府与社会的关系，提高了政府运行的绩效。但是由于创新是具体政府部门通过具体项目的形式完成的，所以在政府与社会关系改善的过程中，所涉及的两个关系也是值得讨论的。一个关系是地方政府与上级或中央政府的关系；另一个是创新部门与所属层级政府或政府系统之间的关系，即与“条”“块”的关系。

就第一个关系而言，地方政府创新并不必然会改善或者增进进行创新的政府与上级政府或者中央政府的关系，尤其是一些具有探索性、开拓性的创新所产生的影响是非常复杂且微妙的。案例研究与问卷调查均显示，来自上级的同意和支持是地方政府创新启动、发展和扩散的重要因素。这也意味着，上级的不明确表态或者反对也是导致创新中断或者遇挫的重要因素。在一些自主创新案例中，由于创新挑战了上级或者中央的法规政策，或者创新者忤逆了上级个别领导的要求，这些自主创新无法在体制内获得足够的支持。事实上，许多创新者都很具有个性化思想，不习惯唯书、唯上的原则。因此，这样的创新，即使是成功的，也往往不能改善创新政府与上级政府乃至中央政府的关系。而当这样的创新是对社会要求的直接回应，并获得社会广泛好评时，上级的反对或者不表态，反而会削弱其权威甚至合法性。

当创新是由具体部门实施的时候，这些部门就必须处理和“条”“块”的关系。在“条”关系中，它要接受本系统上级的业务领导；在“块”关系中，它要接受所处行政区域党委政府的政治领导。对第四届、第五届地方政府创新奖入围项目相关官员的调查显示，他们认为导致创新容易中断或停止的第一因素是“改革创新过程中影响到执行部门的利益”，由此可见“条”的影响力。由于多数部门的经费来源于地方财政，人事上受地方党委控制，所以“块”更容易影响部门创新。即便是“条”系统内部对于某些创新有具体的要求，也会在落实过程中受制于地方的支持。作为“块”的地方政府也对“条”颇有微词。这在一些地方政府调整职能、撤并部门的创新中最为明显。由于“条”不希望自己的机构在地方和基层被取消，所以一些部门撤并后在获得“条”分配的资源时就遇到了麻烦。

鉴于上述关系的复杂性，在讨论地方政府创新对合法性的影响时就需要根据其影响的范围和层次进行区分。何增科的研究从创新的扩散范围讨论了政府创新对合法性的影响。但是，合法性并不会简单地从下级传递给上级，从局面扩散到整体。换句话说，在中国这个多层级、多部门体制下，各个层级、各个部门所获得的合法性的加总，并不等于整个体制的合法性。在一些情况下，单个的创新在提升了创新者或部门的合法性的时候，也在削弱着上级以及其他部门的合法性。

也许正是由于这种原因，地方官员普遍认为，推动政府创新最有效的两种方式首先是“上下互动，中央与基层的合作”，其次是“自上而下，由中央到基层”。这两种选择也是处理上述两种关系的思路。前者强调的是互动性的协调改革，后者强调的是执行式的垂直改革。但是二者都体现了对创新需要整体制度支持的期望。而在现实中，尽管前一种方式更为合理，但是后一种方式更容易实现。