四 中国地方政府创新的动力和可持续性

地方政府创新的动力问题已经引起了社会的关注。对于这个问题，有两种判断：一种认为，因为官员的选拔任用是由上级决定的，所以地方政府在回应社会要求上创新动力不足；另一种认为各种新问题的不断涌现，迫使地方政府必须在更多的领域中进行创新。这两种判断实际上对于创新动力采取了不同的理解。前者认为地方政府创新的动力来自体制内（特别是干部选拔评价制度），创新是制度诱发型；后者认为地方政府创新的动力来自社会的变化，创新是社会“倒逼”的或推动的。

由于目前地方政府进行的创新都是以项目的形式分布在不同层级、不同部门，没有形成联动性和系统性，所以对上述两种创新的整体性的判断还需要具体化。进一步来说，这种具体化应该从讨论作为创新者的地方官员的动力入手，因为这些官员是创新的决策者和执行者，他们的行为动机和行为方式直接决定了创新项目的发展情况。

现有文献对于创新者的研究借助的是“企业家”概念，认为政府官员也可以被称为政治企业家或公共企业家。尽管政府官员在行为上通常缺乏冒险精神，重视遵守规则，但是一些富有创新精神的官员在集体行动无法实现的情况下，也会打破陈规，以提高制度的活力。一些学者还采用狭义的概念，认为公共企业家在行为上类似企业家，将成本—收益作为行为标准，并且用企业管理方法来改造政府。新公共管理运动倡导的就是这种形式的政府创新。

在中国，“人治”传统依然根深蒂固，“一把手”享有很大的权力行使空间，所以创新者对于政府创新的影响非常明显。多个个案研究均显示，个别官员的创新精神和能力是创新项目成功的关键，他们的调离也是创新项目中止或者蜕变的决定性因素。Kenneth W. Foster对烟台“服务承诺制”的研究也显示，具有企业家精神的地方官员在提出和推动创新性政策中发挥了很大的作用。

对第四届、第五届中国地方政府创新奖入围项目涉及官员的调查显示，有一半左右的被调查者认为创新想法是“某位有见识的领导率先提出的”（第四届是57.8%，第五届是46.6%）。对于“如果其他地方要采纳你们的创新措施，你们觉得他们最需要具备的前提条件是什么？”这个问题的回答，选择“有决策能力的领导班子”排在第一位。

领导者进行创新的动力可以分为三种：结构性动力、个人化动力以及事件性动力。结构性动力来自现行体制，主要是官员的评价考核和提拔任用制度；个人化动力指的是官员个体的职业操守、价值追求和事业规划；事件性动力指的是官员所面对的问题，尤其是最紧迫的问题。这些问题往往是通过突发事件的形式展现出来的。

对于每个创新者来说，这三种动力是同时存在的，但在具体的创新中，产生的作用以及体现的方式是有差异的。在对五届中国地方政府创新奖入围项目分析的过程中，由于无法得到该创新项目是否与创新者的提拔有直接关系的资料，所以难以评价结构性动力究竟发挥了怎样的作用。但是，鉴于这些入围项目都曾经在本行政区域或行政系统内部得到奖励（表现为作为先进经验介绍或者推广，接受一定数量的外部参观学习者），并且其实施也符合中央倡导的改革创新理念，所以，结构性动力起码对创新者的选择起到了规范和引导作用。

在对五届入围项目的分析中，个人化动力和事件性动力所产生的影响相对明显。个人化动力的存在可以从创新想法大部分是“某位有见识的领导率先提出的”这个回答中得到印证。一般认为，官员个体对政绩的追求是其进行创新的主要动力，但是对第四届和第五届入围项目相关官员的调查，并没有足够的证据支持这个判断。在回答“哪些结果证明本项创新是成功的？”这个问题时，排在前两位的选择分别是“得到上级支持”“群众积极拥护”，而“项目主要负责人因此升迁”则排在后面。显然，创新者直接从创新中获得“提拔”的收益并不明显。

调查发现，事件性动力所发挥的作用最为明显。在对于创新的最初目的的回答中，高居首位的是“解决当时面临的问题”。对113个入围项目的分析也表明，这些创新的启动多数与当地发生的具体事件或者危机有着直接联系。但有意思的是，被调查者虽然认为创新的首要目的是“解决当时面临的问题”，但是在回答“哪些结果证明本项创新是成功的？”这个问题时，将“解决了当地实际问题”排在了“得到上级支持”“群众积极拥护”这两个选项之后。这种目的与结果的分离，一方面说明了被调查者是从更广泛的意义上来评价创新结果的，另一方面也表明了事件性动力的持续时间是有限的，通常只是在创新启动时候发挥作用，并不能贯穿在创新过程始终。因此，在三个动力中，个人化动力和结构性动力发挥作用的持续性更持久。

既然个人化动力和结构性动力的影响持续得更长，那么它们就与创新的可持续性有着直接关系。这就回到了人们非常关注的创新可持续问题。有学者认为中国地方政府创新奖的获奖项目中，许多都在半途中断了，缺乏可持续性。其衡量可持续性的标准是该创新并没有在当地或创新部门中坚持下去。毫无疑问，这是衡量可持续性的直接标准。但是，创新的扩散性也是衡量创新的标准，并且在某种意义上比前一个标准更重要，因为只有被更多地方或部门所接受，创新的影响力才会得到更充分的发挥，并可能带来社会和技术变革。在中国整体制度变革，地方和部门情况多样的情况下，扩散性程度更能说明创新的制度化潜力或者应用可能性。

对五届113个入围项目持续状态的研究发现，106个项目在本地持续下来，86个项目通过扩散性持续下来，只有3个项目没有持续性（见图2-4）。这三个项目分别是：广东省深圳市大鹏镇“三轮两票”选举镇长；海南省海口市龙华区“外来工之家”；四川省遂宁市市中区步云乡“直选乡长”。两个选举创新没有持续下去主要是没有获得宪法等法规的支持，“外来工之家”则由于当地城市重新规划失去了场地条件。

图2-4 五届113个入围项目的持续状态

有意思的是，对第四届和第五届入围项目涉及官员的调查显示，他们绝大部分并不认为主要负责人离开会导致创新项目的停止，因为这些创新获得了当地群众的支持。这种判断显然也会与常规看法不同。当然，由于这个调查是中国地方政府创新组委会所做的，所以回答的客观性需要进一步衡量。尽管如此，如果我们将创新的扩散性考虑进去，就会对地方政府创新的持续性更为乐观一些。