四 中国的人口政策

中国的人口政策在中国人口发展的大背景下，更多偏重的是计划生育政策。中国的计划生育政策在不同时期的政策目标有所不同。1950年代和1960年代计划生育的目标主要是保护母婴安全。如果一位妇女身体不适合怀孕，她可以采用避孕措施；如果怀孕后母婴的健康会受到威胁，孕妇可以采用人工流产的方式中止妊娠。当时国家并没有大面积或大张旗鼓地宣传和鼓励妇女控制生育。自1970年代，中国开始感受到人口规模对社会发展的压力，逐步采用了以控制人口总量为目的的人口政策，控制人口的目标落实在个体的生育层面。1970年代的政策目标是在人群中宣传“两个（孩子）正好”的理念，推广晚婚晚育，并在《中华人民共和国宪法》中规定“国家提倡和推行计划生育”（第53条）。1980年，中国明确提出了“一对夫妇只生一个孩子”的独生子女政策，这一政策的推广有城乡、地域、民族的差别。城市居民执行严格的一孩政策，农村居民遵从“农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排”（彭佩云，1997: 25）。人们通常对此的理解或现实展现的是第一个孩子是女孩的农村夫妇可以申请生育第二个孩子。时任总理李鹏在听取全国计生委主任会议汇报时的讲话中对此有说明：“在农村，也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生二胎……照顾独女户生二胎，是指确有困难，自己有要求的，还要经过批准、间隔几年。”（国家计划生育委员会政策法规司，1992: 118）根据中央人口政策的基本方针，各地会有微调政策，特别是在执行人口政策的过程中，例如对一些人口（如矿工、渔民、不同婚姻状况的居民）实行更为灵活的生育数量的控制，对于不同民族也有特殊的民族人口政策。因此，在所有人群中，城市汉族夫妇执行的是最为严格的一孩政策。中国计划生育政策的发展是一个过程。

关于中国人口政策或计划生育政策发展过程的阶段特点，史成礼早在1980年代就做过概括性总结（史成礼，1988: 17～26）。他认为，1949～1952年是中国鼓励人口增长时期，但很快就从1953年开始着手计划生育的宣传工作。在这一准备阶段，国家领导人和知识分子对是否应该计划生育以及如何进行计划生育展开了倡导与讨论。1958～1961年在极“左”思潮和三年困难时期的影响下，计划生育处于反复阶段。1962～1965年在国家经济迅速好转、人口出现补偿性增长时，国家开始重视人口控制，还于1964年在国务院成立了计划生育办公室。“文化大革命”期间属于无计划的人口失控阶段（1966～1970年）。1971年开始，也就是“文化大革命”还没有完全结束之前，国家就又开始推进人口控制工作，进入计划生育大力推行阶段（1971～1980年），其结果就是全面倡导计划生育、推行人口控制政策，其标志为1980年9月25日中共中央发表的“致全体共产党员、共青团员的公开信”。之后就是计划生育深入开展阶段（1981～1983年）和政策完善阶段（1984～1986年）。

这一数量控制的人口政策直到2013年才有所松动，国家启动了只要夫妻一方为独生子女就可以生育第二孩的政策，也就是所谓“单独二孩”政策。仅三年之后，国家就在2016年开始全面放开二孩，所有夫妇，无论是不是独生子女，只要自己有意愿就可以生育两个孩子。这是中国最新制定的人口政策。这一新政策还是有人口数量的考虑，并没有全面放开生育，国家不鼓励年轻夫妇生育三孩。例如2016年正式开始执行的《中华人民共和国人口与计划生育法（修订版）》（2001年最早通过），就在第三章生育调节中明确写有“国家提倡一对夫妻生育两个子女”（第十八条）。

新的二孩政策明显缩小了汉族与少数民族生育数量方面的限制差异，因为中国1980年代开展计划生育以来，汉族与少数民族一直采取着不同的人口政策，主要表现在生育数量限制方面。然而少数民族人口政策的制定与实施也经历了一个较长的过程。其转变过程的特点是从“鼓励生育”到“相对节制生育”，不过在节制生育方面，其政策内容和执行严格程度上明显宽松于汉族。张天路（1989）把少数民族人口政策变化过程分为三个阶段：1950～1970年代初的鼓励生育阶段、1971～1981年的酝酿计划生育阶段和1982年以来的少数民族正式开展计划生育阶段。罗淳则认为这一转变过程可大致分为五大阶段（罗淳，1997）。第一阶段为1950年代初的鼓励生育阶段，政策的依据是少数民族地区地广人稀，民族人口增长缓慢。第二阶段为1950年代中后期的不提倡、不推行计划生育阶段，依据依旧是少数民族聚集地的人口实况，但这一阶段开始尊重个体的需求，为有需求的少数民族夫妻提供计划生育服务。第三阶段为1970年代末1980年代初的酝酿和倡导阶段，这是在少数民族地区推行计划生育政策的过渡阶段。第四阶段为计划生育政策实施阶段（1980年代中后期），理由是少数民族人口规模在加速增长。第五阶段为计划生育政策的加强阶段（1980年代末之后），目标是将少数民族地区的计划生育工作规范化和法制化。这些对政策阶段划分的总结显示了少数民族的计划生育政策的制定与落实与汉族相比有一个明显的滞后。

在没有全面开展少数民族计划生育工作之前，国家并不是不关注这一群体。1971年国务院颁发的《国务院转发卫生部军管委、商业部、燃料化学工业部〈关于做好计划生育工作的报告〉》（国发〔1971〕51号）中便有提及少数民族。文件要求各级领导认识到：“人类在生育上完全无政府主义是不行的，也要有计划生育……除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育变成城乡广大群众的自觉行动，力争在第四个五年计划期间做出显著成绩。”在同一文件中，国家也规定，“在人口稀少或少数民族地区，对有节育要求的，也要做好计划生育的技术指导工作”。

1980年，标志着计划生育全面严格开展的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》中，国家明确说明“对于少数民族，按照政策规定，也可以放宽一些”。言外之意，少数民族不受严格的一对夫妇只生育一个孩子的政策影响。然而在1982年，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发〔1982〕11号）中开始提出：“对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，要适当放宽一些。具体规定由民族自治地方和有关省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行。”国家在同年召开的“全国计划生育工作会议”上也要求各级党委和人民政府主要领导干部过问并力抓计划生育工作；少数民族地区要根据国家计划生育工作的精神，研究和制定适合本地区的具体计划生育政策和办法。

1982年经五届人大第五次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981～1985）》中第五编第二十章人口部分，也明确指出“少数民族聚居的地区，也要实行计划生育，并根据各个地区的经济、自然条件和人口状况，制定计划生育工作规划”。2001年通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》进一步规定，“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”（第三章第十八条）。

少数民族人口政策具体到生育的内容主要包括生育数量和生育间隔。最早关于数量的规定出现在中共中央批转的国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》（中发〔1984〕7号）:“对少数民族的计划生育问题，要规定适当的政策。可以考虑，人口在一千万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生四胎。具体规定由民族自治地方的人大和政府，有关的省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行”（彭佩云，1997: 24）；而一千万人以上的少数民族，原则上与汉族的政策一样（彭佩云， 1997: 26）。国家干部和职工、城镇居民中的少数民族，除当地特殊规定外，要坚持一对夫妇只生育一个孩子的政策（转引自彭佩云，1997: 715）。但根据《国民经济和社会发展第七个五年计划（1986-1990）》，在提倡一对夫妇只生育一个孩子的同时，允许“少数民族夫妇，一般可以生育两个孩子，个别可以生育三个孩子。所有地区都要做好宣传教育工作和节育服务工作，严禁超计划的二胎和多胎生育”（国家计划生育委员会政策法规司，1992:109）。

国家人口政策中始终强调少数民族也要实行计划生育，但具体的政策要由各省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定，给予各地拥有更大、更灵活的政策制定权力，这在广西、西藏和新疆的计划生育政策中有所体现。各地计划生育政策的总目标与国家的一致，即“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步……”但在细节，特别是生育调节的细节上，各地有自己的规定。

广西壮族自治区的计划生育条例于1988年制定，之后多次修订，与少数民族相关的规定也体现在之后多次修订的版本中。例如，1997年的修正版中规定，一对夫妻只能生育一个孩子，但例外情况可以生育第二个孩子，其中就包括“夫妻双方为瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等一千万以下人口少数民族的”已经生育一孩的夫妻（第二章第九条）。2002年条例修正版中出现了“夫妻双方均是一千万人口以下的少数民族，由本人提出申请，经夫妻双方所在单位或者乡（镇）人民政府、城市街道办事处审查，报县级计划生育行政部门批准，可以安排生育第二个子女”（第三章第十四条）。最新的计划生育条例是2016年1月出台的。这是广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议依据国家最新的二孩政策，对《关于修改〈广西壮族自治区人口和计划生育条例〉的决定》的第二次修正。在最新版的条例中，广西壮族自治区人民政府提倡一对夫妻生育两个子女，但符合一定条件的个人，经过批准，可以再生育一胎子女（第三章第十三、十四条）。最新的计划生育政策中少了直接针对少数民族的内容，只说明，如果夫妻双方定居在国境线五公里以内的乡村且连续居住十年以上的已生育两个子女的可以再生育一个子女（第三胎）。许多少数民族居住在国境线附近，因此这一规定与少数民族可能更相关。总之，广西壮族自治区是一个少数民族聚集的地区，计划生育政策从无到有。计划生育政策的名称不含任何民族信息，适合自治区内各个民族。若从少数民族角度考虑，广西的计划生育政策开始关注人口较少的少数民族，现在则弱化民族观念，更加注重通过边境居住地居民的身份来规定生育数量。

西藏自治区于1980年开始实施《西藏自治区关于对在藏工作的汉族干部职工计划生育的暂行规定》（1997年11月12日失效），这一暂行规定的发布机构是西藏自治区人民代表大会常务委员会。这一暂行规定主要针对在藏工作的汉族干部职工，意在使西藏的汉族干部职工与内地的汉族实行同样的计划生育政策，但在政策表述上不是坚决的一孩政策。“当前的重点是降低人口出生率，基本要求是晚婚晚育和少生，鼓励生一胎，控制生两胎，杜绝生三胎。”（见上述规定基本要求中的第一条）西藏自治区对少数民族没有特殊的控制生育的政策，“根据国家对少数民族地区计划生育的政策规定，我区藏族与其他少数民族不实行节制生育”（见附则中的“二十一”）。其后的计划生育相关政策的发展体现在政府工作的总结中。以此为起点，1992年西藏自治区对1980年的暂行规定做了修改并以藏计育字〔1992〕第06号文件的形式发布。该文件规定了多种类别人群的计划生育原则，主要包括西藏自治区内工作的汉族干部职工（提倡只生一个孩子，夫妇双方均为独生子女的除外）、自治区内工作的汉族人与区内少数民族通婚的夫妻（可有间隔地生育两胎）、来自自治区外的少数民族（按原籍规定生育）、自治区内藏族干部职工（可有间隔地生育两胎）、自治区内腹心农牧区牧民（宣传为主，提倡已有三孩的夫妇不再生育）、边境农牧区的少数民族（指门巴族、珞巴族、夏尔巴人、僜人，没有具体生育指标的要求，但开展宣传活动）。针对占西藏总人口88%的农牧民，西藏自治区政府说明，从未有针对他们的计划生育控制政策，只开展科学节育方法、合理安排生育、优生优育的教育和宣传。

当内地开始实施“单独二孩”政策后，西藏也于2014年开始实施这一对当地汉族影响更大的生育调节政策。到目前为止，还没看到西藏自治区在全国全面实行二孩政策之后的任何政策调整。这可能与二孩政策和西藏地区目前执行的计划生育政策的差异不大有关。然而从以往或现行的西藏自治区计划生育政策内容来看，当地实行的是分类指导的计划生育政策，相比汉族地区，其人口政策面向群体的类别更多、差异性更大，其政策名称也有别于其他地区，特别强调在藏的汉族干部职工，因为在一个针对少数民族计划生育数量方面的政策极为宽松的地区，汉族是唯一一个受到计划生育影响和控制的民族。

新疆地区的全称是新疆维吾尔自治区，但除维吾尔族外当地还有许多民族，如汉族、哈萨克族、回族、柯尔克孜族等。新疆维吾尔自治区人民政府早在1988年就实施了《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育暂行规定》（新政发〔1988〕56号）。这一计划生育政策允许新疆所有居民都可生育两个孩子（第六条）。在此基础上，划分出城乡的差别，城市和县镇的夫妻若符合一定的条件可申请生育三胎（第七条）；居住在农村和牧区的夫妻一般可以直接生育三胎，符合规定的可以申请生育第四个孩子（第八条）。如果自己所在的民族人口不到五万人，那可以比城镇、农牧区的上限要求再多生一个孩子（第十条）。正因为这是暂行规定，自治区政府有机会不断调整地方生育政策。2002年新疆制定了《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》，这一条例经过了2004、2006和2010年的几次修正，其生育调节中心内容的确定依据为城镇和民族。在城镇，汉族居民只能生育一个子女，少数民族居民可生育两个子女；在农牧区，汉族农牧民可生育两个子女，少数民族农牧民可以生育三个子女（第十五条）。无论在城镇还是农牧区，少数民族居民总可比汉族多生一个子女。全国全面放开二孩后，新疆也在调整其生育政策。例如自治区卫计委决定2016年1月1日起在全区实施全面两孩政策。2016年年中，自治区形成了《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例（修正案征求意见稿）》，请当地各级相关部门对此提出意见和建议。这一征求意见稿中希望将原来的控制生育数量的政策内容改为“提倡城乡一对夫妻可生育两个子女；农村少数民族及喀什地区、和田地区、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州的农村汉族一对夫妻可生育三个子女”。

至此，我们对少数民族的人口发展、生育水平的变化，以及对人口发展有特殊作用的中国人口政策中有关少数民族的内容有了较为明确的了解。

我们始终强调，在人口发展过程中，生育的作用不容忽略。尽管少数民族的生育受到计划生育政策的影响比汉族的更小一些，但其生育率下降的趋势十分明显。这种现象更可能是个体自主选择的结果，而不是国家政策作用的结果。这种趋势与个体的生育意愿有关，而研究少数民族的生育意愿更可以发现宏观政策与个体决策对一个群体生育水平合力影响的结果。因此，研究个体的生育意愿和生育行为不仅可以了解当下一个民族人口发展现状背后的基础或原因，也能够推测一个国家中不同民族人口未来发展的趋势，还能够推知掌控未来生育水平的主因。

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（北京大学社会学系 周云）