一 香港社会福利模式的理论争辩

众所公认，香港建立了比较完善的社会福利制度，整体福利水平在亚洲名列前茅，其教育、医疗和社会服务水准令人瞩目。然而，对于香港社会福利体制属于何种模式，学术界一向是见仁见智，存在理论争辩，其中最具影响力的当数“剩余福利论”、“儒家福利论”和“生产主义福利论”。

1．“剩余福利论”。麦克劳克林（Eugene McLaughlin）认为，香港社会福利制度属于典型的剩余型福利模式（Residual Welfare Regime），公共支出和福利水平相对较低，福利主要面向“市场竞争的失败者”和“最不能自助者”，以保障其基本需要为目的。威尔丁（Paul Wilding）认为，香港社会政策具有浓厚的自由主义和剩余主义特点，政府奉行“自由放任”和“积极的不干预主义”政策，对经济活动干预较少，社会福利政策强调个人、市场和第三部门的作用，政府在福利供给中主要扮演“最后帮助者”的角色。一方面，香港社会福利制度在20世纪70年代创立之初，在很大程度上汲取和借鉴了英国公共援助制度和英国贫困法的经验，强调救助“那些容易受到伤害的人——老人、残疾人士和穷人”等所谓的“最不能自助者”，福利剩余化的传统源远流长。另一方面，香港坚持走“低税制、低福利、高发展”的发展路线，重点发展公共援助，多数福利项目主要面向中低收入群体，并需通过严格的家计调查和资产审查，具有剩余福利的特点。有鉴于此，“剩余福利论”广受推崇。

2．“儒家福利论”。琼斯（Cathcrine Jones）认为，香港社会福利制度表现出浓厚的东方儒家文化特色，如重视家庭责任和社会关怀，鼓励好善乐施，强调自强自立、社会互助和不依赖政府，因而属于“儒家福利体制”（Confucian welfare states）。香港学者周永新也认为，香港社会福利制度受中国传统文化影响深远，推崇自食其力、自强不息，要求承担家庭和社会义务，遵循工作伦理，以依赖他人为耻，具有儒家文化特色。传统儒家思想在香港社会根深蒂固，香港人普遍重视家庭观念和履行家庭责任，推崇积善行德、家庭责任、社会义务和不依赖政府等观念。同时，香港政府一贯强调传统文化价值观，推崇儒家福利文化，倡导和推广“关怀家庭、力求上进、自力更生、互相扶持、不愿意依赖‘福利’、极重视社会秩序，以及具备灵巧机智的特性”等华人传统价值观。因此，“儒家福利论”也有一定的市场。

3．“生产主义福利论”。霍利廷（Ian Holliday）认为，香港社会福利体制属于“东亚福利体制”的一种亚类型，即“为经济增长服务的类型”，以生产主义为导向，经济增长优先于社会发展，社会政策从属于经济发展的需要，政府的责任主要是促进经济发展，尽量减少公共支出和对市场的干预。香港学者莫家豪也将香港社会福利制度归为东亚“生产主义福利体制”（productivist welfare regime）,“重经济发展而轻社会保障”，以高经济增长率和低社会福利支出为特征。长期以来，香港在经济政策上奉行“自由放任主义”思想，在社会政策上坚守“生产主义”导向，即经济发展第一、社会发展其次，维持相对较低的公共支出，社会政策扮演辅助经济发展的作用。这一点，与新加坡、韩国和日本等东亚福利国家具有相似之处，因此，“生产主义福利论”的拥趸也不少。

笔者认为，“剩余福利论”、“儒家福利论”、“生产主义福利论”对香港社会福利制度都具有解释力，但都不全面，有一定的偏颇之处。“剩余福利论”正确地看到了香港福利制度低收入再分配和低去商品化的一面，但忽视了香港教育、公共医疗等社会政策具有普惠主义的特点。“儒家福利论”正确地强调了香港福利制度的儒家文化特色，但低估了西方福利文化，特别是英国福利国家对香港社会政策的影响。“生产主义福利论”正确地认识到了香港福利制度与其他东亚福利体制的相似之处，但忽略了其独有的香港特色。实际上，香港社会福利制度不完全属于东亚福利模式，也不能简单用剩余福利模式来套用，经过近半个世纪的发展，它已超越了最初剩余福利模式的设计，具有适度和普惠的特点，成为一种不同于西方福利国家、具有香港特色的适度普惠型社会福利模式。

“适度”是指香港社会福利制度契合香港实际情况，与其经济发展水平和社会人文状况相适应，福利水平保持在适度区间且具有相当的弹性。“适度”包含“适合”与“适量”两层含义，前者是定性概念，指福利制度适应本地区的经济、政治和社会人文状况；后者是定量概念，指福利水平恰到好处，能满足民生福利需求又不至于太慷慨进而掉进“福利陷阱”。从“适合”角度看，香港福利制度与香港社会古今融合、中西合璧的人文特点相适应，体现了多元并存、包容开放的特点，既保留了优秀传统中国文化，信守个人自强、家庭责任和社会互助等华人福利观，又汲取了西方福利国家特别是英国福利国家的经验。从“适量”角度看，香港福利制度强调公共支出“总量控制”，保证福利水平维持在合理的区间范围内，与经济发展水平动态适应。香港社会支出历来遵循“两个不超”的准则：一是1976年规定的公共支出规模不超过本地生产总值的20%；二是1987年规定的公共支出增速不超过本地生产总值的增速。除了1998～2003年受亚洲金融危机影响公共支出略有增加外，近30年来香港公共支出占GDP的比重大体维持在20%以内。“两个不超”准则保证了香港社会福利在“总量控制”的前提下，充分运用“柔性调节”，按照政策目标优先次序来决定福利资源投放量，确保福利水平维持在合理区间，从而既能不断回应和满足改善社会民生的需要，又不会因为高福利而损害香港作为全球自由经济体和国际金融中心的竞争力。

“普惠”是指香港社会福利体制具有相当的普惠性和普及性，广泛惠及不同的阶层和群体。顾名思义，普惠（universality）有两层基本含义：一是“普”即覆盖面广，二是“惠”即保障水平较高。香港福利制度的“普惠”集中表现在两个方面。一是覆盖面广，具有相当的包容性和普惠主义，不仅针对贫困和弱势群体，而且广泛覆盖各类有需要的社会群体。例如，香港拥有完善的全民公立医疗服务制度，全民免费基础教育制度，为近50%的市民提供住房保障的公屋制度，以及针对各类人群的社会服务制度。二是保障水平较高，惠及多重民生。近20年来，香港社会支出占公共支出的百分比大体保持在50%左右，就社会支出占公共支出的比重而言，香港基本上达到OECD发达国家的水平。2007年，香港社会支出约占公共支出的54%，高于韩国41.2%的水平，当年美国、英国和加拿大等OECD发达国家的社会支出占公共支出的比重基本上在50%～60%（见图1）。

图1 2007年香港和OECD国家社会支出占政府公共支出的比重（%）

需要特别指出的是，香港福利制度的适度普惠有别于西方福利国家那种大包大揽的高度普惠主义，而是强调“应保尽保”的适度普惠主义。西方福利国家的“高度普惠”是建立在“高税收、高支出”的基础之上的，这些国家的公共支出占GDP的比重大多超过40%，甚至达到50%以上。香港福利制度的“适度普惠”是建立在“低税收、低支出”的基础之上的，受低税制和公共支出准则影响，香港的公共支出占GDP的比重很少超过20%。西方福利国家的福利普惠，在很大程度上是福利资源的普惠，即向全社会或某一阶层的所有成员提供无差异的福利服务。相比之下，香港福利制度的普惠，在更大程度上是福利机会的均等，即保障公民在基本社会福利方面享有平等的权利和机会，基本福利服务以外的则由市场来决定。对此，香港学者周永新写道：“政府为市民提供‘一视同仁’的服务，让他们得到基本的生活保障，患病时得到治疗，有合理的居住及工作环境和条件，每人都有发展的机会，但在这个平台以上，个人过着怎样的生活，必须交由他们自己来决定。”机会均等甚于结果平等，基本保障甚于全面保障，兼顾经济效率与社会公平，这是香港福利制度迥异于西方福利国家的价值取向。