二 困境：中国地方治理的约束

中国地方治理普遍面临着如下结构约束：身处中国转型的浪潮中，承担着行政改革、经济发展与社会建设等多重任务，在效率与公平、改革与稳定之间寻求平衡；受制于自上而下的中央统筹，陷入资源上移与事权下沉的矛盾境地；不是特区、新区，无缘于特殊发展政策，要实现突围，必须以“壮士断腕”的精神进行自我改革，在各种约束条件中创造发展的无限可能。以上，是中国地方发展面临的普遍情形，也是制约佛山发展的条件（见图1-3）。

一是层级约束，佛山处于五级政府体系中的第三级，行政层级不高但追求自主发展。二是政策约束，佛山不属于特殊发展区域，无缘特殊政策但谋求跨越式实践。三是资源约束，权力分级配置下的有限资源无法满足其内生式快速发展所带来的超级别需求。四是能力约束，经济社会的快速变迁对传统政府管理方式与治理能力提出挑战。五是秩序约束，佛山发展面临效率与公平、增长与民生、短期利益与长期目标之间的不断平衡，增长主义导向下带来的社会秩序问题成为掣肘发展的重要因素。

（一）层级约束：总体性结构与地方自主

中国层级区分的政府体系具有“职责同构”“层层加码”的总体性结构特点：分层级，但不分职责；分资源，但不分事权。中国政府纵向分为五级，不同层级的政府在职能、职责和机构设置上高度统一。而地方政府在治理时，必须结合实际情况“因地制宜”，在处理与上级政府、市场、社会的关系时表现出一定的独立性和能动性，即地方自主性。

总体结构对地方自主性的限制主要体现在以下几个方面。其一，自上而下的层级控制链条将不同层级的政府捆绑在一起，地方政府需要设立相同部门以对应上级政府。但地方政府层级越低，财政总量越少，事权却越发集中，地方政府自主行动的剩余资源也就越少。其二，上级政府常会以“政绩”这个指挥棒对下级政府进行强激励，使下级政府更倾向于做上级政府认可的事项，继而缺乏更大的能动性。其三，上级政府对下级政府自上而下传达政策，但上级政府可能对地方情况并不十分了解，即上级出台的政策并不能较好地回应下级政府面临的实际情况，但下级政府在实际行动中又无法不执行上级的政策，如此一来，限制了下级政府的自主性。

然而，激烈的地方竞争又使地方政府不仅不能单纯依靠传统的GDP在竞争中“脱颖而出”，还要在社会领域、行政改革领域进行竞争，这就要求地方政府开展各类改革创新试点，更好地发挥地方自主性。

佛山处于政府体系中的第三级，既要对上级政府负责，完成任务，又要面向基层社会，提供公共服务。但是资源有限，佛山发展自主性受到限制。不过自主性受限是结果也是缘起，是佛山在经济领域、行政领域、社会领域等进行的一系列先发改革的内在激励因素。

（二）政策约束：非特区与跨越式实践

作为一个人口众多、幅员辽阔的单一制国家，出于降低决策成本、提高决策效率、加速行政过程等考量，国家将地方政府看作均质体，中央面向所有地方政府出台统一政策。此外，国家以试点、大型工程建设等方式推进先进区域发展并“助跑”落后地区。享有特殊政策的区域通常在财政、人事、地区立法上具有更多的自主权、国家财政的倾斜以及改革试验失败的免责。然而，中国多数地方政府无缘于上述优惠政策，它们更多处于普遍性的政策的安排之下，受到普遍性政策的非适应性限制。同时，实际情况各异的地方政府，却面对同一标准的考核体系，处理同样复杂甚至更复杂的公共事务，这意味着越是不享有特殊政策的地区，需要突破政策约束的成本越大。

佛山跨越式发展的需要更是与统一性政策的约束形成了明显的矛盾。超常规跨越式发展意味着巨大的风险，自下而上地突破政策空白点及盲点的地方政府行为，往往得不到上级政府的事先允许，即使这种行为获得成功，也只是事后被默许；若这种行为失败，则意味着难以计量的政治风险、经济风险和社会风险。风险预估也进一步限制了地方政府进行跨越式发展的自由度。

处于改革开放前沿，佛山更早开放、更容易感知到发展的先机，也更早面临跨越式发展所带来的难题——无先例的发展路径和已有政策的盲点。在普遍性政策的背景下，非特区与跨越式发展的现实形成了内在张力，促使佛山以“敢为人先”“敢闯敢试”的精神进行政策创新，以此超越政策约束，获得跨越式发展。

（三）资源约束：权力分级配置与超级别需求

中国行政体制内部存在一个矛盾，即集中体制与有效治理之间的矛盾，主要表现为中央管辖权与地方治理权之间的紧张。在集中体制下，资源层层向上集中，通过对人事任命权、财政权及规制权（包括立法权、审批权）等有限资源的集中、动员、调配与再分配，上级政府能够更加低成本地控制下级政府。这种“按层级而不按事权”的权力分级配置体系具有典型的事权和权力“倒挂”的特点，越是层级低的政府，资源越有限，事权却越冗杂。在此情况下，地方政府一是获取更多的资源以匹配更加复杂的事权，二是借助“软预算约束”从上级政府那里获得更多的发展资源。显然，这种占有更多资源的需求是必要的，却超越了其自身的行政级别规定。

要指出的是，地方政府的超级别需求并不一定能得到满足，地方政府对超级别需求的不当表达或落实反而会耗费更多的有限资源。例如，一些落后地区的地方政府，为了招商引资而大兴土木、为了刺激GDP而强力推进房地产发展，这些行为最终都面临更为有限的资源约束。

佛山的行政级别不高，其高度发展的各区使“小马拉大车”的现象十分突出。例如，顺德，其镇街生产总值超300亿元，人口45万，承担着大量复杂的现代城镇管理任务，其经济体量甚至超过不少欠发达省份的县市，形成“镇级的权限、县级的人口、市级的经济”的尴尬局面，“人大衫小”“脚大鞋小”的资源制约相当明显。

（四）能力约束：公共事务复杂性与传统管理

快速的中国城市化、市场化和现代化进程，使地方政府面临更加复杂的公共事务：一是构成更加复杂，不同于以往有限且相对简单的状况，当下公共事务牵涉主体更多、影响范围更广、时间跨度更大；二是处理公共事务的能力及专业性要求更高，传统的管理方式不再适用；三是公民自主意识不断觉醒，对政府管理提出更高的要求，包括更有效率、更低成本以及更多服务。然而，现有的政府管理方式及水平与社会普遍诉求之间存在“堕距”：在社会、经济发展重大变化的情况下，政府仍然以传统的管理方式来应对急剧变迁、更为复杂的外部世界，这种方式不仅不能有效地解决问题，而且制造了更多的问题。传统的管理方式具体表现为：一是过于重视经济问题而忽视社会问题，社会服务职能被冲淡甚至被忽视；二是单向度进行管理，不能有效地回应社会需求，甚至以强制的方式压制公众需求；三是被动式管理，政府的反应速度远远滞后于问题的发生，管理手段“治标不治本”。

佛山的率先发展使其最先面临各种复杂的公共事务问题，如工人集体抗争、小区业主维权、产权清晰需求、民众知情权的诉求等。这些新的挑战与原有的任务构成了复合性任务，这种复合性任务对政府传统的管理模式提出更大挑战。处理复杂公共事务的现代管理，不仅要求政府回应公民需求、解决社会问题，还强调政府要引导社会（包括公民教育、公共安全教育、良好社会氛围营造等），研判社会问题，进行预前疏导。这就要求政府必须积极扮演两种角色——公共知识的提供者和多元化纠纷解决机制的建设者，以此创新社会治理机制。

（五）秩序约束：短期激励与可持续发展

国家发改委宏观经济研究院的《我国社会各界改革愿景调研报告》显示：社会各界对改革关注多、要求多、期盼多，他们强烈期望消除不公平、不公正现象，建设一个公平正义的社会。这其实是指向政府治理的终极目标：向市场放权并限权，向社会赋权，最终基于市场、社会与政府有序匹配形成公平与正义的社会环境。

实现“有序”的关键在于民生、长期发展与法治，且这种有序是可持续的。然而，在前文所述的层级约束、政策约束、能力约束和资源约束等困境下，投入大量资源推动民生发展，对于很多地方政府来说是成本巨大的，更何况改善民生的效果在短期内难以显现且测量复杂，难以形成客观的绩效考核指标，无法给予地方政府投资民生等长期事项的充分激励。相反，政绩竞争冲动使地方政府特别关注能够带来短期收益的发展方式，而且，应对式而非预防式的问题解决路径对大多数地方政府而言更节省成本。

佛山发展也呈现短期激励的特点，但这种短期激励驱动下的物质财富的积累却伴随着愈发突出的社会矛盾，严重制约了社会的可持续发展和良好秩序的形成。社会倒逼催生佛山新改革，与前两轮改革中重在调节政企关系的方式不同，佛山当前社会管理的创新要求政府必须回应利益诉求，调节利益关系，实现两个回归：公共权力回归社会，社会权利回归治理，形成良性“政社”秩序。