第二节 制度、公职伦理与腐败治理的关系
通过上一节的梳理可知，公职人员对自身成本收益的计算会影响到其是否会选择腐败，而制度建设则是干预公职人员的腐败成本的重要手段。因此，在这一节中，我们将首先讨论制度的相关内容。在准确定义制度内涵的基础上，重点讨论制度的功能，考察制度如何能帮助实现有效的腐败治理，为接下来讨论公职人员财产申报制度与腐败治理之间的关系做好理论准备。此外，如本章开头所述，要研究公职人员财产申报制度与腐败治理关系还应涉及对该制度“内容”的研究。公职人员财产申报制度是有关公职伦理的制度。因此，在讨论完制度部分后，本节将讨论公职伦理的相关内容，包括内涵及其与腐败治理的关系等。
一 制度的内涵
近代制度经济学的创始人凡勃伦（Veblen）和康芒斯（Commons）从一般的意义上最早对制度进行了界定。1899年，凡勃伦在其《有闲阶级论》一书中谈道，“制度实际上就是由人们的思想和习惯形成的，而思想和习惯又是从人类本能产生的，所以制度归根结底是受本能支配的。制度是一些具有持久性和流行性的精神态度或思维方式，并且镶嵌于团体的习惯或者人们的风俗之中。制度受环境的影响，一旦环境发生变化，它就会随之而变，而它的变化是通过个人思想习惯的变化来实现的”。[32]从这个界定看，凡勃伦所认为的制度与我们今天所讲的“非正式制度”类似，他还进一步解释了非正式制度的存在形式。
1931年，康芒斯首次正式提出了关于制度定义的问题。他指出，“定义制度主义经济学的困难在于‘制度’一词含义的不明确。有时候，制度指的是一种法律或自然权利的架构，人困于其中，个人行为如同狱中囚犯。有时候，它似乎又指的是囚犯本身的行为。有时候，任何更多地对古典或享乐主义经济学进行的批判则被视为制度主义的。有时候，它又指的是任何和‘经济行为’有关的规则。有时候，任何重视‘动态’而非‘静态’、‘过程’而非‘实物’、‘行动’而非‘感觉’、‘集体’而非‘个人’行动、‘管理’而非‘均衡’、‘控制’而非‘自由放任’的架构，都被视为制度主义”。康芒斯认为，制度是控制、解放和扩展个人行动的规则系统。[33]
在凡勃伦、康芒斯之后，新制度经济学者们从一般意义上出发，赋予“制度”新的含义。诺贝尔经济学奖获得者、新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺斯在1990年出版的《制度、制度变迁与经济绩效》一书中给出了至今仍有很大影响的制度定义。他认为，“制度是一个社会的博弈规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。[34]
另一位新制度经济学家舒尔茨在其《制度与人的经济价值的不断提高》一书中将制度定义为“管束人们行为的一系列行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”。在舒尔茨看来，制度是为经济提供服务的，制度提供的服务应有利于降低市场交易的费用，并影响要素所有者间的配置风险。[35]
此外，还有几位著名的新制度经济学家也给制度下了定义。例如，拉坦在《诱致性制度变迁理论》中将制度看作“是一套被用于支配特定行为模式与相互关系的行为准则。制度是社会或组织的规则。这种规则通过人们在交往中形成合理的预期来对人际关系进行调整”。[36]柯武刚认为，制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和怪癖的个人行为，使人们的行为更可预见，并由此促进着劳动分工和财富创造。[37]
与近代制度经济学家的看法相比，新制度学家们对“制度”的定义不再那么抽象，变成更具有操作性的概念，抓住了制度的本质。制度被看作是一系列具体的调节、约束人的行为的规则。
近年来，对制度的认知在原有的基础上又加入了博弈论的观点。这种理解也广为学界所接受。例如，日本学者青木昌彦认为，为了对制度起源和实施进行内生性分析，应该把制度看成是博弈过程的内生稳定的结果。因为制度的本质是参与人行动选择的自我实施规则，在重复博弈的状态下，它能规制参与人的持续不断的互动过程，而且规则不是外生给定的，是参与人通过互动产生的。[38]我国也有学者持类似的看法。将制度定义为“不同制度主体之间基于自身利益进行多次重复博弈而产生的、用以规范或激励制度主体的行为，给集体或社会带来意义和稳定的认知性及标准化结构”。[39]
值得注意的是，在马克思主义经济学著作中虽然没有直接对“制度”进行明确的定义，但从不同的角度和层次使用了“制度”概念，如“所有制”“资本主义所有制”“财产制度”“法律制度”“奴隶制度”和“封建制度”等。从这些概念可以看出，马克思所使用的“制度”指涉的是“特殊制度”，而不是“一般意义上的制度”，例如使用特殊的“资本主义制度”来分析该制度的问题，研究资本主义制度内部存在的各种问题、资本主义如何向社会主义过渡的问题等。[40]
结合上述研究成果，本书将主要遵从诺斯的说法，将制度定义为社会中个人所遵循的一套行为规则或博弈规则。它由正式制度、非正式制度以及实施机制构成。其中，正式制度指的是以有形的（成文的）形式存在的，具有一定强制力的制度。例如，宪法、法律、规章、契约等。非正式制度与其相对，指的是无形的（不成文的）、不具有强制力的制度。例如，价值观念、伦理秩序、道德规范、风俗习惯和意识形态等。实施机制是指对违反制度的人做出相应的惩罚（也包括对遵守者给予奖励）从而使这些约束得以有效实现的条件和手段的总称。[41]就公职人员财产申报制度而言，其是有形、成文的存在，属于正式制度。这一制度是否由国家而不是一般强制力保证实施，就看它是否被纳入国家法律体系中。实际上，我们现在谈各种制度时，例如，税收制度、财务制度等，说的都是正式制度。因此，狭义的制度就是指正式制度。
在制度构成中，正式制度至关重要。它由界定人们在分工中的“责任”的规则、界定人们“权利”或“选择空间”边界的规则（每个人可以做什么、不可以做什么）以及违反（正式制度）的惩罚规则和“度量衡”规则构成。按照少数服从多数的原则、权利与责任对等的原则以及依据人类行为的自利性及机会主义动机等基本假定设计制定而成。
对正式制度的发展，非正式制度会起到促进或阻碍的作用。“一方面意识形态或伦理道德能起到降低正式制度实施成本（监督、维持等费用）的作用；另一方面，由于非正式制度（核心是意识形态）总是滞后于正式制度甚至与正式制度不相容，因此，非正式制度与正式制度之间常常出现‘紧张’状态，非正式制度阻碍正式制度的贯彻执行。”[42]而正式制度同样能反作用于非正式制度，通过有强制力的刚性手段实现从他律到自律的转变，强化甚至改变原有的价值观念、思想道德等。
此外，实施机制对正式和非正式制度效用的发挥起到了保障作用。如果有了制度，但没有对遵守行为的奖励，对违反行为的惩罚，制度就形同虚设，制度权威性就会受损，甚至还可能会由此形成人们对制度不正常的预期，产生蔑视制度的心理。实施机制保证了制度的实施和有效性的实现。
从制度构成要素的关系出发看公职人员财产申报制度，得到的启示有三：一是作为正式制度的财产申报制度能否有效运行，除了自身的制度设计外，很可能还会受到诸如价值观、风俗习惯这样的非正式制度的影响。二是非正式制度的确立、强化甚至改变可以依靠正式制度的外部强制力来实现。三是保证制度良好运行的一大要件是惩罚机制的强化，这和我们在第一节讨论腐败有效治理时得出的要加大对腐败的处罚力度以提高腐败的预期成本的结论是一致的。
对制度的理解，还涉及对制度环境和具体制度安排这两个概念的准确认知。这将为接下来的第二章做好理论上的铺垫。具体制度安排即是上述所讲的制度，它可以是正式的，也可以是非正式的，可以是暂时的，也可以是长期的，可以是由社会全体决定或国家规定的，也可以是由少数人决定的或私人商定的。比如，公职人员财产申报制度就是一项具体制度安排。制度环境指的是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会、法律基础规则。它一般体现在一国的宪法中，采取的是正式制度的形式。制度环境作为一国的基本制度而影响一国的具体制度安排，一般不容易改变，特别是在一个既定的社会形态内不易发生激变，而只是发生旷日持久的渐变（革命引起的制度环境改变除外）。因此，制度环境一般被视为制度变迁模型的外在变量。制度环境决定制度安排的性质、范围和进程，制度安排反作用于制度环境并推动制度环境的局部调整。由此给我们的启示是，在研究公职人员财产申报制度在韩国的变迁时，应考虑作为制度环境存在形式的宪法是否发生了改变。
二 制度的功能及其与腐败的关系
关于制度的功能，科斯、德姆塞茨、舒尔茨、诺斯，以及威廉姆森等人都进行了探讨。
一些学者阐释了制度所具有的降低交易费用的功能。科斯认为，企业制度之所以代替市场是因为它可以用要素所有者之间的一个长期交易（契约）代替一系列短期市场交易（契约），从而节省交易费用。威廉姆森从人的有限理性、机会主义行为、资产专用性、交易的不确定性和交易的频率等引起交易费用上升的因素入手，认为许多治理机制（即制度）都具有减少人的机会主义行为和交易的不确定性的功能，而这些功能的共同功能是可以降低交易费用。
另一些学者阐释了制度所具有的外部性内在化和激励的功能。德姆塞茨认为，制度具有帮助人们形成合理的预期和外部性内在化的激励功能。与德姆塞茨的观点类似，诺斯认同制度具有外部性内部化的功能，这一功能同时具有激励性。所有能使私人收益率接近社会收益率（外部性内部化）的制度安排都能形成对人们从事合乎社会需要的活动的激励。此外，诺斯也认为制度还具有减少不确定性的功能。
与上述学者关注制度的一两项功能不同，舒尔茨更加全面地阐述了制度的多种功能：制度是某些服务的供给者，它们可以提供便利，便利是货币的特性之一；可以提供一种使交易费用降低的合约，如租赁、抵押贷款和期货；可以提供信息，正如市场与经济计划所做的那样；可以共担风险，这是保险、公司、合作社及公共社会安全安排的特性之一；还可以提供公共物品，如学校、高速公路、卫生设施及实验站。[43]
综上，经济学家们所分析的制度功能主要有四种：抑制人的机会主义行为；外部性内在化与激励；减少不确定性、形成合理预期；降低交易费用。而与本书所讨论的腐败治理制度直接相关的是前三种功能，即约束性功能、激励性功能和可预见性功能。以下逐一分析这三种功能。
首先，制度的约束性功能。制度具有强制参与者为或不为的功效，实质就是约束行为者的随意行为，为清除反向干扰创造条件。就正式制度与非正式制度而言，正式制度由于其定型化、成文化、组织化的规定，比非正式制度具有更为明显的强制性。它要求一定范围的社会成员必须毫无例外地遵守它的规定，否则就要受到谴责或惩罚。通过制裁强化了制度的约束性功能。正如柯武刚所说，制度“抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义。制度为一个共同体所共用，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的”。[44]
其次，制度的激励性功能。制度可以引发行为者的行为动机朝体系所期待的价值方向。赫伯特·西蒙认为，制度能够向组织成员“提供一般性的刺激因素和注意导向器”，来引导成员行为。[45]制度激励功能的实现不能离开个体追求自身利益最大化这一基本假定。激励效果的大小和强弱，取决于处在制度活动中的当事人的努力与报酬的距离。个人努力与报酬越接近，制度激励作用就越大、越有效；个人努力与报酬越偏离，制度激励作用就越小。
再次，制度的可预见性功能。由于制度本身所具备的稳定性和规律性特征，制度能对未来行为起到较为准确的预见作用。马克斯·韦伯指出，“法与制度的关键作用就在于提供个人获益行为的可预计的机会”。[46]丹尼尔·W.布罗姆利认为，作为行为准则的制度其功能在于“给人类相互关系带来制度和可预测性”。[47]埃莉诺等在有关公共经济的制度分析中，同样强调制度对于公共经济所起的这种预期性效应。[48]
在制度的上述三个主要功能中，最重要和最基本的是约束功能，即不让个体做什么。与通过刺激实现让个体做什么相比，让个体不做什么更为困难，更容易引起个体的逆反。就这一点而言，与非正式制度相比，正式制度作为一种必须遵守的制度和规范，在外在强制力的保障下，其约束人们行为的能力就显得更加突出和有效。
制度所具备的这些功能，也决定了它在腐败治理中的优先性。如前所示，目前腐败治理面临的最大问题不是缺乏综合的治理方案，而是无法确定出各项措施的先后顺序。具体来看，从公共选择理论出发，每个人都是在限制条件或约束条件下使其实际收益最大化的。与其他方法相比，制度，尤其是正式制度，可以对人的行为选择起到更强的支配性作用。
那么，正式制度究竟是如何实现治理腐败的功能的呢？如上所述，约束性是制度最基本的功能。没有其他任何一种形式比正式制度的约束力更大，因为它有更大的强制力为后盾。所谓强制力，就是你一旦逾越了现有的制度框架，就必然受到惩罚，而且惩罚是严厉的。我们知道，公职人员之所以选择腐败，是考虑到腐败的收益远大于成本。当正式制度的实施增加了腐败的成本后，出于趋利避害的考虑，个体就会严格遵循制度规定的内容来做，理智地选择放弃腐败。
非正式制度同样可以在腐败治理中发挥作用。但是，其发挥作用的方式与正式制度不同，主要不是依靠外部的强制力或者是严厉的惩罚，而主要是依靠个体的自觉性和自身的素养来实现，通过这种内在的“软性”自省而非外力“硬性”强制的方式实现对个体行为的约束。从长远来看，非正式制度具有从根本上肃清腐败的效用；从中短期和实际效果看，正式制度做得更好。
因此，无论从正式制度还是从非正式制度的角度看，腐败治理都应将制度建设放在首位，这是由制度本身的功能所决定的。
关于制度在腐败治理中的重要性，有学者做过这样一段论述：“在必要性上，公共权力具有社会性，而在现实性上，公共权力则始终是掌握在具体的个人手里的，当我们说国家在行使它的权力时，这实际上总是因为那些代表国家的人决定按照某种特定方式运用公共权力。这些人既可以全心全意为公众服务，也可能无意识地消极渎职，更能够有意识地滥用职权。这些掌握着公共权力的个人究竟如何行为，取决于现实的制度对其的制约程度。因此，尽管我们经常认为腐败现象的滋生和蔓延是经济、政治、社会、历史、文化等多种因素和条件交互作用的结果，但是在根本上它的基本成因则是公共权力制度化程度低和没有得到有效的监督。”[49]
最后需要说明的是，本书所探讨的“制度建设”指的是正式制度建设。原因有二：一是与非正式制度相比，正式制度在约束个体行为上，起效更快，效果更为明显；二是非正式制度对腐败治理是通过个体自省的方式实现的。而如前所述，正式制度可反作用于非正式制度，通过强制力实现由他律到自律的转化，帮助诸如思想规范等非正式制度的建设，从而实现道德规范的内化。当外在规范内化为自我的品德后，就开始自觉地指导个体的行为。从这个角度看，非正式制度对腐败治理发挥作用的起点仍是正式制度。
换言之，正式制度本身既可以通过直接规约个体的行为，从而达成腐败治理的效果，还可以通过影响非正式制度的建设，以非正式制度为纽带，间接达到治腐的效果。从这个意义上讲，“制度建设”的关键是正式制度的建设。因此，本书以下部分所提及的有关“制度建设”的各种内容，都仅指正式制度。
三 公职伦理与腐败治理的关系以及公职伦理的制度化建设
公职人员财产申报制度是公职伦理的一种制度化，换言之，它是一种关于公职伦理的具体制度。因此，要讨论公职人员财产申报这项制度与腐败治理之间的关系，有必要首先讨论作为该制度内在精神的公职伦理，以及这种伦理与腐败治理的关系。
伦理作为人类的自我发展在个人欲望的满足与社会秩序的和谐之间的一种平衡机制，“既是人类自我实现的方式，也是社会矛盾的调解方式和调节社会关系的手段，它为人们的生活、创造以及交往活动提供必要的秩序，提供适应环境、改造环境和自我完善的方式”。因此，伦理是一系列指导行为的观念，是从概念角度对道德现象的哲学思考，它不仅包含着人与人、人与社会以及人与自然之间关系处理中的行为规范，也深刻地蕴含着依照一定原则来规范行为的深刻道理。[50]公职伦理作为伦理的一种，专指国家公职人员在履行公务或公共职责时持有的思想观念和价值判断。从本质上看，它是职业化、角色化的政治伦理和行政伦理。[51]
从某种意义上讲，伦理是一种非正式的制度，它具有制度的所有功能。因此，作为伦理的一种形式，公职伦理也能通过个体“自省”的方式起到治理腐败的作用。如前所述，公职人员在决定是否腐败时会进行成本收益的计算。影响其计算的因素之一就是公职人员本身的道德素质。对于道德水平较高的公职人员来说，他若腐败，付出的道德代价就高，道德压力就大，因此，腐败的预期成本就高。在收益既定的情况下，道德水平高的人员与道德水平低的人员相比，发生腐败的可能性更低。
因此，各国都相继加强了对公职伦理的建设。建设的基本目标是建立针对公职人员政治、行政行为的有效的伦理道德控制系统以保障公职人员政治行政行为的正确有效性、公益性和正义性，实现国家的政治伦理目标和行政伦理目标。[52]
进行公职伦理建设，不仅要有规范伦理学的考量，而且要有德性伦理学的考量。规范伦理学的考量主要是确定公职人员的伦理责任或其公职行为的伦理标准；德性伦理学的考量主要是把握公职人员履行公职所要具备的“内部力量”或主体道德素质。[53]
从规范伦理学的角度看，公职伦理建设有目的论与道义论两大基本向度的价值定位。目的论向度的定位，是体现国家政治目的和政府行政目的之实现要求的价值指向，其核心价值要求是效率，实质是强调公职人员必须高效地履行职责，为国家、社会和公民创造或提供最大化的公共善，具体的行为要求是：快捷而有效地贯彻国家法令；有效地维护公民的合法权益；节省公共运作成本，以最小的公共支出创造最大的公共善；勤政精政，为公民提供高效的公共服务等。道义论向度的定位，是体现国家正义秩序要求和公职的公共性本质所规定的价值指向，基本价值要求是“忠诚”、“尊重”、“廉洁”、“公正”和“信用”。“忠诚”要求公职人员忠于国家、忠于宪法、忠于人民、忠于职守或职责；“尊重”要求公职人员尊重公民的权利和权益；“廉洁”要求公职人员去私从公，正确地行使公共权力，无私或无条件地运用公共权力为国家和社会的公共利益服务；“公正”要求公职人员严格依法办事，客观公正地处理社会权益纠纷，公平合理地分配涉及公民权益的负担或好处；“信用”要求公职人员在履行职务的过程中重承诺、守信用，以取信于社会和公民。
从德性伦理学的角度看，公职伦理建设也有两个基本的向度。一方面，要注重观念性、情感性和意志性的品质以及行为品格的培养；另一方面，又要注重在道德心理基础上培养体现伦理主体性或自主性的伦理决策能力和伦理实践操作能力。就德性伦理学而言，它强调公职伦理建设的实质是将规范伦理学所要求的公职伦理规范内化为公职人员的德行。[54]
在今天，公职伦理建设呈现的是对规范伦理的培养明显重于对德性伦理的培养，在将规范内化为公职人员德性的环节上存在明显的不足。而事实上，尽管伦理规范很重要，但公职伦理能否真正确立关键取决于是否已经内化为公职人员的德性。因为对公职人员来说，如果这些规范仅仅是一种行为的要求，并未被他们自愿地接受和认可，是不可能会被用来规约自我行为的。一旦遇到机会，必然还会选择腐败。有鉴于此，在关乎腐败治理的公职伦理建设中，就有必要加强德性伦理的建设，积极寻求使公职伦理内化的有效途径。
在公职伦理的内化养成过程中，过去往往采取的是思想教育的方法。思想教育关注个体的修为，注重个人意识、个人修养和个人行为的自觉养成。但是这样一种相对柔和的方式，很难保证每个人都被内化成功。也就是说，公职伦理内化的实现只是依赖于公职人员不稳定的、往往也是不可靠的自觉。从伦理道德的养成规律来看，人接受和践行伦理道德都有一个由外而内，从他律到自律的过程，公职人员伦理道德的养成同样也不会自然而然地发生。与教育相比，只有依靠稳定的、强有力的外部权威力量的约束，才有可能更快地使伦理规范成为公职主体行为选择时的“条件反射”，逐步地引导公职主体通过他律实现自律。而这种强有力的外部约束就是制度。
关于道德建设中教育的局限性以及引入制度的必要性，有学者做过精辟的阐释。“在道德建设过程中仅仅通过道德教化所形成的‘意义世界’是有局限的。一方面，道德教化总是以假定的、理想的人性和道德图景为前提，向人们宣传道德精神的高尚，却往往忽视现实社会的道德严峻现实。虽然‘意义世界’的道德理性可以陶冶人的情操，提升人的精神境界，激励和鼓舞人们为实现超现实的理想而奋斗，但它毕竟无法解决理想和现实的矛盾。当人们从道德向往回到社会现实的时候，‘适者生存’的逻辑常常导演出这种‘不择手段’的恶剧。这就意味着，只有理想的劝导，不可能让每个人都在现实的利益冲突面前保持道德的崇高。另一方面，由于‘意义世界’的道德教化是通过传统习惯、社会舆论、榜样示范等柔性手段和途径来进行的，要通过主观世界的自我认可才能转化为道德理性，其结果只能劝善而无法有效地惩恶，因此，要保证社会道德意识的普遍养成和社会道德规范的共同遵守，必须在道德教化的基础上强化制度的规约，使社会公众内心形成的道德‘意义世界’在向道德自觉的行为转化过程中得到制度的伦理支持……制度通过强制性力量的介入来调整社会成员的利益关系，使人们不仅依赖于制度而生活，而且在制度化的行为过程中包含着价值追求和情感依恋的融合。”[55]
如前所述，公职伦理属于非正式制度的范畴。所以，用制度来强化公职伦理的建设，实质上就是前文所讲的将“正式制度”作用于“非正式制度”，以尽快实现公职伦理的内化，进而达到治理腐败的目的。
考虑到制度在公职伦理建设中的重要作用，公职伦理的制度化建设成为提高公职伦理的必然选择。重视公职伦理制度化建设，一方面是纠正长期以来对公职伦理建设的漠视，弥补对公职主体善恶判断和公职选择培养的缺位；另一方面则是源于原有的公职伦理培养路径难以发挥成效。通过把伦理原则和道德要求提升、规定为制度，来强化道德“自律”的养成。
所谓公职伦理的制度化建设，就是将那些涉及公私利益冲突的、底线层次的、可普遍化的公职行为伦理准则以正式制度的形式确定下来，使其成为公职人员必须履行的具有确定性和具体指令性的伦理责任。以这样的方式确定公职人员的基本伦理责任或底线伦理标准。这样不仅可以减少公职伦理要求的抽象模糊性，避免公职人员行为选择的主观随意性，而且可以增强公职伦理的权威性、约束力和有效性。
公职人员财产申报制度就是公职伦理制度化的主要内容之一。它通过将基本伦理义务的情况变成可公布、可审查、可质询的事项，为公职人员自觉履行公职道德施以外部控制，逐步引导公职主体通过他律实现自律，切实提高公职人员的伦理道德。