三 从“城市体系”看城市规模

许多地方把改革户籍制度、取消城乡户口分割、逐步放宽城市户口迁移限制作为加速城市化的切入点，但效果并不理想，反响也不热烈。因为人们发现，即便获得城市户口，也并没有真正变成“城里人”，不能享受到与当地居民一样的医疗待遇和养老保险；却会失去“农业户口”的好处，特别是耕地和宅基地。与此同时，迅猛而来的迁入人口却使城市管理者（特别是大中城市的管理者）忧心忡忡、有苦难言，不得不举起“人口承载力”、“适度人口”或“人口容量”的大旗，甚至以社会治安作为阻挡进城人潮的盾牌。也有许多建言设想了种种“堵”的办法，提出“吸引高端人口”的发展口号，设置障碍或门槛，希望能够控制人口的流入。但这种策略在过去没有成功过，以后也难预言能成功。

以北京市为例，“六五”计划时，北京市政府曾提出在1985年将全市常住人口控制在840万人左右；20世纪80年代初曾提出“任何时候都不要超过1000万人”; 20世纪90年代初，又提出到2010年将常住户籍人口控制在1250万人左右；2006年北京市“十一五规划纲要”提出要在“十一五”期间把北京市人口保持在1600万以内。但事实上，2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已经达到1382万人；到2004年年末北京市的常住人口已达到1493万；而2010年第六次人口普查结果公报表明，北京的常住人口已逼近2000万（1961.2万），其中城镇人口已高达86%。显然，每次人口规模目标设定之日，也成了人口规模突破之时，形成了一个“屡设屡破”的怪圈，以至于有学者声称，“多年来，城市人口发展规划已经习以为常地形成了‘步步为营、节节败退’的局面”（段成荣，2005）。这已为北京市过去的经验所证明，而今后会是怎样，我们不难想象。

国际经验表明，如果城市规模过于膨胀，则城市发展前景堪忧。因此，大中城市，特别是特大城市，确立防止人口规模过度膨胀的目标，的确是合理的战略考虑。由于城市人口的生育水平已经降到了很低，人口自然增长对城市人口规模的影响几乎可以忽略，控制城市人口规模的关键是应对人口迁入造成的人口增长。但当前的讨论仍主要局限在“就城市讨论城市”的范围，这难以避免城市人口规模增大的压力和人口膨胀的趋势，在市场经济不断发展的情况下，尤其会如此。

既要加速中国人口城市化的进程，又要避免城市人口过度膨胀，这成了一个“两难”的课题。为了解开这一难题，有必要在关于城市人口规模的讨论中，引入“城市体系”（Urban System）的概念。即一个城市的发展，不能只从单个城市的发展来考虑，而要从一个“城市体系”的角度考察，确定每个城市在“体系”中的定位，从而确立每个城市的发展方向和战略规划。

“城市体系”的发展规律是，在一个不发达的社会，所有的城市都很小，城市间差异不大；在社会的发展过程中，会出现其中个别城市增长过快、过大，而其他城市滞后的情况，城市间的差异变大；当一个社会高度发展时，出现城市间均衡发展的局面，大中小城市各得其所，形成一个布局有序、健康发展的“城市体系”格局。

不少发达国家已形成了成熟的“城市体系”，我们可以从中得到一些启示。以德国为例，在全球化和经济结构调整的背景下，德国传统工业地区步入衰退期，人口和资源开始向一些大都市地区集中，农村地区的公共服务职能削弱；同时，长时期的低生育率导致德国人口总量呈现减少趋势，人口老龄化程度日益严重，城市规模也逐渐缩小。德国政府的战略重点是致力于在城市建设的各领域创造均等条件，这些领域包括有形基础设施（如道路、通信、能源、水、机场等）、社会基础设施（如学校、高等教育、医疗、运动设施等）和公共服务配套（行政、司法、治安等），逐步形成了由中小城市组成的网络密集且实力强大的区域中心，而没有出现占支配地位的大都市。2010年德国总人口为8160万，目前，超过100万人口规模的大城市有4个，超过50万人口规模的城市有9个，有80个中小城市的人口超过10万。中小城市群中，工业城市有13个，行政中心有7个，大学城市有8个，文化和旅游城市有5个，多功能中心城市有4个，呈现特大城市、大城市和中小城市均衡分布、各司其职的状态。为什么德国民众愿意在中小城市生活？为什么很多跨国企业总部也愿意在德国中小城市扎根？德国的中小城市拥有优质的生活空间、优秀的教育机构、便利的公共服务、丰富多样的文化和娱乐设施、四通八达的交通设施、良好的治安条件，因而，居民在中小城市可以购买价格适宜的住房，享有保障较高的生活质量；企业可以在中小城市获得稳定的劳动力供给、降低企业的运营成本，实现企业效益的最大化。正是因为“城市体系”中城市功能定位明确，人们可以根据个人事业和家庭发展的需要来选择适宜的城市生活，企业可以根据成本核算的结果来选择适宜的地方办公，人们不用蜂拥到大城市去工作和生活，在中小城市可以获得和大城市一样甚至更好的发展“机会”。

再以北京为例，多年来北京市的人口迁入多、迁出少，净迁移率（迁入率与迁出率之差）不仅位于各省区市榜首，而且是全国唯一达两位数的地区。根据公安部《2010年度全国分县市人口统计资料》，北京市2010年的人口迁入率为18.51‰，迁出率为7.60‰，净迁移率为10.91‰。

为什么人们都希望到北京来？这说明北京的“机会”多，也说明其他城市的“机会”少。要减轻北京的人口增长压力，关键是要使其他城市的“机会”多起来。其他城市发展了，北京的压力才会减轻。在我国社会经济迅猛发展的同时，北京对周边地区的辐射力却显得异常微弱，而北京城市人口膨胀的压力格外巨大。有人将此解释为“北京是首都，大家都向往”，实在是一个极大的误解。北京要跳出“就北京考虑北京”的框框，要确立扶助和鼓励周边地区和其他城市发展的指导思想。北京已经开始意识到这一点，表现为近年来特别重视郊区的发展和新城的开发，努力改变长期以来北京城区和郊区之间发展“落差”很大的状况，也在考虑京津冀都市圈区域规划。但是应该说，这一切都还在起始阶段。从指导思想到具体步骤，都远远没有达到应有的程度。

再具体地说，北京这些年来的人口迁入压力大，与河北（华北地区）的发展相对迟缓不无关系。表2－1显示，河北省2003年的净迁移率仅为0.89‰, 2010年更是降为－0.03‰，即人口迁出多、迁入少，在全国位居倒数之列。天津市在2001年的净迁移率一度竟为－0.94%; 2002年起，天津市净迁移率有所上升，与北京的差距逐渐缩小，一定程度上反映了天津近年来的发展有所跟进。缓解北京的人口增长压力要特别重视周边地区的发展，尤其是河北的城市发展，要把推动河北发展看作解决北京人口过度膨胀的应有之义。北京要确立“有所不为有所为”的发展思路，在城市功能、产业结构、行业布局等方面，把北京的发展和周边城市的发展结合起来考虑。发展思路要明确，即充分发挥北京的辐射力量，帮助和支持河北（特别是北京周边城市）发展。河北省的城市如果在今后若干年中能得到长足的发展，无疑能为缓解北京的城市人口增长压力做出重要贡献。

一个城市的功能需要在一个“城市体系”中被恰当地定位。可以设想，如果一个城市既要当华盛顿（政治中心），又要当纽约（金融中心），又要当底特律（汽车中心），又要当旧金山（科技中心），又要当洛杉矶（影视中心），那么，众多的城市发展定位需要聚集众多的支柱产业，而众多的支柱产业必然聚集相关的配套产业，这些产业无疑要吸引大规模的劳动力，避免城市人口规模扩张的目标就不可能实现。因此，只有认识和遵循城市化自身的规律，走建立布局有序的“城市体系”的道路，才能实现我国人口城市化的快速而健康发展。

在一个社会走向现代化的过程中，人口城市化不仅是“不可避免的”，而且是十分必要的。面对随着市场经济的迅猛发展而来的我国城市化的史无前例的推进，目前需要做的是在理论上正本清源，认清城市化对我国实现现代化的重要意义，克服在实现城市化问题上的各种消极、犹豫、责难甚至惶恐的情绪和论调；同时在实践上，消除妨碍人口城市化的种种不利因素，从各方面为城市化的健康发展创造良好的条件，积极推进我国人口城市化向前发展。可以相信，我国人口城市化的到来之日，也是我国现代化的实现之时。

参考文献

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段成荣，2005,《要发展地看待城市人口容量问题》,《人口研究》第5期。