第二部分 分报告

十八届三中全会以来社会组织管理政策解析

在特定的时代背景下，政府针对社会问题和原有的政策局限，一般会基于现实社会需求和政府利益的双重目的考量而确定政策目的和政策原则。基于此，政府寻找着力点和改进路径，制定具体的政策。所制定的政策将对特定的对象产生积极或消极的影响。政府出台的一系列社会组织管理政策也有如此特点。

随着社会问题明显增多，社会结构复杂多变，阶层群体冲突增加，社会状态活跃，开放，社会诉求不断提升，政府意识到自身面临机构臃肿、职能错位、财政负担过重的压力，面临着社会需求是否能有效满足的压力，这些压力也对中国的政治稳定性和政府自身合法性产生挑战，因此，政府基于社会利益达成和自我利益达成的双重目的，开始考虑构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。十八届三中全会以来，政府的社会组织管理政策产生了巨大变化，社会组织被定位为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求通过深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新。其中，特别指出要改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。同时激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。该决定为中央及地方政府出台社会组织管理政策提供了根本性的指导。

社会组织的生存及发展，既与其自身特质有关，也与其所处的环境息息相关，其中政策环境尤其重要。跨国比较研究显示，各国非营利组织之间的差异主要是由其外部环境的差异造成的。这是因为，相对于政府和企业来说，非营利组织往往处于弱势地位，外部环境对它的影响十分显著。在中国，社会组织的弱势地位更加凸显，外部环境对社会组织生存状态的影响更加显著，特别是政府的态度、策略和行为。社会组织实时观察政府的态度、策略和行为，并随之调整自身战略，是谋得组织健康成长的重中之重。本文将对十八届三中全会以来中央及地方政府出台的社会组织管理政策进行系统的梳理和解析，供社会组织评鉴参考。

一 梳理社会组织管理政策的分类框架

为了能够更加清晰、系统地梳理和分析十八届三中全会以来的社会组织管理政策，本文需建立用于梳理和总结社会组织管理政策的分类框架。

在现有文献中，社会组织管理政策分类方面的研究并不多。其中，蔡礼强结合公共政策工具一般的分类标准以及中国特殊的国情和现实，将政府培育扶持社会组织发展的政策分为九类：政社分开、政府职能转移、政府购买服务、公益招投标和公益创投、资金扶持、凭单制、社会组织孵化、税收优惠、人才建设。蔡礼强的分类方式仅仅对政策工具进行了列举，并未作系统化的分类。王世强同样也关注政府在管理社会组织方面的政策，但他的研究仅侧重政府对社会组织的培育政策，将培育社会组织的政策工具分为基础型工具、分配型工具、市场化工具、引导型工具四类。然而，“培育”仅仅是我国社会组织管理政策的其中一个目的。因此，此种分类标准同样不能满足本文梳理社会组织管理政策的需求。

尽管社会组织管理政策分类方面的研究不多，但公共政策工具的分类一直是西方众多学者的研究焦点，例如政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人对政策工具进行了宽泛的分类，认为可以分为规制性工具和非规制性工具两大类；萨拉蒙在前人研究的基础之上又加上了开支性工具和非开支性工具两种类型；胡德将政策工具分为探察性工具与影响性工具；麦克唐纳和艾莫尔则根据工具所要求达到的目标将之分为四类：命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变迁型工具……

但将上述政策工具分类方式用于梳理中国的社会组织管理政策时，都存在不适用的情况，例如，对于中国的社会组织而言，政府对其开放的活动空间是影响其生存状态的重要因素，也是社会组织管理政策中的重要部分之一，而上述分类方式无法将此类社会组织管理政策纳入其中。

综上所述，构建一个新的政策分类框架是本文所要完成的工作。

依据康晓光在《非营利组织管理》一书中构建的“第三部门环境”模型（如图1所示），对于非营利组织而言，环境将通过三种“直接变量”——源、规则、活动空间——对其发生影响。资源指非营利组织所需的硬的和软的投入，如人员、资金、理念、专业知识、关系网络等；规则指外界强加于非营利组织的行为规则，如法律框架、公认的治理结构、政府的干预、主流价值观和风俗习惯等；活动空间指环境给非营利组织提供的活动空间以及限定的活动范围。同时，环境还通过“间接变量”包括政治、经济、媒体与舆论、公众以及全球化影响上述“直接变量”。

作为间接变量的“政治”中的重要部分，政府制定的社会组织管理政策也将通过影响三大类直接变量，资源、规则和活动空间，来影响社会组织。因而，将社会组织管理政策所影响的“直接变量”作为分类维度，我们可以把社会组织管理政策分为三大类：通过影响“活动空间”发生作用的社会组织管理政策（简称“活动空间类”）、通过影响“规则”发生作用的社会组织管理政策（简称“规则类”）、通过影响“资源”发生作用的社会组织管理政策（简称“资源类”）。

本文将根据上述分类方式对社会组织管理政策进行梳理。

二 十八届三中全会以来社会组织管理政策梳理

1．活动空间类政策

十八届三中全会描绘的“国家治理体系”蓝图中，政府赋予了社会组织更加广泛、清晰、明确的角色。

国家治理体系要求社会治理方式的改进。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

鼓励和支持社会各方面参与，激发社会组织活力成为重要的工作内容。政府需要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。

十八届三中全会以后，社会组织被定位为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。社会组织有利于完善社会主义市场经济体制，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用；有利于促进社会主义民主政治建设，巩固和扩大党的执政基础；有利于承接政府职能转移，促进政府职能转变；有利于创新预防和化解社会矛盾机制，使社会既充满活力又和谐有序。因而，社会组织是市场经济的重要组成部分，是协商民主的重要渠道，是提供社会服务的重要力量，是社会自治的重要载体。

综上，在宏观层面，根据政府对社会组织的定位以及对社会组织功能的认识，政府正在根据一定的原则，逐渐扩大社会组织在行业管理和协调，公共事业与服务，如气象、医疗、扶贫、基层社区治理等各类领域的活动空间。以下微观政策能够在一定程度上佐证上述结论。

2014年3月12日，深圳市民政局出台《深圳市民政局社区基金会培育发展工作暂行办法》（征求意见稿），推广立足于当地的社区基金会。5月，深圳光明新区在白花、凤凰、新羌、圳美、玉律五个社区试点全国首批社区基金会，探索创建社区治理新模式。

2013年12月，国务院办公厅下发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》指出“建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度。充分发挥定点扶贫、东西部扶贫协作在社会扶贫中的引领作用。支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发”。

2014年5月，国办印发深化医改2014年重点工作通知，通知要求积极推进社会办医。重点解决社会办医在准入、人才、土地、投融资、服务能力等方面政策落实不到位和支持不足的问题。优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，努力形成以非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的社会办医体系。

2014年6月，中国气象局日前印发的关于全面深化气象改革的意见指出要改进政府提供公共气象服务方式，建立政府购买公共气象服务机制，组织引导社会资源和力量开展公共气象服务。

除此之外，各地地方政府也纷纷开始制定政府职能转移办法，以温州市为例。十八届三中全会前夕，温州市出台的《关于加快推进社会组织培育发展的意见1+7》文件明确规定将政府之前承担的行业管理与协调职能、社会事务服务与管理职能、技术服务性职能转移给“经民政部门注册登记、组织完善、功能完备、运作规范、社会信誉良好、具备承接政府职能事项所必需的设备、专业技术资质和人员、经县级以上民政部门评估，获得3A级以上等级的社会组织”。

……

从上述政策示例可以看出，伴随着国家治理体系的建设，政府职能的转变，社会组织的活动领域正在慢慢“侵入”社会的方方面面。但我们也可以看出，政府对承接政府所转移职能的组织的条件规定的也比较严苛。

与此同时，政府对社会组织的某些活动或未注册的社会组织的活动进行严控。例如，2014年10月16日，广州市民政局官网公布《广州市取缔非法社会组织工作细则（征求意见稿）》，意见稿中第一章第三条规定：具有下列情形之一的属非法社会组织：“（一）擅自开展社会组织筹备活动的；（二）未经登记，擅自以社会组织名义进行活动的；（三）被撤销登记后继续以社会组织名义进行活动的。”此条款引发广泛社会争议，社会组织、学者专家普遍认为该工作细则对非法社会组织的描述范围太广且模糊不清，会对社会组织形成“误伤”。之后，政府考虑对最具争议的第三条第一款予以废除。

2．规则类政策

（1）登记注册

双重登记管理制度一直被认为是中国政府制约社会组织发展的关键政策。充分发挥社会组织作用，促进社会组织发展应当从降低社会组织登记门槛降低起步。在民政部的大力推进下，2014年，商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织在全国范围内实现了直接登记。

2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》明确规定：“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任。”

2013年11月，十八届三中全会报告再次明确指出：“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”

2013年4月1日，北京市发布的《北京社会组织直接登记管理办法》，2014年4月1日，上海市发布的《上海市社会组织直接登记管理若干规定》都明确规定了商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织直接登记的实施办法。

北京、上海之外的天津、浙江、安徽、福建、山东、云南等地域也开始纷纷制定或出台相关政策文件。截至目前，除个别省份外全国其他省份已经开展或试行了直接登记。部分地区在直接登记注册政策方面走得更远，例如，温州市政府扩大了直接登记的社会组织的范围，规定“除依据法律法规需前置行政审批及政治类、宗教类、社科类的社会组织外，其他社会团体、民办非企业单位均可直接向登记管理机关申请登记。原承担归口管理职能的业务主管单位改为业务指导单位”。当然，尽管业务主管单位变身为业务指导单位，但实质上仍担负着对社会组织进行规范管理的职责。

为了使登记制度改革过程更加顺畅，民政部研究制订了过渡期社会组织登记工作方案。2013年至今，共受理50多件直接登记申请，直接登记了22个全国性社会组织。

此外，针对社会组织还有一些登记注册方面的改进政策。2014年6月16日，广州市政府常务会议审议通过《广州市社会组织管理办法》，明确规定对社会团体和民办非企业单位的注册资金由“实缴制”改为“认缴制”，取消了社会团体和民办非企业单位（基金会除外）的注册（开办）资金要求，这意味着1元注册资金即可申报社会组织，进一步降低了社会组织的注册门槛。

2014年1月29日，《福建省人民政府关于取消、下放和调整一批省级行政审批项目的通知》（闽政〔2014〕6号）规定，取消省民政厅对全省性社会团体分支机构的成立、变更、注销登记；非公募基金会和异地商会的登记下放到县级以上民政部门，执行分级管理。2014年2月26日，《民政部关于贯彻落实国务院取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批项目的决定有关问题的通知》（民发〔2014〕38号）发布。此后，广东、新疆、山东、天津等地陆续出台文件取消全省性社团分支机构审批。此前，2013年11月8日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号）（以下简称《决定》）取消了民政部对全国性社会团体分支机构、代表机构设立登记、变更登记和注销登记的行政审批项目。

2014年3月26日，深圳市民政局就《深圳经济特区慈善事业促进条例（送审稿）》在市法制办官网向各界征求意见，条例将“宽进严管”，规定未成立的慈善组织可以直接向民政部门登记，且规定慈善组织服务场所不受登记地址的限制，慈善组织法定代表人可以兼任，以此解决慈善组织“登记难”问题。

值得我们注意的是，尽管商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织在登记注册方面获得了更大的空间，得到了政府的扶持，而与此同时，政府也在“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。即使是在登记政策上放松管制幅度最大的温州市也同时规定要“加强境外非政府组织管理。民政部门对进入本市范围内的境外非政府组织进行备案管理；外事部门对境外非政府组织和市内相关组织开展的合作事项进行备案管理；其他职能部门负责对与其业务范围有联系的境外非政府组织开展业务指导工作”。

（2）行业协会商会与政府部门脱钩

2014年2月，一项关于行业协会商会与行政机关限期实现真正脱钩的方案《行业协会商会与政府部门脱钩方案》已由民政部和国家发展改革委员会组建的联合工作组完成，并上报国务院。这是民政部在党的十八大后落实《国务院机构改革和职能转变方案》的重要举措之一。

实际上行业协会商会与政府部门脱钩工作早在2004年，深圳就进行了试点工作。至2005年4月，“由于（深圳）市政协举行的一次专题议政以及此后提交的一件建议案，（深圳）市行业协会改革得以启动，并已取得了实质性进展：75家行业协会已摘掉了‘官帽’，超过总数半数以上；196名党政机关和事业单位干部辞去了其在行业协会的兼职，占应脱钩总人数的97%。（深圳）市行业协会改革目前已基本实现组织机构民间化，走在全国前列”。

2009年福建省也启动了“行业协会商会与政府部门脱钩”工作。《福建省民政厅、福建省监察厅关于加快推进行业协会与行政主管部门脱钩工作的通知》对“脱钩”的范围、内容、时间安排以及脱钩后行业协会商会的管理办法进行了规定。

2013年12月25日，深圳通过《深圳经济特区行业协会条例》立法，规定国家机关工作人员不得在行业协会任职，行业协会的会长、副会长、理事、监事应当由会员差额选举产生。

至2014年1月底，已有100个左右的全国性行业协会、商会被确定为脱钩试点单位。试点之后，各层次行业协会、商会，不管是全国性的还是地方的，都力争在2015年底前实现与行政机关脱钩，并承接政府部分的基础公共服务职能。

2014年6月底7月初，广东省民政厅、省委组织部等六省级部门联合发文，要求全省各行业协会商会要在12月12日前与行政机关彻底脱钩。根据文件要求，全省各行业协会商会必须在人员、财务、资产、职能、机构等方面与行政机关彻底脱钩。现职及不担任现职但未办理退（离）休手续的国家机关工作人员在行业协会商会兼职的必须退出；退（离）休的国家机关工作人员在行业协会商会中兼职的，必须符合有关规定，并按要求履行审批手续。行政机关不得长期借调行业协会商会专职工作人员。行业协会商会实行民间非营利组织会计制度，必须设立独立的账号，独立核算，不得与行政机关会计合账或实行财务集中管理。同时，还列出了明确的整治时间表——6月21日至7月31日是脱钩准备阶段，8月1日至9月30日是实施阶段。对在规定时间内脱钩不到位的行业协会商会，登记管理机关将对其下发整改通知。经整改无效的行业协会商会可引导其注销，不申请注销登记的，由登记管理机关按有关规定予以撤销登记。

与此同时，四川省也将启动社会组织去行政化试点。按照国家统一部署，四川省将深入推进社会组织“去行政化”改革。四川省相关职能部门正在调研拟定行业协会商会与行政机关脱钩试点工作方案，拟在2015年前全面完成行业协会商会与行政机关脱钩，着力解决政社不分、主体不清、职责不明、行政依附性强等问题。同时，引入竞争机制，开展“一业多会”试点，使行业协会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。

（3）立法、评估、信息透明

截至目前，立法、评估、信息透明等类别的社会组织管理政策与十八届三中全会之前并无大的不同，已经制定的政策，例如2010年底讨论通过的《社会组织管理评估办法》，依然持续性地发挥作用，例如社会组织的年检工作，免税资格的认定，信息透明工作的持续开展等。

年检方面，部分地方对社会组织的年检予以简化。2014年6月16日广州市政府常务会议审议通过《广州市社会组织管理办法》对社会组织的年检改为年度报告，放松政府对社会组织的管制和不必要的干预，激发社会组织的活力。

主管单位对社会组织的监管政策持续改进，同时开始借助社会监督手段，以及加强社会组织内部的党建工作。

2013年12月24日，民政部下发《关于推广使用中国慈善信息平台的通知》，要求在全国各地结合本地慈善信息化工作，与中民慈善捐助信息中心开展多样化合作，包括政府购买软件和服务、技术指导、数据互联互通等。

2014年1月1日施行的《北京市促进慈善事业若干规定》规定公募基金会以外的慈善组织须与公募基金会联合，并以公募基金会的名义开展募捐活动，同时要求慈善组织按捐赠人意愿使用善款，主动公开善款用途等六类信息，未按规定执行的慈善组织将受行政处罚。六类信息包括：组织名称、活动宗旨等组织基本信息；捐赠财产的来源等捐赠信息；募捐方案、联合募捐协议等募捐活动信息；捐赠财产用途等捐赠财产使用信息；年度工作报告、审计报告等专项工作报告；法律、法规、规章规定需要公开的其他信息。

2014年3月公布的《深圳经济特区慈善事业促进条例（送审稿）》拟规定，税务部门会同财政部门、慈善主管部门每年随机抽取10%的慈善组织，委托第三方审计机构对上述慈善组织的项目运作、财务收支、资产经营情况等进行独立审计，并将审计结果向社会公布。

2014年10月28日，教育部、财政部、民政部印发《关于加强中央部门所属高校教育基金会财务管理的若干意见》，对中央部门所属高校教育基金会在完善治理结构、加强财务管理、加强筹资过程管理、规范投资行为、合理使用捐赠资金以及健全信息公开制度六方面作出明确要求。

2014年11月6日，民政部、财政部出台《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》，从健全社会组织民主机制、加强社会组织财务管理、规范社会组织商业行为、实行社会组织信息公开制度等方面提出具体要求，加强社会组织反腐倡廉工作。

加强社会组织党建工作是各地党建工作的重点，2014年5月，浙江省出台《关于进一步加强社会组织党建工作的意见》，2014年7月深圳出台《关于进一步加强和改进社会组织党的建设工作的实施意见》等，甚至北京市通州区区一级的党组织也发文要求加强社会组织党建工作。

民政部以及司法部门正在加紧推动《社会组织法》、《慈善法》立法工作的进行，《慈善法》成熟法案会在年底向社会公开，预计明年正式通过。此外，社会组织参与立法工作也开始在沈阳、上海等地开始实施。

3．资源类政策

（1）人力资源类政策

根据《国务院机构改革和职能转变方案》以及十八届三中全会中对促进社会组织发展，发挥社会组织作用的战略规划，我国各地方政府都纷纷响应中央政府号召，制定优惠政策，在人力、资金、专业能力等方面给予社会组织帮助和扶持。其中，在人力资源方面，中央政府及地方政府通过岗位补贴以及其他人力资源优惠政策，帮助社会组织充实人力资源团队、提升人力资源素质。

A．政府购买基层公共服务岗位

2014年6月4日，山西省财政厅发布消息，当年山西省级财政将筹资1.8亿元购买6800个基层公共服务岗位，吸引大学毕业生到基层就业。每个乡镇、社区开发1个公共管理岗位、1个社会服务岗位，每个岗位财政补助2.5万元。山西省政府办公厅发布的《关于政府购买基层公共服务岗位吸纳高校毕业生就业的意见》指出，政府购买的范围为乡（镇）、社区的基层公共管理和社会服务领域，承接主体为具有公益性、非营利性的服务类社会组织、民办非企业单位和基金会。山西省财政厅将政府购买基层公共服务岗位所需资金列入年度预算，按时拨付给承接方。每年末，根据实际聘用人员情况进行结算，对承接方进行绩效考核，并实行与后续政府购买公共服务挂钩。考核合格的，继续支持开展购买服务合作；考核不合格的，取消一定时期内承接政府购买公共服务资格。山西省创业就业促进会已与山西省人社厅签订合同，作为承接方组织招聘和具体管理。促进会将与符合条件的聘用人员签订《高校毕业生基层公共服务岗位劳动合同》，合同期限不超过3年。

实际上，政府购买岗位以促进大学生就业，帮助充实社会组织人力资源团队早已不是新的政策，上海、广东、深圳都曾经采用过此种政策，但像此次山西政府如此大规模的政府购买岗位，还属首次。

B．加强人力资源建设

国务院总理李克强2014年6月4日主持召开国务院常务会议，确定进一步简政放权措施促进创业就业。提出为进一步提高人力资源配置效率，在保持资质资格水平不降的前提下，减少部分职业资格许可和认定。先期取消一批准入类专业技术职业资格。今后，凡没有法律法规依据和各地区、各部门自行设置的各类职业资格，不再实施许可和认定。逐步建立由行业协会、学会等社会组织开展水平评价的职业资格制度。

2014年5月，国务院办公厅印发了《关于做好2014年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》（国办发〔2014〕22号），明确规定“充分挖掘社会组织吸纳高校毕业生就业潜力，对到省会及省会以下城市的社会团体、基金会、民办非企业单位就业的高校毕业生，所在地的公共就业人才服务机构要协助办理落户手续，在技术职称评定方面享受与国有企事业单位同类人员同等待遇”。此举对社会组织能力建设及人才队伍建设而言，无疑是重大利好。

此次通知与2013年通知的不同之处在于，将社会组织明确作为吸纳大学生就业的主体之一，从国务院的层面对社会组织的地位给予充分认可，也是贯彻落实习总书记提出“尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等工作能力提高起来，国家治理体系才能更有效运转”要求的具体体现。社会组织作为国家治理体系“多轮驱动”模式中的重要一环，得到国务院及有关部门充分重视。

除上述资金支持和优惠政策外，国家民间组织管理局还在加紧制定“完善社会组织人才队伍建设政策体系”。为使政策体系更加科学，2014年4月起，国家民间组织管理局开始就“社会组织在人才人事工作的基本情况、面临的主要困难”、“社会组织人才队伍与企业、事业单位人才的区别”、“社会组织在服务经济社会建设中，可在人才人事领域发挥哪些作用，承担哪些职能”、“社会组织专职工作人员职业化，专业化的建议”等问题向社会广泛征集意见。

除了上述社会组织专门人才方面的政策，政府还加强志愿者工作推进，增加社会组织的人力资源储备。2014年2月19日，中央精神文明建设指导委员会印发《关于推进志愿服务制度化的意见》，强调开展志愿服务，是创新社会治理的有效途径，是加强新形势下精神文明建设的有力抓手。2014年4月29日，江苏张家港市发布《张家港市志愿者礼遇办法》，规定志愿者年度服务时间100小时以上，可享免费体检、旅游年卡、公交年卡、停车年卡等生活“礼遇”。

（2）资金、资产类政策

A．免税、资金补贴、公募资格

除政府购买岗位及人力资源优惠政策以外，我国政府还通过免税、资金扶持等财政性政策工具促进特定类别的社会组织的发展。

2008年，《企业所得税法实施条例》规定了对非营利组织的优惠，规定符合条件的非营利组织的收入免征企业所得税，还进一步明确规定了非营利组织的五类收入为免税收入，即接受其他单位或者个人捐赠的收入。该法规条例一直运行至今。2014年1月29日，财政部、国家税务总局发出《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2014〕13号）。与2009年两部门发布的《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2009〕123号）相比，新通知将“符合条件的非营利组织活动范围主要在中国境内”这一条款删除，取消了对非营利组织活动范围的限制，即在中国境外开展公益慈善项目的组织，如果符合通知其他方面的规定，也可以获得免税资格，扩大了可获取免税资格的非营利组织的范围。近期，社会组织免税政策再一次成为热门讨论的话题，2014年7月25日中国社会组织促进会举办的“基金会双月沙龙”将主题设定为“现行社会组织财税政策的思考与建议”。国家民间组织管理局刘忠祥副局长表示民政部一直在与有关部门积极沟通协调，努力推进完善社会组织税收政策。

在资金扶持方面，自2007年起，全国各地例如深圳、上海、东莞、梅州、虎门、北京等地都开始纷纷建立社会组织专项支持资金支持社会组织发展。但直至目前，中央政府仍未开始设立社会组织专项支持资金。

公募资格是未获公募资格社会组织在资金方面的政策障碍，公募权长期被官办基金会和慈善会等垄断，而成为一种稀缺公益资源，目前已有突破。上海、广州等地方政府出台了募捐条例，释放民间组织的公募资格。2013年，北京新阳光慈善基金会经过两次申请，终于转型公募成功。《深圳经济特区慈善事业促进条例（送审稿）》拟将募捐主体扩展至所有慈善组织，公募基金会和已有公募资格的社会团体可以直接开展募捐活动，其他慈善组织在办理备案手续后也可以开展捐赠活动。

B．政府购买服务

政府购买服务是政府利用市场化手段，为社会组织提供资金及活动空间的经典方式，在十八届三中全会之前，政府购买服务就已经成为上海、深圳、重庆等地区解决公共服务供给、扶持社会组织发展的重要方式。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》出台后，政府购买服务更加成为政府构建“国家治理体系”的重中之重。

2013年3月，国务院办公厅下达《国务院机构改革和职能转变方案》，要求加大政府购买服务力度。

2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了社会组织承接政府转移职能的重要主体地位，提出到2020年要建立比较完善的政府向社会力量购买服务体系。

2014年初，在大规模政府购买服务项目兴起时，为规范政府购买服务的财务管理工作，指导相关部门做好政府购买服务相关工作，财政部专门制定下发了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目财务管理指引》。

随即，相应的全国各地政府都开始制定政府向社会组织购买服务政策并执行。在此，我们选取北京市、北京市海淀区中关村示范区、成都、重庆以及云南为例。

2013年11月，北京市海淀区中关村示范区出台《中关村国家自主创新示范区社会组织发展支持资金管理办法》，资金主要支持为中关村示范区社会组织提供公共服务、发挥桥梁纽带作用并处于业务龙头地位的社会组织开展工作。

2014年2月，重庆市制订并下发《2014年重庆市支持社会组织参与社会服务项目实施方案》，并组织重庆市社会组织参与社会服务项目申报。

2014年，为激发社会组织活力，充分发挥社会组织参与社会治理和公共事务的积极作用，成都市财政今年首次设立培育发展社会组织专项资金2000万元，用于扶持社会组织建设发展。此次专项资金将按照“分类扶持、公开透明、绩效导向”的原则，采取项目实施的方式，重点培育行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务四类社会组织，特别是对于社会公共服务、社会公益服务类、社会福利类及慈善服务类、社区便民服务类、社会治理服务类和社会治理决策咨询服务类等服务项目，将以一次性补助或项目扶持的方式，予以重点扶持，从而着重打造一批在特定领域发挥独特作用、具有典型示范作用和良好社会公信力的社会组织。

2014年5月7日北京市委常委会审议通过的《北京市关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，北京市积极推动购买服务项目申报工作，目前正在梳理2014年部门预算中可以通过政府购买服务方式执行的项目，并确定一批社会影响力大、具有示范性和带动性、市场机制成熟的项目予以重点推进。北京市还明确，到2017年建立比较完善的政府购买服务制度，形成与北京市经济社会发展水平相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，提前三年完成中央提出的任务目标。

2014年5月，云南省财政厅、省民政厅开始就拟订的《云南省政府购买社会工作服务实施办法（征求意见稿）》（以下简称《办法征求意见稿》）广泛征求民意。根据该省的规划，为城市流动人口提供生活扶助、就业援助，帮助农村留守儿童、妇女和老人缓解生活困难，为老年人和残疾人提供生活照料、精神慰藉、代际沟通……这一系列社会工作专业服务将通过政府购买的方式实现。

以上仅仅罗列了部分地方政府所制定的政府购买服务，为社会组织提供资金支持的政策。目前，在中央政府政策的指导下，政府通过购买社会组织服务，从而发挥社会组织在公共服务提供等方面的作用，为社会组织提供发展资金和活动经费，拓宽社会组织的活动空间的政策已经在全国范围内普及开来。例如，2012年广州市本级政府向社会组织购买服务共计支出29319.3万元，涉及254个项目，平均每个项目获得资金115.4万元。其中项目金额在100万元以上的共17个，单个项目最高支出金额为12810万元（政府委托社工服务项目的组织实施），最低的为9500元（展览活动组展设计和实施）。2013年广州市本级政府向社会组织购买服务共安排资金额度上浮至36129万元，共260个项目，平均每个项目获得资金额为138.96万元。其中金额超过100万元以上的项目共24个，单个项目最高支出金额为14450万元（政府委托社工服务项目的组织实施），最低的为5000元（重大事项的第三方监督）。

政府购买服务不仅规模在扩大，政府购买服务还有两大特点不容忽视。第一，政府购买服务领域的限定。仔细阅读上述中央及各地方政府出台的有关政府购买的政策，我们即可发现无论是中央政府还是地方政府都对政府购买服务的领域进行了严格的限定，例如成都市将领域限定在“社会公共服务、社会公益服务类、社会福利类及慈善服务类、社区便民服务类、社会治理服务类和社会治理决策咨询服务类等服务项目”；云南省将领域限定在“城市流动人口提供生活扶助、就业援助，帮助农村留守儿童、妇女和老人缓解生活困难，为老年人和残疾人提供生活照料、精神慰藉、代际沟通……这一系列社会工作专业服务”。第二，政府对合作对象的限定。以北京市为例，为方便政府购买服务资金的管理，北京市政府首先规定只有经民政部门注册的、信誉良好的社会组织才能参与政府购买服务。除此之外，北京市政府在政府购买服务的执行方面，还充分发挥了“枢纽型组织”的功能。截至7月28日，北京共认定了市级社会组织36家，在部分政府购买服务工作中，北京市会选择通过枢纽型组织与社会组织合作以便于与资金和社会组织的管理。

C．推进股权捐赠、慈善信托试点

2014年10月29日，国务院总理李克强召开国务院常务会议，确定发展慈善事业措施，汇聚更多爱心扶贫济困。一要落实和完善公益性捐赠减免税政策，推出更多鼓励慈善的措施。以扶贫济困为重点，引导公众捐款捐物、开展志愿服务，推进股权捐赠、慈善信托等试点。

2014年1月20日，民政部和全国工商联印发《关于鼓励支持民营企业积极投身公益慈善事业的意见》，强调鼓励支持民营企业通过捐赠资金、产权、物资和服务等方式参与公益慈善事业，鼓励民营企业通过开展社会捐赠、与慈善组织合作、设立慈善组织等方式支持参与公益慈善事业，要求各级民政部门和工商联组织引导民营企业参与公益慈善事业应本着自觉自愿、合法合规、诚信公正等原则，同时支持民营企业依法设立公益慈善组织、协助落实优惠政策。

D．资产所有权的明确

除通常使用的免税、资金补贴、政府购买服务方式外，部分地方政府还通过“资产所有权的明确”的方式降低社会资本进入社会组织的壁垒，吸引更多的社会资本进入社会组织。

温州市出台的《关于加快推进社会组织培育发展的意见1+7》文件明确指出：“对登记为民办非企业单位的学校、医疗机构、养老机构，明确出资财产属出资人所有；投入满5年后，在保证不撤资、不影响法人财产稳定的前提下，出资人产（股）权份额经单位决策机构和行业主管部门同意，可以转让、继承、赠与；在扣除举办成本、预留单位发展基金以及提取其他有关费用后，尚有结余的，允许出资人取得一定的合理回报。”

（3）专业能力类政策

除上述作用于人力资源、资金等资源的社会组织管理政策外，政府还制定了通过作用于社会组织的专业能力的政策。民政部一方面大力开展理论研究和经验总结工作，一方面设立“社会组织参与社会服务项目人员培训示范项目”。该项目目标为“通过社会组织能力建设项目，向社会组织负责人和业务工作人员，宣传党和政府的政策，普及社会组织法规政策，引导和团结社会组织围绕党和国家工作中心，参与社会服务，履行社会责任，发挥积极作用”；培训对象为社会组织负责人和业务工作人员；培训课程包括社会组织管理制度改革；社会组织政策法规体系；社会组织登记制度；社会组织管理制度；社会组织行政执法制度；政府向社会组织购买服务制度；社会组织人才队伍建设；社会组织党的建设等。培训由民政部提供资金，由民政部合作的承办单位提供培训课程。

目前，“社会组织参与社会服务项目人员培训示范项目”已经启动，根据网络信息，项目已经在天津、甘肃、安徽等地进行了5次不同主题的示范培训。

除能力建设外，我国中央及各级政府仍采用“孵化”的方式引导社会组织的发展，但政府在“孵化”这一政策工具的利用方面，相较以前，十八届三中全会后并未发展大的变化，因此本文不再赘述。

三 社会组织管理政策解析

本文第二部分在已建立的社会组织分类框架的基础上，对十八届三中全会以来中央以及各地方政府出台的各类社会组织管理政策进行了梳理，下面将从十八届三中全会以来社会组织管理政策中归纳出其背后的重要趋势和规律，特别是政策原则以及政策对作用对象——社会组织——所产生的影响。

1．原则

（1）政府仍然是社会组织命运的主导者

尽管十八届三中全会提出了“国家治理体系”这一概念，并开始全面着手构建“国家治理体系”，但“国家治理体系”中的“治理”并不同于西方的“治理”概念，我国的治理仍是以“党委领导、政府负责”为前提。这也意味着，尽管政府已经开始理性看待社会组织的作用和价值，并允许社会组织作为一股新生力量成为“国家治理体系”中的重要组成部分，但社会组织与政府的关系并没有走向平等合作的伙伴关系。

综观上述政策，哪些社会组织可以直接登记注册、何时可以直接登记注册，哪些社会组织可以参与社会建设和国家治理，在哪个领域内参与社会建设和国家治理均由政府决定。政府根据自身的需要，通过颁布法规（例如直接登记注册）、制定激励政策（例如政府购买服务）等方式或强制、或引导社会组织根据自己的需求活动和发展。社会组织作为政府的一类有力工具在社会建设和国家治理中活跃着。

（2）仍然采用“分类管理”原则

康晓光、韩恒2005年在《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》一文中指出：“对权威主义政府而言，社会组织具有‘双重属性’：一方面，它是一种挑战力量，因为社会组织是最有力的集体行动的载体之一；另一方面，它又是一种辅助力量，因为社会组织可以为社会提供公共物品，而这也正是政府应尽的职责。同时，不同的社会组织应对政府权威的能力不同，而且为社会提供的公共物品也不同。所以，一个追求自身利益最大化的政府，必然会根据各类社会组织的挑战能力和提供公共物品的种类对它们实施不同的管理方式。”

政府对社会组织的实际监管力度并未放松。民政部部长李立国在接受采访时明确表示：“取消双重管理体制，不仅不放弃而且还要加强政府的监管责任和能力。”且从十八届三中全会以来的社会组织管理政策可以看出，政府也并不是全面取消双重管理体制，全面放开活动领域，而是有理性、有选择地支持部分社会组织发展，挤压部分社会组织的活动空间。

从具体的政策内容中，我们可以发现“分类控制”的原则已经体现在登记、政府购买、政府转移职能、能力培训等各类政策中。

第一，直接登记政策仅仅适用于商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织。而对于其他类的社会组织和在华境外非政府组织的管理，政府非但没有放松，反而要继续加强，并引导它们依法开展活动。各个地方政府在各自的管理区域制定直接登记详细执行办法时，也对可直接登记社会组织范围进行了精确界定，对四类组织的定义进行了具体描述。

第二，在政府购买社会组织人力资源岗位方面，“分类”原则也有体现。2014年公布的山西省财政厅购买社会组织岗位办法明确规定资金仅仅用于购买公益性、非营利性的服务类社会组织、民办非企业单位和基金会中的基层的公共管理岗位和社会服务岗位，对其他岗位不予支持。可见，政府在对社会组织的资金支持方面，也是具有选择性的。

第三，在政府简政放权，充分发挥社会组织作用大原则的指导下，政府购买服务逐渐在全国范围内普及。仔细分析各地方政府出台的政府购买社会组织服务政策，可以发现每个地方政府的政策都明确规定了政府购买服务的类别和范围，例如，成都市明确指出“分类扶持”是社会组织扶持资金使用的首要原则。成都市的社会组织扶持资金重点培育行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务四类社会组织，特别是对于社会公共服务、社会公益服务类、社会福利类及慈善服务类、社区便民服务类、社会治理服务类和社会治理决策咨询服务类等服务项目。

第四，政府职能转移更加体现了“分类”原则。转移哪些职能，选择哪些机构承接这些职能，都是政府在职能转移，拓宽社会组织活动空间时需要考虑的重要问题。根据目前本文搜集到的信息，政府转移的职能更多集中于社会服务领域，例如医疗、扶贫、气象服务等。

综上所述，在社会组织活动范围扩大，社会资本进入社会组织成本减低的背后，政府对社会组织监管一如既往地重视，以及“分类”原则在管理政策中的体现。然而，在政策执行过程中，中国政府拥有最大程度的自由决策权，很多时候中国政府手中还握着未被写进政策之内的隐形原则，正如现实中，即使是政策中包含的四类社会组织的登记注册过程绝不会像政策文本中那样清晰简单。

2．对社会组织的影响

（1）四类社会组织活动空间扩大，可利用资源增多

政府赋予社会组织在部分领域不可或缺的地位和资源。社会组织作为新的社会成员，已经成为中国社会一股不可忽视的力量。截至2014年6月，全国共有社会组织56.1个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4个。正如民政部民间组织管理局局长孙伟林所说，我国已经形成了遍布城乡、门类齐全、覆盖经济社会生活各个领域的社会组织体系。

伴随着社会组织力量的壮大，政府不再能够回避社会组织这一新生的社会主体，只能选择积极的、理性的对待社会组织，给予其在社会建设和国家治理中的地位和角色。十六字方针“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”和国家治理体系大格局都决定了社会组织在社会中的地位和角色逐渐明确。“国家治理体系”和《国务院机构改革和职能转变方案》都将社会组织定位为“国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，社会治理的重要主体和依托”；国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了社会组织承接政府转移职能的重要主体地位，提出到2020年要建立比较完善的政府向社会力量购买服务体系。2014年2月14日，湖南省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于加强和创新社会组织建设与管理的意见》，其中明文规定，“将社会组织培育发展和规范管理列入各级党委、政府社会建设绩效考核内容”。

政府职能的转变，伴随着中央政府政策的出台，国家各职能部门以及各个地方政府纷纷在日常工作以及区域治理中引入社会组织的力量，主要的方式为政府购买社会组织服务，使得社会组织拥有更多的发挥作用的空间，在行业管理和协调，公共事业与服务，如气象、医疗、扶贫，基层社区治理等领域社会组织正在成为社会不可缺少的力量。例如社会组织在基层社区治理领域的不可或缺使得国家放开了社区服务类社会组织的登记注册；政协在民主协商中引入社会组织力量；气象部门建立政府购买公共气象服务机制，组织引导社会资源和力量开展公共气象服务；新的医疗改革方案优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，努力形成以非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的社会办医体系……

如此，一方面社会组织可以结合自身的活动领域和优势参与到承接政府转移职能的工作中，从而扩宽组织的活动范围；另一方面通过参加政府购买项目，社会组织获得的资金支持同样有助于自身的发展和专业能力的提升，自身竞争力的增加也有助于社会组织扩展活动范围，扩大活动量。

除通过简政放权扩大社会组织的活动空间外，社会组织可以利用的资源也不断增多。除政府方面通过资金补贴、人力资源补贴等方式为社会组织提供必要的资源外，一些地方政府还制定相关政策吸引社会资源进入社会组织，例如上文提到的温州市出台的《关于加快推进社会组织培育发展的意见1+7》文件。

然而，值得注意的是社会组织在上述部分领域不可或缺是政府职能转移的结果，一切都在政府的规划之中，因此部分社会组织功能的不可或缺并不意味着社会组织整体活动空间的扩大。我们可以看到活动空间的扩大、可利用资源的增多仅仅局限在四类社会组织，四类社会组织之外的社会组织的活动空间是否扩大并不明朗，甚至有所收紧。

（2）激发草根组织活力不足

我国社会组织活力不足主要体现在草根组织身上，而非财大气粗的官办组织身上。草根组织活力不足的原因主要是资源匮乏：运作资金的匮乏、人力资源的匮乏和运营项目的匮乏等。其中，运作资金的匮乏可谓草根组织难以发展壮大的第一难题。从国际上来看社会组织的运作资金来源主要是三大块：提供服务的收费、政府财政投入和慈善捐赠。提供服务的收费取决于有一个好的项目（当然，不少公益慈善类的社会组织提供的是免费服务，其资金来源更严重依赖于财政投入与慈善捐赠）；政府的财政投入则以政府购买公共服务或政府直接定向资助的方式给予；慈善捐款则是广泛地来源于企业和民众。因此，相应的，政府能够采取的激发社会组织活力的做法在于：（1）增加社会组织能够参与的服务项目，让渡自身权力为社会组织提供资源保障；（2）增加对社会组织的财政投入及投入方式；和（3）提振企业界和社会公众的捐赠热情。

对照上述三个方面来说，首先我们可以看出，尽管不少地方政府及职能部门在2014年明确提出了政府购买公共服务的预算和任务，但是对于草根组织的政策倾斜并不明显。如何让草根组织、官办组织和有能力从事相应服务提供的事业单位共同参与服务项目的竞争，使各类社会组织获得平等参与的机会仍旧没有答案。

其次，政府对于草根组织的财政投入结构性不足，政府的主要财政拨款均投向社会公共服务、社会公益服务类、社会福利类及慈善服务类、社区便民服务类、社会治理服务类和社会治理决策咨询服务类等扶贫济困类社会组织，而大量的初创期的其他类别草根组织，如环保组织、人权组织等并没有得到财政支持。

最后，提振企业界和社会公众的捐赠热情不仅仅是文化的问题。在西方国家，人们的捐赠热情受宗教影响，但是也有可获税收减免的考虑。以税法这一调节手段促使人们愿意将一部分收入捐赠至社会组织中，对于社会组织的发展和其社会关注度都是非常重要的。然而当前捐赠人要获得免税，所需履行的程序复杂，获得的相关规定的模糊，社会组织公益性捐赠税前扣除资格的获取的困难使得真正享受税收减免并非易事。

（3）促使社会组织专业、合规运营和问责

近年来社会组织频频遭遇公信力危机，如“郭美美”事件、“卢美美”事件、河南省宋庆龄基金会事件等在社会上引起了轩然大波，集中暴露了社会组织的公益性问题，很大程度上消解了正在建立但还非常脆弱的社会信任，社会组织专业、合规运营和问责日益引发社会广泛关注，也引发了社会对政府监管社会组织能力的质疑。同时，随着直接注册制的实施，社会组织的数量不断攀升，但日常活动疏于管理，政府对社会组织的监督管理日益提上议事日程。健全监管体制，使之有一个宽松活跃而又有序规范的发展环境，也是社会组织的热切期盼。在此背景下，政府逐渐完善健全我国的社会组织监督体制机制，促使社会组织专业、合规运营和问责显得尤为必要。

在社会组织专业性方面，政府出台了系列社会组织人力资源激励政策，包括通过岗位补贴以及其他人力资源优惠政策，帮助社会组织充实人力资源团队，提升人力资源素质，并“社会组织参与社会服务项目人员培训示范项目”，开展“孵化”培育社会组织工作等。

在合规运营方面，政府出台了一些政策，从健全社会组织民主机制、加强社会组织财务管理、规范社会组织商业行为、实行社会组织信息公开制度、重大活动开展等方面提出具体要求，如2014年11月6日，民政部、财政部出台《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》，2014年2月11日前，青海省民政厅出台《青海省社会组织行为规范和活动准则》，要求社会组织在举办大型论坛、研讨或能力培训、开展涉外项目合作与交流、面向社会开展评比表彰、达标等活动时须事前报经相关部门审核批准。另外，涉及社会组织的三个重要行政法规《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》已列入2013年国务院立法计划，法规修订出台后将把社会组织的资金、活动、行为都纳入监管之中。

在问责方面，政府从促进社会组织活动的公开透明，增强行业自律，增强透明度和公信力入手，加强了信息平台建设，把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上，以利于加强社会监督、舆论监督，共同促进社会组织健康有序发展，发挥积极作用。

（4）官办社会组织“去行政化”进展不明

十八大报告在论及“社会建设”时，有这样一段话：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”十八届三中全会中同样提到“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。党的最高纲领性文件反复提及“政社分开”，主要影响对象是官办社会组织、事业单位改革中转型的社会组织等。“去行政化”其实是社会组织改革“最难啃的骨头”之一，尤其是一些带有“中字头”的社会组织，它们更像是政府机构的延伸，往往具有强烈的行政化色彩，因而也被称为“二政府”。这些“二政府”其实与政府部门就是一套人马两块牌子，对外说是社会组织，对内就是政府部门的一个科室。这些官办组织在体制内，是造成“政社不分”的根本原因，也使得整个社会组织领域缺乏发展的动力与活力。

2014年8月27日，十二届全国人大常委会第十次会议第二次全体会议上，国务委员兼国务院秘书长杨晶作了国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告。报告特别指出，将加快培育规范社会组织，推进行业协会商会与行政机关脱钩，探索一业多会，着力去除行政化。但是，行业协会商会与政府部门脱钩全国范围内方案至今仍未正式出台，地方对此也仅是进行脱钩试点，全国范围内大规模行业协会商会与政府部门脱钩仍然不确定具体时间。

而从现有政策来看，除了行业协会之外的官办组织及事业单位转型的社会组织的“去行政化”也遥遥无期。而慈善会、红十字会等官办社会组织仍被政府予以高度信任和支持。例如，2014年11月4日，国务院印发《国务院关于支持鲁甸地震灾后恢复重建政策措施的意见》，其中指出各类捐赠资金要统一纳入灾后恢复重建规划，由云南省统筹安排用于灾后恢复重建。引导红十字会和慈善会等公益性社会团体将所接受的捐赠资金认建或承建重建规划内项目。

（5）仍然严控在华境外非政府组织

中国政府一直严控在华境外非政府组织，在当前政治环境下仍然是如此。除了在各级政策上反复强调，在实际政府行动中政策被贯彻执行。如《参考消息》2014年6月24日援引外媒报道：外媒称，据悉中国已经指示地方政府，对有境外援助背景的非政府组织（NGO）在中国的活动情况进行调查。日本《朝日新闻》6月23日报道，山西省运城市垣曲县长直乡的有关部门已经发出通知，根据中央指示，在2014年4月至7月间对有境外资金和人员援助背景的NGO进行摸底调查。据中国媒体报道，安徽、福建、山东、广东等地的一些地方政府也发出了同样的通知。报道称，一些被视为对国家安全构成威胁的NGO貌似已经被取缔。

有学者认为，在工作层面上，我们应进一步加强和深化对境外非政府组织在华活动的调查工作，全面掌握境外非政府组织在华活动的基本情况。要本着“区别对待、依法管理”的原则做好对境外非政府组织的调查和管理。既要保护正当交往与合作，又要坚决抵制和防范境外非政府组织以各种方式对我国进行渗透与破坏。对那些真正从事对华友好的组织，应给予必要的支持；对那些政治上危害严重的组织，要坚决依法予以取缔和打击，而对那些既有利又有弊的，则要加强监管，为我所用。

在中国，政府对社会组织的管理政策在很大程度上决定了社会组织生存发展的外部环境的优劣。

无论政府制定社会组织管理政策的出发点如何，无论“分类”原则如何深入渗透在社会组织管理政策体系中，无论政府如何精细化地对社会组织进行分类控制，不容置疑的是，相较于之前，部分社会组织的注册门槛逐渐降低，社会组织的活动范围不断扩大，社会组织可获得的资源逐步增多，社会组织的功能愈加受到关注，在社会中的地位逐步提升。上述判断成立的前提是本文所搜集的政府公布的社会组织管理政策能够得到良好的执行。在政府简政放权的背景下，社会组织应当抓住发展机遇，有效利用政府的优惠政策，获得更多资源和机会，最大限度地发挥自身价值。除了通过倡导等方式影响政府制定政策的过程，推动已有的社会组织管理政策得到有效执行也是社会组织应当努力的方向。

总而言之，十八届三中全会中“国家治理体系”的提出切实为社会组织提供了宝贵的发展机遇，如何知己知彼，制定发展战略，赢得新一轮的成长是社会组织亟须思考的问题。