一 城市低碳发展路线图的基本内涵

由于低碳发展有赖于国家和地区的具体情况，因此尚未有一个全球统一的定义。低碳发展讨论的核心问题是如何克服当前面临的挑战，如气候变化、资源枯竭和环境污染，走一条经济增长与控制温室气体排放协同发展的路径。

在城市地区实现低碳发展面临很多压力，因为大部分的世界人口居住在城市地区，并且预计人数将持续增加；此外，大部分的碳排放来源于城市地区的相关活动。众所周知，绝大部分发达城市都是通过传统的“先增长，后治理”的路径发展起来的。由于环境恶化、资源枯竭和气候变化等原因，中国广大正在成长中的城市将无法沿袭这一传统发展路径。事实上，国际社会建议处于快速城镇化进程中的中国城市追求一条与以往不同的发展道路，以降低碳排放和环境损害。低碳发展被认为是符合这一要求的可替代传统途径的发展路径，可同时满足城市对经济快速增长的渴求和全球对控制温室气体排放的需求。

低碳经济是指在一定的碳排放约束下，人文发展和碳生产力均达到一定水平的一种经济形态，旨在实现控制温室气体排放的全球共同愿景。低碳经济的概念具有低碳排放、低碳竞争力和低碳转型的阶段性三个核心特征。从各国的发展规律来看，发达国家的人均GDP和人均CO2排放之间呈现一种倒U型的库兹涅茨曲线，已经达到或接近碳排放峰值（拐点）。而对于绝大多数发展中国家来说，人均GDP和人均CO2排放之间仍呈线性规律。因此，从高碳到低碳，必然有一个过程。低碳发展就是采用“破坏性创新”的发展模式，提高资源利用效率，在降低碳排放的同时追求经济增长，实现“低碳排放（或保护环境）”和“经济增长”的和谐统一。在传统的发展路径中，这两个方面彼此冲突，想要同时实现是不可能的。

图2-1表明当经济发展水平较低时，碳排放主要由生产活动带来。低碳发展可以促进经济增长，大规模的基础设施建设会带来“碳锁定”的问题。随着经济的发展，生活消费产生的碳排放日益显著。碳减排目标需要从生产和消费两侧着手实现，但是此时发展经济的目标仍然被摆在首位。当经济和社会发展到一定水平，经济增长的重要性有所下降，生存质量和居住环境越来越被重视，生态环境的重要性日益凸显，低碳发展模式由国家或地区的资源禀赋决定。

城市低碳发展路线图是对城市发展转型所制定的低碳战略目标、发展规划、重点领域（部门）行动方案的全景式描述，是一个城市坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展的综合性和基础性工作框架。世界上很多重要城市很早就已经意识到城市在减缓气候变化进程中所发挥的重要作用，发布了低碳发展战略，致力于降低城市碳排放。城市低碳发展路线图设计的基本理念是将生态文明理念全面融入城市发展，通过经济发展模式和生活方式的转变，实现有助于减少碳排放的城市建设模式和经济社会发展模式，并最终实现可持续发展。制定和实施城市低碳发展路线图需要创新规划理念，统筹相关领域制度和政策创新，促进城市发展由高碳向低碳转型，提高城市的综合竞争力。

图2-1 低碳发展的内涵及政策含义

当前中国正处于快速城镇化的重要转型阶段，城市能源消耗急剧增加，污染物排放量大。城市的资源环境承载能力不足，难以承载快速扩张的城市规模和人口。城市环境污染、水污染、大气污染等事件频发，对城市人民的生命健康造成严重损害。制定和实施城市低碳发展路线图是在城市水平上统筹应对国际社会减排压力和重化工发展趋势下的能源和资源约束的一次求解。

低碳城市发展路线图设计需要明确城市未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，为城市低碳发展规划的制定指明方向。城市低碳发展战略是以控制城市温室气体排放、实现经济社会可持续发展为核心目标，结合城市资源禀赋情况，围绕城市发展阶段的重要时间节点，反映国际国内城市低碳发展政策导向与趋势的一系列目标和计划。

低碳是一个新的概念，把低碳理念融入城市规划之中需要创新规划理念，促进整合和发展目标协同。其主要任务是围绕城市低碳发展这一主题，结合城市的经济和社会发展目标，确定城市的功能定位、建设规模和发展方向，围绕城市空间形态与功能布局优化推动温室气体减排，使绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流。低碳理念引入城市规划设计中以后，部分反映城市低碳发展的关键要素和关键指标应纳入目标城市总体规划指标体系和控制性详细规划指标体系中，使其具有法律约束力。

低碳行动方案是城市为落实低碳发展路线图而制定的具体工作指南。低碳发展规划与目标的确定只是为目标城市的可持续发展指明了一个发展方向，促进城市低碳发展转型需要制定具体的行动方案，明确城市低碳发展重点领域（部门）的行动方向、主要任务与建设内容，引导城市形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式和管理体系，行动方案中行动目标的制定必须与低碳发展规划目标相一致，是低碳发展规划目标的细化目标。