第一节 发达国家相关制度

发达国家针对残疾人的相关立法大致始于20世纪初，二战后得到较快发展，到20世纪70年代，各发达国家已基本形成一套较为完备的残疾人服务业法律体系，为科学有序、健康快速地推进各国残疾人服务业发展，保障残疾人合法权益，提高残疾人服务水平，提供了基本的制度保障与依据。下面从各大洲选取具有代表性的发达国家的残疾人服务相关制度进行评述。

一 美洲与亚洲国家

对于美洲地区和亚洲地区的残疾人服务业的发展，这里分别选取目前世界上最大的经济体、综合国力世界第一的美国，北美最发达国家之一的加拿大和现为世界第三大经济体的亚洲国家日本作为代表进行评述。

（一）美国残疾人教育与转换服务立法

美国残疾人教育保障方面的规范颇具特色。在美国的特殊学校、特殊班级、资源教室和全纳学校等实施机构，采取个别化的教育方式和有针对性的课程体系。1990年的《残疾人教育法》就纳入了转换计划，要求学校和家长必须为每个残疾学生制订个别化的教育计划，在计划中增加一项关于继续接受高等教育或者就业的转换目标。1997年的《残疾人教育法》修正案要求为14岁以上的残疾学生制订个别化教育计划，要对他们的转换服务需求进行陈述并且必须每年更新，以强化转换计划的重要性。[2]可见，转换服务为残疾学生中学后的培养做好了充分准备，为残疾人接受高等教育和拓展就业空间打下了坚实基础。美国2004年《残疾人教育促进法》不仅将受教育的权益从残疾儿童扩大到所有残疾人，实现了残疾人的普及教育，而且规定联邦政府需加大对残疾学生的资助，这加强了对残疾学生的程序性保护，同时在教育对象、教育管理、经费保障、教师队伍等方面作了详细规定。美国残疾人教育主要包括六个基本原则：一是坚持零拒绝原则；二是非歧视评估原则；三是免费而合适的公立原则；四是最少限制的环境原则；五是家长参与决策原则；六是正当程序保护原则。[3]

美国残疾人教育的立法，突出教育与转换服务的功能。这些法案虽然只针对美国残疾学生的义务教育阶段，但对美国残疾人高等教育的意义和贡献巨大。[4]同时，美国残疾人教育立法，在其发展过程中始终注重探索如何加强学校、家庭和社会的合作关系，构建残疾人教育的强大支持系统。[5]美国注重树立教育转化服务的理念，培养残疾人中学后教育以及就业、独立生活的能力，以使残疾学生在中学后具有最大的独立性和创造性，从而充分有效地挖掘残疾人的人力资源和创造潜力。

（二）加拿大残疾人辅助技术服务立法

加拿大是世界上残疾人社会福利最好的国家之一，同时也是高度重视为残疾人提供各项服务的国家之一。加拿大政府认为，对大多数残疾人来说，辅助技术是残疾人独立生活、接受教育、参加工作和融入主流社会的重要支持，如果能给残疾人提供他们所需的技术服务和环境支持，残疾人的障碍就不再存在。因此，辅助技术开发是加拿大残疾人服务中非常重要的工作，而无歧视法规的制定为残疾人利用辅助技术奠定了基础。由于无歧视立法和各省辅助技术的政策保障，联邦政府对辅助技术开发利用积极引导参与，加拿大残疾人的辅助技术在社会意识、经费、辅助器具的利用品种、品质、辅助技术适配、所需要的社会环境和公共服务等方面得到全方位的、高品质的保障。

在政府公布的《2009年加拿大辅助器具与技术产业名录》中，加拿大有辅助器具和辅助技术方面的生产商三百多个，代理商三百多个，经销商二百多个，出口商五十多个。[6]政府对法律的执行通常以各种政策的形式表现出来，对于残疾人走向社会起重要作用的辅助技术，加拿大政府在政策方面也给予高度的重视。先后出台多项政策促进辅助技术的发展和利用，使辅助技术利用所需的资金得到落实。加拿大联邦政府部门与各省政府积极参加、引导辅助技术服务的发展和无障碍建设。除了直接参与，政府还以投放项目、购买服务等方式调集非营利组织与企业参与辅助技术的服务工作。此外，残疾人事务办公室、加拿大人权委员会和遍布于加拿大全国各省市地区和机构的无障碍委员会的监控、协调和促进工作，也有效保障了有关法规政策的执行、落实。

（三）日本残疾人就业及扶助服务规范

日本高度重视并大力促进残疾人就业。日本残疾人就业保障方面的主要规范是《残疾人雇佣促进法》，该法全面详细，内容涉及职业康复的推进、残疾人职业中心的职能、残疾人雇佣支援中心的职能、残疾人就业、生活支援中心的职能、雇用肢体残疾人及智力残疾人的义务、残疾人雇佣补助金的支付及残疾人雇佣缴纳金的征收及其相关惩罚规范等方面。其目的在于通过雇用肢体残疾人及智力残疾人义务性法规，促进对残疾人的雇佣措施，各种职业培训的措施，以及其他相关措施的实施以寻求残疾人职业的稳定。日本残疾人就业主要有两个渠道，一是集中就业，二是按比例就业。政府对残疾人个体经营和自主就业给予扶持，包括提供贷款担保和资金援助，出台了许多政策扩大残疾人的就业机会。[7]为减轻企业雇用残疾人带来的经济负担，日本实行“残疾人雇佣调整金”制度。这一制度规定，企业和单位每年必须向公共就业保障办公室递交报告，对超过比例安排的企业和单位实行奖励，超过公营企业机构（1.8%）、一般民间企业机构（1.5%）、政府及国营的非营利机构（1.9%）的残疾人法定雇佣率，每多招收一名残疾人，每月奖励“雇佣调整金”2.7万日元，用于改善残疾人劳动条件和加强残疾人技能培训。对没有达到比例的企业或单位，该办公室发出警告并要求做出解释、限时限额完成，同时收取“雇佣纳付金”，每少雇用一名残疾人，需每月交纳5万日元。日本还制定有“企业补助金”制度，鼓励企业雇用残疾人，按规定雇用残疾人的企业可以享受各种税收优惠政策。日本政府的目标是力争到2013年帮助64万残疾人就业。[8]日本制定的关于残疾人政策的新五年计划，确定援助残疾人的基本方针是实现“从福利到雇佣”。2013年4月，日本厚劳省更是推出强制性新规，要求员工人数超过50人的公司，雇用残疾人的比例必须占总员工比例的2%以上。[9]日本还通过“征收与赠予制度”等政策措施，落实企业雇用残疾人的比例，引导企业接受并保障残疾人就业。

日本是国际上对残疾人实行扶助最为突出的国家之一。日本残疾人的康复疗养费用，政府补贴90%，家庭困难的全部由政府承担。政府对残疾人康复、就业、教育、培训、文体等所需用品用具进行研制和供应；对视力、听力和肢体残疾人的辅助器具，重度残疾人的住宅改造以及日常护理服务费用都给予补助，家庭困难的同样全由政府承担；对残疾人的各种庇护工厂、职业学校、康复中心等给予经济和政策支持。日本设有“残疾者手册”，残疾人凭此可获公共交通费、电信使用费、航空费折扣或免费，同时还有残疾人免交所得税和居民税的优惠规定，在多种公共费用上享受减额照顾。此外，日本不仅普设残疾人生活指导机构，而且有派遣家庭服务员帮忙料理家务的制度。[10]另外，还有所谓“介助人体系”，以“代替身心障碍者之手脚，协助其完成生活必须行为”为服务宗旨，帮助残疾人完成家庭生活起居、各种家务、协助外出等。残疾人只要有需求，即可向负责管理介助人体系的机构提出申请，经过确认后可享受到介助人提供的服务。残疾人只需承担10%的费用，政府承担90%；如果残疾人家庭非常困难，则全部由政府承担。[11]管理介助人体系的机构是“残疾人自立生活中心”，接受政府的委托管理介助人，其服务质量的高低由接受服务的残疾人来评价。

作为一个后起的发达国家，日本在残疾人服务制度建设中取得了显著成果。残疾群体的服务被逐步纳入由国家、市场、社会和家庭共同担当的服务网，其中许多卓有成效的经验非常值得具有类似文化的中国学习。作为东亚模式的典范，日本结合本国固有文化，构建了有效的统分服务模式，在与经济社会发展水平相宜的基础上，合理而有效地利用有限的社会资源，为特殊的社会成员建立了有力的服务支持网络。

二 欧洲与大洋洲国家

西欧和北欧地区是现代社会福利产生最早的地区。从欧洲文艺复兴时期开始，残疾人群体作为社会弱势群体的重要组成部分，在欧洲部分国家中得到一定程度的重视，残疾人服务制度也得到逐步发展。因此，这些地区残疾人服务业的发展也具有悠久的历史。以澳大利亚为代表的大洋洲地区有着同样的渊源和历史，下面以德国、瑞典、澳大利亚为代表，简要介绍和评述欧洲国家、澳洲国家的残疾人社会服务规范。

（一）德国残疾人社会综合服务立法

德国残疾人社会服务的根本目的是残疾人平等自主地参与社会生活，任何残疾不管致残原因为何，都有权利并且能够获得各种及时、周到的社会服务。德国2001年颁布的《社会法案》中，第九章就专题论述了残疾人的康复与参与，规定了残疾人医疗、职业和福利津贴等方面的内容，形成了专门性的残疾人社会服务规范。该法案不仅关注为残疾人或面临残疾风险的人提供照料，而且注重保障他们自主地参与社会生活，平等地获取机会，赋予他们独立负责地处理自己事情的权利，为德国残疾人社会综合服务提供了法律依据。德国政府制定实施保障残疾人社会救助、就业、康复、医疗等权利的法律法规，极大地保障了残疾人的正常生活水平和平等参与社会活动的权利。到目前为止，德国关于残疾人的法律规范主要有《残疾人权利平等法》《残疾人康复与社会参与法》《联邦社会救济法》等，涵盖了残疾人养老、医疗、工伤、保险、就业、教育等社会服务项目。此外，德国在许多法律中也都把残疾人作为特殊的法律事实加以规定，例如在《帝国保险法》《联邦社会救济法》《劳动资助法》《刑法》《民法》等法律中都有关于残疾人的规定。社会保障法被认为在残疾人法中占有主导地位，它由大量的法律和从属于法律的法规组成。这些法律，体现了残疾人社会服务立法的日益完善。在明确残疾人工作的主体方面，德国法律规定，负责残疾人工作的部门机构，分别为医疗保险经办机构、联邦劳动局、工伤保险经办机构、法定养老保险经办机构、残废军人福利机构、青年保护部门和社会救济部门等。[12]德国的联邦和州政府都设有专门的残疾人事务专员，与残疾人和社会各界保持密切联系。为加强各机构间的紧密合作和提高效率，德国各城市都成立了联络服务中心，以帮助残疾人完成待遇申请。除了这些政府机构外，政府还依法鼓励非政府组织、社会公益组织、慈善机构从事残疾人服务业，参与维护残疾人的利益。德国残疾人协会组织十分宽泛，都代表着特定的残疾群体，其中影响最广泛的是“联邦残疾人扶助协会”，这是一个包含了94个类别残疾人的全国性残疾人自助组织，并在各州设有分会。该协会负责收集广大残疾人的意见，与政府和立法机构以及社会各界进行沟通，维护残疾人的权利。[13]在明确残疾人服务内容方面，以医疗康复服务为例，德国法律规定，医疗康复服务包括治疗、药物、包扎用品、疾病体操、运动疗法、语言疗法等医疗手段，提供身体配件和其他辅助器械、强度测试和工作疗法等方面的帮助。患者或残疾人在门诊治疗和康复诊所中还可以享受医疗康复援助，食宿费用亦由相关社会保障基金或待遇承担。德国的“在宅护理制度”也为残疾人提供了极大方便。早期预防是公认的最为经济、最为有效的措施，德国赋予一定人群免费预防检查的权利，费用由疾病保险或者社会救济承担。德国的就业援助和职业介绍服务，主要内容包括：工作建议、工作介绍、就业培训和工作变动援助、课程补习、职业训练、再培训以及课程认证。他们根据不同的残疾状况和不同的需要采取一切必要措施，以实现残疾人的就业和职业提升，并将个人兴趣爱好、择业倾向和先前的工作经验、当前的技能状况以及劳动力市场的整体状况等各种因素都考虑在内。有些职业服务机构还可以承担残疾人食宿，费用由失业保险等社会保障承担。[14]服务内容丰富且细致入微。

德国成功的经验在于把国家干预与社会服务相结合，生活保障服务与就业促进服务相结合。德国在提供各种年金、保险、扶助等生活保障的基础上，积极促进残疾人提升能力、融入社会。对残疾人就业，以国家干预为主；对残疾人服务，注重调动社会组织的力量。以此体现社会公正，促进社会和谐。

（二）瑞典残疾人保健康复服务立法

瑞典以福利水平高、覆盖面广、福利体系完整而著称，其残疾人保健康复服务的法规政策也颇具特色。瑞典政府通过颁布实施一系列法律法规，充分保障残疾人的保健康复服务。瑞典残疾人保健康复服务建立了一套法律框架规范，这些法律框架的法规主要有：社会服务法案、健康和药物服务法案、支持和服务特定功能性障碍公民法案。这些法律明确了保健康复服务提供的框架和目的，为县议会和地方当局提供足够的自由，地方当局可根据他们自己具体的指导方针解释法律，实施服务。[15]瑞典医疗保健康复服务内容有个人保健、家庭护理、交通服务、儿童和老年人的日常护理、完全的机构保健、技术辅助和家庭改装等。相关机构提供医生出诊、开处方药、家庭和医院的医疗保健。瑞典的保健康复服务的任务包括，对残疾和功能障碍的预防、诊断评估、治疗和处理，目的是使伤病员和残疾人尽量恢复生理、心理、职业和社会生活等方面的功能或能力，促进他们融入社会，改善生活质量。

瑞典残疾人保健康复服务有三个管理阶层：国家阶层、地方阶层和自治区阶层。这三个阶层分别对应的是：州、县议会和地方当局。健康福利委员会是国家的中心咨询监督机构，对健康保健和社会服务负责。另一个参与评估工作的机构是瑞典健康保健技术评估议会，它通过从医疗、社会和伦理角度对新建和已建的服务机构进行评估，有效利用并分配健康服务的各种资源。县议会对医院和健康保健中心健康服务的提供负主要责任，地方当局对教育、住房、儿童日托管、社会服务和家庭照顾等服务负主要责任。20世纪80年代，瑞典的疾病保险和残疾养老金计划的开支不断增加。政府在1988年组建了康复调查委员会，为早期疾病等级介绍康复措施，这成为减少长期疾病社会开支的重要方式。1991年初，瑞典康复政策开始进行持续改革并在职业康复活动中有显著发展。该措施明确了相关政党在提议、合作和提供资金方面的法律责任，并造成职业康复的开支和受益人的增加。职业康复活动是综合社会保险体系，包括健康、劳动力市场和社会工作的一部分。瑞典推行的残疾人康复服务制度，将残疾人的基本生活保障放在首位，力求通过康复医疗恢复其正常的生活、工作和学习的能力，使其像普通人一样参与社会生活。瑞典将残疾人康复视为政府的责任，并通过立法付诸实施。其高效率的运作方式，全覆盖、人性化的服务模式以及对残疾人的人文关怀，值得借鉴。[16]

（三）澳大利亚残疾人管理服务规范

澳大利亚政府的首要职责是制定残疾人相关法律、规划、政策和专项资金拨款、准入管理等事务。联邦政府层面主要分管六个部门：一是联邦家庭、教育、社区服务和原住民事务部，负责残疾人管理与服务，主要提供残疾人权益代言、就业促进、福利企业、残疾人服务投资、盲人邮政业务、残疾人简易读物、有声读物、信息和字幕、年轻残疾人社区照顾、护理补贴、残疾儿童额外补贴、孤独症儿童康复、精神残疾人康复和就业、特殊困难残疾人信托基金、公共场所残疾人固定停车位等服务项目；二是联邦国民服务部，负责残疾人社会保障事务；三是联邦健康和老年部，负责残疾人卫生和医疗保健事务；四是联邦教育、就业和劳资关系部，负责残疾人教育、职业康复和就业服务事务；五是联邦司法部，负责残疾人歧视的有关司法事务；六是联邦投资和证券委员会，负责残疾人社会服务中介组织的准入标准和设立批准事务。联邦、州政府每隔几年就共同制定一个《国家残疾人事务协定》，明确划分两级政府在残疾人领域的目标、任务、职责和资金投入。

澳大利亚的社会组织基本上是非营利组织，依法设立，独立运作，多数能够获得政府部分财政支持，也可以接受社会捐助、资助和一些自营性服务收入。与残疾人服务有关的社会组织大体可分为四种：一是全国性或州域性的残疾人联合会，包括澳大利亚联邦残疾人联合会以及盲人、脑伤损、聋人、听力障碍者、智障、肢残、女性残疾人、少数族裔及外来残疾人和残疾人服务九个专业分会。二是残疾人代言（或维权）组织。如澳大利亚人权委员会，主要工作是接受与残疾人侵权有关的免费咨询、投诉，提供争议调解、法律援助以及代理出庭事务等。三是专业性的就业促进服务组织。如澳大利亚脊髓损伤协会，提供免费的就业信息，说服雇主雇用残疾人和工作场所改造服务、岗位补贴等。四是专业性的信息服务机构。如新南威尔士州辅助器具信息服务中心，提供免费的残疾人辅助器具信息服务，通过互联网、印刷品等发布各种辅助器具的介绍信息，供个人参考。澳大利亚还有一个全国性的庞大的社会保障待遇发放和社会服务提供网络，负责发放养老金、疾病补贴、残疾金、失业金、行动不便补贴等社会保障待遇支付，同时还提供就业促进服务、家庭护理服务等。[17]

经过一百多年的不断发展，澳大利亚的残疾人服务体系日益完善，名目众多的服务项目为残疾人的日常生活以及参与社会活动提供了巨大的便利。澳大利亚与残疾人有关的社会服务主要由政府引导、非营利性社会组织承担，全社会公共建筑、公共交通和公共传媒都采取了比较完善的无障碍设施，政府和社会共同创造条件，让残疾人更多地融入社会，为残疾人提供周到便捷的服务。澳大利亚大力发展专业化社会组织，其依法设立、自我管理、接受政府监管的模式值得借鉴。

三 中国比较与扬弃

残疾人服务体系的发展同一个国家的经济、政治、文化和法律制度有着密切关系，不同的制度具有不同的发展特点。发达国家都根据自身社会结构与文化特性建立了特有的残疾人服务体系，各国均以特殊保护原则贯彻落实残疾人服务的理念，集中体现政府的责任和作为，在相关政策法规的制定以及制度实践中凸显政府的作用。当下中国应汲取这一有益经验，在广泛发动市场、社会力量投身于残疾人服务的同时，注重政府引导，为残疾人群体建构一个合理而高效的服务支持网络，积极挖掘整合社区、家庭和个人的资源，建构一个可持续发展的服务制度框架。

（一）在更新理念中推进法制建设

发达国家残疾人服务的发展历程表明，理念的转变是先决条件，对残疾人服务的广泛认同直接关联着制度的整体设计。这不仅仅意味着决策者、制度设计者要始终以科学和平等的发展理念为先导，更意味着全社会对残疾人社会权利观的接纳和认同。借鉴发达国家理念先行的经验启示，现代残疾人服务体系的建构需要在制度建设过程中，体现出“尊残、关残、护残”的社会情境。[18]自1990年颁布《残疾人保障法》以来，中国的残疾人事业得到了迅速发展，但服务体系建设还没有跟上残疾人日益增长的需求。同时，社会对残疾人还存在很大的认识误区，认为他们是“残废”人，这就大大制约了残疾人服务制度的长远发展。追根溯源，这归因于理念的滞后。因此，“助残”理念的转变是完善中国残疾人社会服务制度的重要前提。

（二）制度建设与经济发展相适应

发达国家的残疾人社会服务体系已经实现了从“特殊服务”到“全方位服务”的转变。而对于中国来说，关于残疾人服务体系的建设才刚刚起步。借鉴发达国家的发展经验，社会服务制度扎根于本国的法律制度之中，具有不可复制的特点。自改革开放以来，中国在经济上取得了前所未有的发展，但残疾人社会服务制度的发展还存在较大的滞后性，“制度堕距”使全社会的协调发展遇到了一些问题。因此在建构残疾人服务制度时既要统筹全局、注重顶层设计，又要认清中国正处于改革攻坚阶段的现实，以一脉相承的思路循序渐进，切实践行与中国经济发展相适应的可持续发展之路。现代意义上的残疾人法律制度的健全必然与具体的国情相联系，必然会受到经济发展水平制约，但社会发展也具有重大意义，努力实现残疾人“平等、参与、共享”的目标，体现的正是社会主义制度的本质要求。

（三）执行机制与制度建设相配套

发达国家残疾人服务工作的特点是，不仅有相对完善的立法体系，更有大量配套的督查实施专门机构，制度执行的监督力度大。中国残疾人服务业虽然起步较迟，但起点较高。1990年颁布了《残疾人保障法》，2010年发布了《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的实施意见》，各地相继出台了实施办法或实施方案。《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的实施意见》涵盖了残疾人社会保障体系和残疾人服务体系的各个方面，强调从国情出发，重点保障残疾人的基本生活，实现他们的基本权利。然而，中国残疾人事业发展不平衡，在实施中还存在不少障碍。现在虽然有各级人大的执法检查，但没有专门监督的机构。残疾人联合会组织虽然有“代表、服务、管理”的职能，却不是执法主体，在某种程度上制约了各项法律的实施效果。[19]当下中国有些残疾人立法，其内容的规定往往停留在宏观的层面上，没能真正对具体问题做出详尽的规定，且条款过于原则，宣示性的内容较多，缺乏强制性以及具体法律责任和惩罚性措施，实际的操作性不强，这严重损害了法律的权威。[20]因此，宏观来讲，不仅要尽力完善残疾人立法体系，更要提高立法的层次；微观分析，还要增强立法的可操作性，制定切实有效的监管措施，健全受害者维权和投诉的渠道等。

发达国家残疾人服务制度的实践逻辑建构于世界经济的发展进程中，更重构于各个国家的社会发展中。整体上它秉承了一般社会服务制度的发展特点，同时也呈现出各国特有的路径依赖。对当下中国而言，究竟建立怎样的残疾人服务制度才比较合理？中国的经济社会发展水平是回答这一问题最根本的立足点，但发达国家残疾人服务制度的实践逻辑，无疑也是重要的参照系。