三 政府的抉择：“外部效应”的政府角色定位

根据《云南省抚仙湖保护条例》，在抚仙湖一级保护区内改建建设项目或者在二级保护区内新建、扩建、改建建设项目的，都应经玉溪市人民政府批准。

1．地方政府热衷此事的驱动力是什么，不禁令人发问

这些项目背后的推手是什么？高档别墅、酒店大量上马的背后，有政府主导的身影。比如九龙晟景项目，就在2012年10月迎来了江川县县委副书记兼县长葛勇、县委副书记张金翔、常务副县长李东林、县人大副主任史云德、副县长石伟等当地官员。

据当时报道，葛勇对九龙晟景项目建设给予“充分肯定”，并表示江川县委、县政府将“继续采取有力措施，坚定不移地支持项目的建设”。“针对目前项目建设中存在的困难和问题，葛勇要求项目建设单位继续努力，克服困难，按照国家、省、市的相关政策和法规，稳步推进项目建设，力促酒店尽快营业。”

据2009年9月27日《云南日报》，玉溪市委、市政府出台《关于加快全市旅游文化产业发展的决定》。市级财政决定从2010年起，每年投入旅游发展专项资金3000万元，各县区同时设立和增加旅游专项资金。其中的“以奖代补”政策是明码标价的：“引进一家投资3亿元以上的国际知名品牌五星级酒店，建成后奖励引进项目地政府1000万元。”

这一文件的出台，使政府决定成立抚仙湖—星云湖试验区管理委员会，分管副市长任主任。对建设规模较大的旅游重大项目用地，文件说要“争取省级立项并给予有力的政策支持，采取‘一事一议’的方式解决”。

2．官员坦言：市委书记一句话，环保部门开绿灯

目前，抚仙湖周边一些项目同质化高、良莠不齐。这两年抚仙湖的开发趋热，从央企到民企，都排着队来投资开发，县级政府守着湖保护多年，也有开发冲动。

国家明令禁止建设的高尔夫球场，堂而皇之地出现在国家Ⅰ类水源地保护区里，遍地开花。抚仙湖边上的这些明显违规的房地产项目，究竟是怎样通过当地环保部门审批的呢？通过环保局的工作人员了解到，县里正在开发的樱花谷和太阳山项目，手续齐全，而且都是省里面批的。虽然工作人员一再强调，县里的这些项目是有手续的，但他们始终没有给记者提供手续的文件。那对于像高尔夫球场这样近两年刚开工建设的、明显违规的项目，环保局又解释，这个只能向上级部门反映，因为这也是上级部门审批的。

澄江县环保局究竟向哪里上报，工作人员始终没有透露。在江川县，环保局承认，这里的一些开发项目手续还在办理之中，至于为什么环评没有通过就开工，只解释为是市委书记要求动工的。

没有环评手续，就凭书记一句话，就能开工建设，连这里的工作人员都承认，对这个项目的监管根本无从谈起。

3．官员辩解：大多项目是《云南省抚仙湖保护条例》出台之前就审批通过的

目前，抚仙湖湖畔的项目基本是2007年《云南省抚仙湖保护条例》出台之前审批通过的，有考虑不周的地方。目前，实际开工和在建的5个项目都是依法依规批下来的。

对于高尔夫球场，太阳山的高尔夫球场是2001年批准的。因为担心污染，项目拖了很久，才由观澜湖集团接盘。我们去考察过观澜湖的12个球场，确认他们使用球童锄草，将减少25%的除草剂施用量，还会建设污水池回水利用，这才同意开始建设的。我们对观澜湖集团强调，不得向抚仙湖抽水、污水零排放、垃圾无害化是三大底线。

对于离湖最近的九龙晟景，楼盘是《云南省抚仙湖保护条例》出台前审批的，2011年，国家多家部委联合发文清理高尔夫球场，太阳山高尔夫球场2009年已被列入清理范围。国家和省里来检查过多次，还没正式批准。仙湖锦绣与华夏和谐文化园的高尔夫球场项目都已被否决。

过去我们谈到环境保护，经常强调无法可依，但其实我们也看到了，对于抚仙湖，云南省专门制定了保护条例，在国内，即使是全世界，为了保护一座湖泊而专门制定法律法规的也不多见，并且在条例之上还有水法、环境保护法等。那为什么有了法还保护不了抚仙湖？答案并不难找。公开资料显示，仅樱花谷、太阳山、仙湖锦绣几个项目粗略计算，投资总额就有七八百亿元。

就在2007年9月，《云南省抚仙湖保护条例》颁布后两年，2009年9月，玉溪市出台《关于加快全市旅游文化产业发展的决定》，其中就明码标价，市财政“以奖代补”：“引进一家投资3亿元以上的国际知名品牌五星级酒店，建成后奖励引进项目政府1000万元。”一边是不创造直接效益的保护，一边是实实在在的GDP，天平如何倾斜自然一目了然。

如果从另一个角度讲，像类似抚仙湖的保护，眼下最重要的还不仅仅是问责的问题，对资源所在地区如何补偿，这也是今后越来越频繁要面对的问题，对这些地区的开发冲动要引导而不是单纯遏制，这更需要制度设计上予以完善。否则，这次问责了现任官员，未来的继任者依然会重蹈覆辙。

4．官员叫苦：抚仙湖保护压力大，只能保护与开发并举

目前，抚仙湖治理面临重重困难：一是周边石漠化地带多，树木成活困难；二是农业农村面源污染严重；三是资金困难。

抚仙湖的保护压力非常大，我们也做了相当多的工作，但保持Ⅰ类水质的形势依然很严峻。以前规划游客是100万人次规模，但2010年起连续3年超过480万人次的游客规模。现在，农业污染占了总体污染的七成，生活污染占三成，因为产业迁出，工业污染基本不存在了。

依据《抚仙湖流域水环境保护与水污染防治规划》和《抚仙湖—星云湖流域产业结构调整规划（2008～2027年）》，要长期稳定保持抚仙湖Ⅰ类水质，2008～2027年，需投入保护治理资金150.76亿元。“十二五”期间要完成投资46亿元，每年需要完成投资9亿元。抚仙湖保护治理一直以来主要靠地方财政投入，国家每年投入5000万～8000万元支持，由于地方财力有限，财政总收入304元亿元，净上缴220元亿元，地方财政已难堪重负，保护治理压力巨大。

这两年，国家调研后也认为，保护抚仙湖要靠国家和各级政府支持，多级投入，靠适度开发来调整产业结构、减少农业面源污染和解决沿湖18万群众的生计问题。目前，主要是两项指标超过抚仙湖水体和土地的自净承载力：“每年氮元素超标227吨，磷元素超标57吨。”

5．官员宣称：未来将更注重保护

抚仙湖未来开发的五个方向。其一，突出生态保护，建设绿色流域。“治理工程比开发项目优先上马，目前森林覆盖率是27%，计划3年内达到30%。”抚仙湖有103条入湖河道，受到不同程度的污染。政府现在治理的是污染最严重的4条河，即将进行验收。其二，开发不能贪多求大、粗制滥造，而应注重精品建设。其三，“守了那么多年湖，不是让开发商享用的”，应当最大限度地让农民共享湖区发展成果。其四，挖掘古迹名人等抚仙湖人文历史，增强发展活力。其五，着力发展健康产业。

抚仙湖是我国重要的Ⅰ类水资源，许多专家都建议将它作为国家战略水资源来保护。它是第一批国家水质良好湖泊生态环境保护试点，等水坏了，再投几百亿元也治理不好。

现有措施包括：改变抚仙湖径流区高污染的大棚种植模式，拆除对水体造成污染、有污染隐患的环湖临时和违章建筑，“在报道后，我们加大力度在做这方面工作”。同时出台了一系列政策，建立了由市级领导任组长的河段长责任制，加大对抚仙湖长效保护的力度。