五 “黑村黑户”的终结之路

《开远市现有自发移民管理实施方案》提出用5年时间逐步改善自发移民生产、生活条件，并出台了一些配套扶持政策。比如，自发移民子女入学，与本地学生享受同等待遇，子女升学产生的落户问题，经校方提供翔实证明可特事特办。自发移民每年缴纳一定医疗金，市卫生局再向省、州部门争取“新农合”补助资金，方可享受“新农合”补助。

在村级组织建设和发展方面，该方案也提出了一些设想。比如，每年优先安排1个省级或州级扶贫整村推进重点村项目，5年内向省级争取100人的易地搬迁项目，实施存在安全隐患的自发移民区整体搬迁等。自发移民还能享受与当地农民同等的农村能源建设补助。这个方案，试图在不触及户籍和土地问题的前提下，逐步改善自发移民的生存处境，把他们纳入社会管理。自发移民想回归正常生活，路还很长。

思考题

1．云南开远“黑村黑户”问题为何成为大众关注的民生问题？

2. “黑村黑户”问题折射出什么样的政府危机？

3. “黑村黑户”问题给政府公共政策制定与实施带来哪些思考？

4．政府在处理和解决“黑村黑户”问题中的社会管理创新思路和模式是什么？

要点分析

1．自发移民与公民基本权利的保障

自发移民问题，是一个历史遗留问题。从农村自发迁移到农村的移民，是一个十分特殊的群体。他们的迁入，占用了迁入地村民群众的土地、山林、水资源等，而我国农村的土地要么是当地集体所有，要么承包到户。由于政策的限制，农村自发移民无法在迁入地落户，社会保障水平低，形成许多民生困难。开远市的“黑人黑户”在正式的文件中被称作“自发移民”，移民的自发迁徙要用“被完全遗忘”的结果作为代价。6000多人的命运，以及他们所遭遇的一切，被习惯性地无视了数十年，它表达出的，只能是“故意地遗忘”。这些村民是外地迁移来的人口，行政管辖上的忽略，固然有着历史的原因，然而，“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”这是一个公民与国家的基本关系构成，也是一个公民不可被侵犯的权利。在这样的审视标尺下，没有理由将他们“遗忘”。而当这些村民被“熟视无睹”地“遗忘”数十年，这不是权利漠视，不是“故意”，那又是什么？

一纸户籍将云南开远的6000多人屏蔽于时代之外。他们没法去银行存钱，没法旅行，没法考学，没法打工，甚至不能合法地结婚。当地政府试图扶持这个被遗忘了的人群的贫困生活，但困难依然重重。6000多人因为户籍问题，所遭遇的困难绝非一日，当地管理者也理应感知，可他们选择了逃避。给予迁徙者户籍，不仅“落户”的手续麻烦，此前因户籍缺失造成的历史遗留问题，解决起来势必更麻烦。于是，遗忘就是数十年，当地官方至今拿出的仍是聊胜于无的“解决托词”：只能提供一些帮扶政策，“户口的问题在开远是解决不了的，需要省里或者红河州里做出安排”。在现有的户籍管理制度下，解决相关问题或许困难，但是，一个公民，不能在自己的国家“没有身份”地生存。那群被侮辱与被损害的人，是这个社会难以抹去的悲哀。

2．土地问题是“黑村黑户”与政府博弈的核心所在

开远市委、市政府于2011年8月16日出台了《开远市现有自发移民管理实施方案》。基本的原则是“不解决落户、动员迁回原籍、杜绝再迁入”，但当地政府、办事处、派出所会为自发移民提供特殊身份证明，在各乡镇（处）和村委会造册登记，尝试建立外来自发移民动态管理机制。

由于过去山林、土地界线不明，当地部分村（组）或单位出于自身利益考虑，曾引入自发移民到指定地点帮助看守山林、田地，后来又将耕地承包给自发移民耕种。近年来，尤其林权制度改革后，山林荒地都分到各家各户，由于毁林开荒引起的自发移民与当地农户或国有林场间关于土地、山林权属等矛盾纠纷时有发生。当地政府已经意识到，自发移民问题如果不能及时、妥善地解决，不仅严重影响这一群体的基本生存和生产发展，而且对开远的经济发展和社会稳定都将产生恶劣影响。由于自发移民在开远的分布点多面广，市里财政经费紧张，解决一个村的问题而不解决其他的，反而容易激化矛盾。

要从根本上解决自发移民的问题，单靠开远这样一个县级市的力量远远不够，亟须在省、州或以上层面建立起长效协调机制。开远迟迟不能解决自发移民的问题，确实存在着政策与资金方面的限制。在解决土地问题时，一定要优先考虑本地居民的利益；属于集体的土地，一般不做分配，但可采用承包等方式解决。

3. “黑户村”折射出的户籍制度桎梏

云南红坡头村是一个“黑户村”，因为没有户籍，他们无法享受国家任何政策，甚至领不到结婚证，生活困难。红坡头村一名村民骑摩托车遭遇车祸身亡，因为无证驾驶，没有获得任何赔偿，死者父母去领遗体还费尽周折，因为他们没有身份证，无法证明自己是死者的家人。当户籍桎梏“铐牢”每一个人时，它磨出的一道道血痕或许不止呈现在黑户们的手腕上。剥离附着于户口之上的社会保障等特殊利益，仅将其作为社会管理和服务的技术手段，通过市场的力量实现人力资源的自由流动，一直是公众的共同期待。“黑户村”的百姓，无论其户籍在哪里，给予其基本的教育、医疗、养老保障，无疑是构建正常社会秩序的应有之义。英国法学家梅因曾留下一句著名论断：“所有进步的社会运动，都是从身份到契约的运动。”“从身份到契约”标志着社会的文明和进步。“黑户村”现象也罢，“北京户口至上”也好，造成自然人从出生伊始就具有差别权利义务的户籍管理制度，实在是到了应该彻底改变的时候了！

“十八大”报告把改善民生作为加强社会建设中的重中之重，它提出要多谋民生之力，多解民生之忧，解决好人民最关心“最直接”最现实的利益问题，像红坡头村这样的“黑户村”，户口问题是需要首要解决的问题，随之而来的就是基础设施、医疗、教育等这些基础保障，要改变他们的状况，需要政府政策的倾斜。中国是一个大家庭，不容许任何一个在中国土地上生活的中国人不能享受作为中国人的权利，“黑户村”的存在让政府、社会意识到需要进一步去关注、关心那些贫困地区的人民，还他们未来一片碧海蓝天。

4. “黑村黑户”的区隔化与边缘化

自发迁移形成的“黑村黑户”，无论在经济生活、民主权利，还是在公共服务分享等方面都处于边缘化的地位，而且这种边缘化的艰危处境还在代际进一步传递，边缘化的势能呈现进一步强化的趋势。从云南开远市自发移民边缘化的结果来看，其遭受的社会排斥是多方面的，不仅包括制度性安排的区隔，还涉及资源配置中的障碍以及观念领域的排斥。正是由于这些社会排斥因素的不断生产和再生产，恶化了其边缘化处境，自发移民处于一种被抛弃、被隔离和边缘化的现实状态。克莱尔指出：“他们往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”；“各种社会排斥过程无不导致社会动荡，终而危及全体社会成员的福利”。

因为很多自发移民都没有户口，也就无法办理身份证，只能到邻近的非正式的就业市场中找寻工作条件差、收入水平低的工作。即使有迁出地户籍的自发移民，在参与市场的过程中面对着各种包括劳动报酬权、休息权等的侵害之时，也很难获得保护。除此之外，还包括福利制度的排斥。福利制度排斥是指个人和团体不具有公民资格而无法享有社会权利，或者即便具有公民资格也被排斥出某些国家福利制度，后者包括排斥出社会救助制度，此外还包括排斥出社会保险制度。这些少数民族自发移民中的一部分由于没有获得户籍，丧失了公民资格，也就无法享受公民的各项社会权利；而另一部分则因为户籍不在迁入地，虽有公民资格，却也遭遇程度不同的福利制度的排斥。

不仅户籍身份把少数民族自发移民区隔出来，成为他们的另类标签，而且他们缺乏参与制定规则制度的权利，在法律规章制定及执行乃至一些关系其切身利益的政策过程中“缺席”。他们的法定选举权因为迁徙的行为被人为“架空”或者“剥夺”；其村民自治组织虽然自发选举产生了，但没有获得政府的合法认定；他们在人民代表大会或是政治协商会议中没有自己的代表，无法达成自己的合理利益诉求；他们没有利益表达的制度化渠道，其通向国家或者政府的通道被堵塞，不仅无法参与与自身利益密切相关的各项政策措施的制定与执行，在自己的切身利益受到损害时，也很难获得法律的保护。正是因为上述社会制度的区隔与另类标签，他们既无法享受原户籍所在地的基本公民权利，更无法享受与迁入地居民同等的国民待遇。随着这些制度的进一步生产和再生产，其所产生的社会排斥使得边疆少数民族自发移民日趋边缘化——事实上，边缘化是社会政策和社会游戏规则外生的社会产品。

5. “黑户”问题考验政府的执政能力

农村自发移民问题是一个全国性的较为普遍的问题。贫困地区的农村群众出于生存发展需要，自发向经济社会发展程度较高的地区迁移。跟进城务工“农民变市民”的情况不一样，这些贫困农民不是进城落户，而是从贫困农村自发移民到相对发达的农村，争占当地农民的土地、森林、水资源等生产生活资料，与全国农村普遍实行的土地承包责任制形成尖锐矛盾。

目前，全国各地均无解决这一问题的成熟经验，通常都是对这些农村自发移民采取尽量劝返原籍、迁入地“不落户，不颁发身份证”的办法，这样便形成数量不小的“黑户”群体。尽管自发移民是市场经济下受经济利益驱使的自愿行为，但也不是纯经济行为，它依然带有明显的政府决策引导性、政府行为干预性以及政府经济政策倾向性，是一系列政治、经济配套政策的产物，是一项庞大、复杂的系统工程，需要从法律法规层面予以规范。政府应进一步加大对自发移民的政策扶持力度，尽快出台相关政策措施，从根本上解决自发移民的生存和脱贫致富问题。

尽管自发移民成为“黑户”，有诸多历史原因，但他们的现实困境就是警报，更应积极面对。关注和改善民生是国家长期以来的惠民政策，“黑户”问题考验政府的执政能力。这要求政府以更大的政治勇气和智慧深化改革，深化以民生为重点的社会管理创新，鼓励基层抓住人民群众反映强烈的最现实、最直接问题率先进行探索实践，加大民生改善力度，办好群众最需要的实事。

6．解决农村自发移民“黑户”问题的公共政策

2010年，红河州所辖开远市被云南省确定为全省唯一“统筹城乡发展”综合改革试点以来，其农村成为云南省发展较快、条件相对优越的地区，自发迁移到开远但不能合法在开远落户的“黑户”已有6000余人。在深化改革的过程中，这一群体不能获得平等待遇，且与当地农民争地、争资源导致社会矛盾越来越尖锐，自发移民群体生活水平普遍较低等问题日益凸显，媒体也开始关注这一长期被社会遗忘的特殊群体。

尽管如何解决好农村自发移民“合法”待遇问题全国尚无相关政策，但云南省委、省政府提出，注重民生不应有空白。省委书记秦光荣等领导多次批示要求，红河州和开远市要在妥善解决农村自发移民“黑户”问题上取得突破、有大的进展。

政府专门成立农村自发移民管理服务机构，从改善农村自发移民生活状况、尽最大可能落实农村自发移民平等公民待遇入手，先后在平等享受义务教育权利、逐步为自发移民办理新型农村合作医疗保险、为自发移民提供计划生育服务、将自发移民同等纳入公共就业服务和养老保险等方面进行了积极探索，取得了阶段性的成果，农村自发移民的生产生活已有较大改善。但是，自发移民群体最主要的诉求即“落户”等问题仍没有寻找到妥善、可行的解决方案，红河州级各有关部门和开远市要进一步解放思想，大胆开拓创新，加快推进农村自发移民“黑户”问题的彻底解决。加大新型农村合作医疗统筹力度，将农村自发移民群体全部纳入农村医保，将农村自发移民聚居村庄连同周边原住民村庄统一规划，整体推进新农村建设等从根本上解决“黑户”问题的新思路、新措施。

知识延伸

中国黑村黑户分布（部分节选）

1．云南昆明“黑户村”

据《贵阳日报》2004年9月16日报道，在昆明市小哨乡一个叫作“花苗村”的自然村里，共有17户69名村民，22年前因自然灾害从邻乡移民到这里后，成为政府不管的“自然公民”。

2．云南曲靖麒麟区“黑户村”

据云南网2011年6月13日报道，25年来不断有苗族群众从马龙、昭通乃至贵州迁徙到云南曲靖麒麟区罗小村，如今已经有27户人家在西河水库边定居。由于户口没有随人迁移，原住地户籍被注销，在水库边出生的孩子都成了“黑人”。尽管村子距离曲靖城区只有10多公里，一直以来，村民过着与世隔绝、自给自足、“世外桃源”般的生活。2009年，麒麟公安分局最终为27户、108名村民落户并办理了户口簿。

3．海南“黑户村”

据人民网2012年4月19日报道，海南一村庄近百人无身份证，忍受“黑户”生活。20世纪80年代，毗邻国营西庆农场的新村被并入农场管理，但这种管理只是名义上的，村民并不享受农场职工的待遇。2004年，村里人的强烈要求，农场方面派出工作组对村里的人口进行了重新核查登记，但这项工作并没有全面完成。2007年，新村退出农场管理，该村的户籍资料管理工作也从农场派出所转至地方派出所，但村民的户口问题一直没有解决。

4．黑龙江“黑户村”

据《北京晚报》2011年8月13日报道，哈尔滨市阿城区一个曾经叫青龙山村的地方，居住着100多户，四五百人，距哈尔滨市区不足100公里。20世纪90年代初，因哈尔滨市修建西泉眼水库，青龙山村被划入淹没区，由当时的尚志市划入哈尔滨市，并被要求搬迁安置。因为户籍问题，青龙山村被哈尔滨公安机关“封锁”多年，他们变成了没有“身份”的“黑户”，成为一座被遗忘近20年的村庄。

5．甘肃“黑户村”

据《兰州晨报》网络版2005年12月21日报道，人民公社初期，一些为生产队放牧牛羊的陕北汉子吼着火热的信天游，走进了陕甘交界处的甘肃合水县子午岭的龙王沟，形成了一个有30多户人家的自然村落。随着时间的推移，当家乡发生翻天覆地变化的时候，他们的户口被注销，土地被分给别人。这些人只能独守山林，空望明月。他们是陕西人，却永远回不了老家；他们居住在甘肃，却无法被纳入当地行政管辖的区域，这是一群被文明进程遗弃的“黑户”人。