第二篇 大力推动电子政务发展

2012年电子政务发展综述

大力推进国家电子政务发展是国家“十二五”的重要任务，是落实科学发展观、深化改革开放、加快转变经济发展方式的必然要求，是党委、人大、政府、政协、法院、检察院系统各级政务部门政务工作的组成部分，是政务部门提升履行职责能力和水平的重要途径，也是深化行政管理体制改革和建设人民满意的服务型政府的战略举措。近年来，我国电子政务快速发展，大大加强了对我国社会经济发展的支撑作用，提升了政府对宏观经济调节、市场监管、社会管理和公共服务各项能力。

一 互联网基础设施和普及率不断提升，政务网络设施和应用系统逐步完善

（一）互联网基础设施和普及率不断提升，为电子政务应用提供良好的网络基础

截至2012年12月底，我国网民规模达5.64亿，全年共计新增网民5090万人。互联网普及率为42.1%，较2011年底提升3.8个百分点，普及率的增长幅度相比上年继续缩小（见图1）。

2012年中国内地31个省（市、自治区）的网民规模均有不同程度的增长，其中贵州、安徽、广西、江西等互联网普及程度较低的省份网民增长速度最快，而北京、上海、广东等省市的网民普及率较高，网民增速则相应有所放缓。

到2012年底国内共有8个省市超过一半常住居民已转化为网民。其中北京和上海的互联网普及率已经在七成上下，达到了北美国家、大部分西欧国家以及日本和韩国等高普及率国家的水平；广东、福建、浙江和天津在60%左右，辽宁和江苏的互联网普及率在2012年也达到了50%，同处于这一水平的包括俄罗斯和巴西这两个新兴市场国家。而在网民增速方面，这8个省市中除天津外，网民增长率均在全国平均水平以下。

山西、海南、新疆、青海、河北、陕西、重庆、宁夏、山东、湖北等10省市的互联网普及率在40%～50%之间，其中河北和宁夏的互联网普及率升幅超过4个百分点，是网民增速较快的两个省份。

另外，内蒙古、吉林、黑龙江、广西、湖南、西藏、四川、安徽、甘肃、河南、贵州、云南、江西等省市的互联网普及率不到40%，显示出我国不同地区的互联网普及程度存在较大差距。

2012年1～9月，新增电话用户9533.1万户，新增3G电话用户7421.5万户，新增互联网宽带接入用户2056.6万户，截至9月底，我国电话用户总数达到13.7亿户，普及率已经超过了100%。互联网业务发展迅速，根据CNNIC统计，到2012年9月底电子商务整体市场规模超过了5万亿元，2011年全年大概是6万亿～6.6万亿元，2012年前9个月已经突破了5万亿元，同比增长13.7%。浏览视频网站的人数已经增至3.63亿人，微信注册用户突破2亿户，微博实际用户规模已达到2.8亿人。数据及互联网业务同比增长29.1%，其中移动数据及互联网业务同比增长56.6%；同时三网融合得到了快速推进，到2012年9月底，工信部已经向12个试点城市的广电企业发放了业务许可。截至2012年8月底，IPTV用户超过1900万户，手机视频用户接近5000万户。宽带普及提速工程各项目标均超过预期，使用4M及以上宽带产品的用户比例已达到59%。基础电信企业的互联网用户进一步趋向宽带化。2012年1～9月，基础电信企业互联网宽带接入用户净增2056.6万户，达到17056.7万户。

（二）各级政府高度重视IT投入，网络基础设施和业务系统逐步完善

各级政府高度重视IT投入。各省地市通过上级拨款、本级部门预算、配套专项资金等其他资金渠道获取不同程度的经费投入到电子政务的基础设施和系统建设中。近10年来，我国电子政务网络基础设施建设取得了积极进展，网络支撑能力不断加强，成为治国理政的重要基础设施。电子政务网络已经覆盖所有的省、自治区、直辖市，90%以上的市和80%以上的县。中央国家机关各单位都建成了局域网，多数单位建设成本系统专用网络，重要业务信息实现了从中央到地方的联网运行。在中央的统一部署下，我国统一政务网络平台建设取得了积极进展。各省（区、市）组织开展了本地政务网络建设，近1/3的地方实现了省级六大系统一网络平台建设。政务外网的集约效应开始显现。目前，政务外网纵向已连接31个省（区、市）和新疆生产建设兵团、311个市（地、州、盟）和1918个县（市、区、旗），地市级和区县级覆盖率分别达到93.4%和67.2%，成为我国覆盖面最广，连接部门最多，规模最大的政务公开网络。全国18个省市实现了县级全覆盖，北京、上海、江西、广东、贵州等省市的政务外网已经开始向乡一级延伸。此外，政府外网还连接了中央政务部门和相关单位78家，省级以下政务部门24400多家，接入终端50多万台。随着政务外网的建设的推进，一些部门开始将重要业务向统一外网平台上迁移。

总体来看，省和副省级市政府超过70%的部门建有数据库，地级市和县级政府超过一半的部门建有数据库，省市县各部门数据库业务覆盖率达70%以上；各级政府多数部门均实现了部分核心业务应用，除副省级市外（副省级市51.9%的直属部门实现了全部核心业务应用），少数部门实现了全部核心业务应用；省市约40%的部门建立了在局域网中使用的内网网站，省市县多数部门已采用网站群的模式建立了基于互联网的部门门户网站；省和副省级市多数部门提供了不同程度的网上服务，地级市和县级提供服务的部门不到一半；省级政府约有一半的部门提供多于1/2的政府服务在线办理，副省级和市级政府部门提供的政府服务在线办理较少。根据对地方电子政务发展情况的调查表明，省市级各直属部门人均超过一台电脑，县级以上政府部门超过一半的单位设有机房，县级市直属部门接近一半（46.60%）设有机房；各省、副省级市和地级市政府超过一半以上的直属部门搭建了内部局域网，各级政府部门均采用物理隔离、逻辑隔离方式实现局域网与互联网的连接；与上下部门网络连接方面，各级政府部门多数采取统一的和物理隔离的方式进行连接；超过2/3的政府部门实现互联网直接连接到公务员桌面上；各级政府部门均配有较为足量的服务器，满足业务处理要求。

二 主要业务信息化覆盖率不断提高

（一）中央部委业务应用持续推进

截至2012年4月，我国海关、税务、公安、审计、国土、金融监管等重点领域业务信息化覆盖率近90%，部分部委，如公安部、科技部、人民银行、审计署等已达到100%；国家统计局核心业务电子政务覆盖率已经达到82%。从总体来看，全部中央部委主要业务信息化覆盖率约为50%左右。例如，对部分重大电子商务工程项目建设情况的统计分析表明，18个国家级重大电子政务工程项目共建设信息系统70多个，支撑的政府核心业务超过100项，信息技术手段在增强政府行政监管能力、提高执法水平等方面发挥了不可替代的作用。2012年，电子口岸平台开发了农药进出口管理电子联网核销系统、进出口企业“一站式”服务平台等30余个联网应用项目，使相关部门和单位实现了“大通关”数据共享和联合执法。“金审”二期工程竣工验收，中央部门预算执行联网审计在国务院各部委51个中央一级预算单位部署了前置采集系统53套，云南、黑龙江、青岛等地审计机关实现了省市县多层级、税收、社保、财政多行业联动的联网审计；全国统一组织审计项目管理系统支撑了审计署2011年组织全国4万多人核查地方政府性债务资金，2012年组织全国5万多人核查社会保障资金的网上行动；审计署统一开发的“审计管理系统”已在审计署各机构、37个省级（含计划单列市和新疆兵团）、90%的地市和80%的区县审计机关部署应用，有效支撑了全国各级审计机关的信息共享和业务协同。全国公安机关建立了刑侦综合、在逃人员、现场指纹、被盗抢汽车、禁毒、反恐等各类信息系统100多种、7000多个，存储的各类基础数据总量达数百亿条，4万多个户籍派出所实现人口管理前台办公，400多个车管所实现了计算机流程化业务管理和全国联网应用，各地出入境证件办理全部实现计算机管理和按需申领护照，边防口岸全部实现计算机查验并联网运行。财政政务应用建设取得重要进展，截至2012年8月，已建成和正在建设金财工程应用支撑平台和财政业务管理一体化平台的城市超过350个，覆盖全国6省（市）、8个市（地）、280个县（区）级财政部门和预算单位。税务部门围绕税收征收管理、税收行政管理、外部信息共享、税收决策支持4根主线，业务范围和覆盖面不断扩大，渗透到整个税收工作的全过程和全方位，基本实现税收业务全覆盖。国家农业数据中心初步建成，面向社会公众提供综合信息服务，实现了信息资源的有效开发、管理和整合，为向全社会提供农业信息服务提供了有力支撑。农村经营管理信息化平台建设成效显著，据统计，30%的省级农经机构、25.8%的市级农经机构基本实现了本级农经业务工作流程网络化。目前，全国省、地、县三级农经机构自主开发业务网络监管系统达1170个，已建立农村土地承包管理、村集体“三资”监管、农民负担监管、农民专业合作社指导服务系统的县的比例分别达到7.7%、15.1%、3.7%、5.0%。北京、上海、浙江、山西、吉林、安徽、湖北等省（市）85%以上的乡镇建立了集体“三资”监管平台，部分地方已经实现了由单机向网络的升级。

（二）地方电子政务应用加快推进

各地围绕信息化环境下提升执政和履职能力需要，统筹推进政务部门业务应用发展，全面支撑社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设发展。不少省市制定了电子政务“十二五”发展规划，政务部门主要业务信息化水平都有较大幅度提高。

目前，东部发达地区，省市级政务部门主要业务信息化覆盖率较高，普遍在80%以上，区县一级达到50%以上；中西部省市级政务部门主要业务信息化覆盖率接近50%，多数中西部地区区县电子政务业务系统覆盖率达到30%。

江西省财政、科技、司法、公安等部门信息化覆盖率为100%；市级政务部门主要业务信息化覆盖率快速提升，其中九江市覆盖率为100%，萍乡市为85%，南昌市为80%。据不完全统计，全省政务应用系统有852个，其中省级系统236个，市县系统616个。

海南省加快电子政务应用的建设步伐，主要业务基本能实现系统支撑，有超过一半的省级部门主要业务信息化覆盖率达到80%以上，各市县核心业务信息化覆盖率均有较大提升。据不完全统计，各市县有系统支撑的核心业务数量平均达到50项左右，为下一步信息化工作的推进奠定了良好的基础。

广东省地级以上市政府机关95%以上都已经建立了内部办公网，开展了办公自动化与业务信息化工作。劳动保障、计生、民政、财政、统计、工商、税务、无线电等30多个部门都开展了全省性的业务应用。

北京市住建委先后建立了涵盖工程管理、房屋管理、企业管理、人员管理、行政执法等职能的30多个管理软件和业务系统，对门户网站“北京建设网”进行5次升级改版，为住建委信息化建设积累了扎实的技术基础和丰富的管理经验。

重庆市发改委及教育、科技等25个主要职能领域均有业务系统应用，有信息系统支撑的主要业务178项，占77.73%；所含各子业务均有系统支撑的核心业务108个，占60.67%。

南京市专门开发了基于政务内网的综合政务平台，目前已为近190家部门、4000多用户提供应用支撑，截至2012年年底，全市政务部门业务信息化覆盖率达到95%以上。

杭州市建立了全市统一的网上政务平台，绝大部分政府部门都建立了业务信息系统，其中实现全部核心业务应用覆盖的部门占30%左右。

（三）电子政务应用效果日益凸现

2012年，各地、各部门在加快推进重大应用工程建设的基础上，加强建设保障和改善民生、维护经济社会安全等领域电子政务建设，取得显著成效。信息化对深化行政管理体制改革、构建服务型政府、提高政府行政效能方面的作用逐步凸显。

随着我国行政体制改革的深入，电子政务在中央部委和地方政务部门主要业务领域推广应用工作得到进一步加强，电子政务建设的效益明显提高。2011年，进出口纳税企业通过电子口岸平台，实现海关税费电子支付共计9100亿元，占海关税收总量的56%。“分类通关”系统已覆盖全国41个直属海关，改变了以往海关监管平均用力的状况，接单现场关员日均处理单量大幅下降。从2009年7月到2011年年底，全国海关将进口68.72%、出口60.17%的查验资源集中在高风险重点审核货物。审计管理、现场审计、联网审计等建设工程已在中央本级和地方审计机关推广应用，提高了审计机关管理水平、计算机审计能力和审计工作效能。“金审”工程实现了审计署远程联网采集被审计单位的会计数据，为实施亚实时审计，以及部门预算执行审计进行多年度、跨部门的分析做好了充分准备。国家审计数据中心建立了财政、税收、金融、投资、企业、社会保障、资源环保、外资运用、经济责任和境外审计等10类专业审计的200多种TB数据，有效支撑了对关系国计民生重要行业的动态审计监测、大数据处理和风险仿真预测。从2002～2012年的10年间，由于信息化审计方式的变化，全国审计机关审计的被审计单位数增长46.73%，通过审计上缴财政、增加财政收入、减少财政拨款、增收节支、归还原渠道、挽回损失等形成的经济效益增长998.95%；移送案件线索增长277.53%。通过审计意见和建议促进被审计单位完善各类制度增长39.94%。“金农”工程16个覆盖农业各行业的信息采集系统相继启用，极大地提高了农业信息采集效率和数据质量。10个涉及农产品和生产资料市场监管的综合办公系统投入使用，进一步加强了行政审批业务管理力度，提高了政府办事效率和透明度。农产品批发市场价格信息服务子系统联网全国和区域性农产品批发市场，实现了近500个品种交易信息的每日规范上传、发布和两家批发市场电子结算信息的实时上传，为更好地开展批发市场农产品价格监测和应急管理奠定了良好基础。

各地积极探索运用信息化拓展社会公共管理内容，改进公共管理方式，并在人口管理、城市管理、基层社会管理及市场监管等方面取得一定成绩。人口管理应用建设取得新进展，国家人口宏观管理与决策信息化建设向广度和深度延伸。据统计，2011年我国流动人口总量已接近2.3亿，达到历史新高，其中农村户籍流动人口约占80%，给社会管理带来了巨大的压力，也对我国流动人口服务管理信息化水平提出了更高的要求。截至2012年7月，全国流动人口服务管理信息化覆盖率达79%，31个省城中有27个实现了与国家流动人口子系统的对接，全国流动人口各类协查、通报信息的月交换量约100万条，信息反馈率、接收率达到80%以上。数字化城市管理使传统城市管理方式得到创新。住建部在全国地级以上城市全面推广数字化城市管理，数字化城市管理从试点走向全国。截至2010年5月，全国已经建成和正在建设数字化城市管理的城市超过128个，全国36个大城市中有30个已经完成或正在开展数字化城市管理工作。

应急联动应用提高了政府部门对自然灾害和突发公共事件的综合防范和应对能力。在国家安全监管总局部署下，国家级应急救援队伍应急平台体系持续完善。截至2012年7月，国家、省（区、市）、市（地）和高危行业中央企业、国家级应急救援队伍的应急平台建成率达到80%，重点县（市、区）、高危行业地方大中型企业的应急平台建成率达到50%以上，初步实现互联互通和信息共享。部分地区针对自然灾害、公共卫生事件和突发群体性事件开展了各类区域应急指挥应用建设，一定程度上提升了应急维稳信息预测预警通报、综合分析研判和决策指挥支持能力。

城镇基层社会管理应用试点积极开展。截至2012年8月，民政部在全国批准了9个“全国社区管理和服务创新实验区”，其中县（市）区级单位有7个，以加快推进城镇基层社会管理服务体系建设，提高城镇基层社会管理水平。目前，各实验区正积极探索基层社会管理体制改革，全面推广扁平化、网格化、信息化、精细化服务管理模式，把政府服务管理资源力量整合配置到社区、延伸到网格，优化社区综合服务管理平台，形成“一站式”、“一条龙”服务管理机制，以期为群众最大限度地提供优质、高效、便捷服务。

食品药品安全电子监管力度加大。截至2012年9月，国家药品电子监管平台已覆盖1/3的药品、2/3的生产企业、所有的批发企业以及所有的监管部门。通过推行和使用药品电子监管，初步达到有效打击违法药品生产经营行为，切实保障人民用药安全目的。各地工商部门将食品“电子标签”纳入电子监管体系，初步实现了对流通环节食品的全程监管、问题可溯。截至2011年5月，全国已经建成和正在建设食品安全电子监管的省市超过20个，10个已经完成或正在开展食品安全电子监管工作。各地工商部门在食品流通环节实施了类似“一票通”的制度，积极引导和指导商场、超市推进进货查验和查验记录电子化管理，并加快与基层工商所信息化网络体系的对接。山东、广东、云南等7个省级工商部门基本实现了本地区流通环节食品溯源管理，国家工商总局也正在加紧构建从总局到工商所纵向贯通、横向连接的监管网络。

房地产市场监管应用建设有序展开。截至2012年6月，全国已有40多个城市的住建部门与住建部个人住房信息联网，未来将覆盖500个主要地级市。联网后，住建部将对各城市的房地产交易、个人住房产权信息变更等进行实时监控，各城市与国家住建部数据同步更新，实现房屋管理系统、交易登记整合系统、档案管理系统三大系统与省、部联网工作，为限购、限贷等政策执行提供条件。

安全生产监管监察基本形成了保障生产安全运行的维护体系。2010年9月，国家安全生产信息化建设（“金安”工程）一期成功通过验收，建成了覆盖总局和煤监局机关、32个省级监管机构、24个省级煤监局及73个煤监分局的骨干网络系统，完成了列入项目建设范围的10省市所属的部分市、县级安监机构基础网络建设，其他市、县监管机构实现了通过互联网+VPN终端方式访问或使用本地或总局的“金安”工程应用系统，总局到各级煤监局和省级安监局的视频会议系统、IP电话系统、总局政府网站、电子邮件系统、远程教育培训系统均已建成并投入使用，供各级安全监管监察机构应用的3个业务系统和10个数据库已具备初步应用的条件。

三 政府网站服务水平不断提高

近年来，各级政府加大了网站建设力度，政府网站普及率普遍提升。目前，我国已经基本建成包括中央政府门户网站、国务院部门网站、地方各级人民政府及其部门网站在内的政府网站体系。据中国互联网信息中心统计，截至2011年12月，我国政府网站已经发展到51185个。

截至2011年6月20日，我国副省级以上、地市级、县级地方政府网站的覆盖率分别达到100 %、100 %、89 %。98 %的副省级以上地方政府部门、92 %的地市级政府部门、80 %的县级政府部门通过独立建设网站或依托门户网站设置网页等形式履行政府网站职能，覆盖中央、省、市、县四级政府及部门的政府网站层级体系建设基本完成。

（一）政府网站信息公开范围和数量不断扩大

各部委网站信息公开情况普遍较好，基本满足了社会公众“知情权”要求。信息公开内容更加丰富、公开范围更加明确、公开时间更加及时，行政决策、财政资金等信息全面公开，通知公告、工作动态等信息持续更新。但深度行政权力信息公开存在不足。2012年部委网站法规文件信息公开普遍较好，每个网站均设置了法规文件相关栏目，84%的网站能够保证法规文件信息的及时更新维护，82%的网站对法规文件进行了合理分类，56%的网站提供了政策解读栏目和信息；同时，82%部委网站设置了规划计划专栏，其中超过半数网站发布了年度工作计划和工作总结，65%以上网站发布了“十二五”行业规划全文。财政预决算、“三公”经费等深度信息公开力度加大，政府透明度水平再度提升。根据国务院办公厅印发《2012年政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发〔2012〕26号）要求，各部委通过政府网站重点推进财政预决算和“三公”经费等财政资金信息公开。截至2012年11月，80%部委网站公开财政预算和决算信息，70%部委网站公开了2011年“三公”经费决算。其中，公安部、林业局、安监局、工商总局、人口计生委、卫生部等23家部委网站财政预决算信息公开较为细致，并提供了资金使用情况说明；新闻出版总署、体育总局、海关总署、发展改革委、住建部等18家部委网站“三公”经费决算信息公开较为细致，并提供了经费使用情况说明。

各地区认真贯彻落实《政府信息公开条例》，进一步完善和规范政府信息主动公开工作机制、信息发布保密审查机制，妥善处理公开与保密的关系，切实增强政府信息的透明度。进一步规范依申请公开工作，拓宽群众依申请公开渠道，满足人民群众获取和利用政府信息的需求。据统计，31个省（区、市）主动公开政府信息2885万多条，办理依申请公开信息130多万条，85%以上的申请都予以公开。中央国家机关各部门各单位主动公开政府信息149万多条，办理依申请公开的信息3000多条，70%以上的申请都予以公开。

大多数地方政府网站能够按照政府信息公开条例的要求，主动公开政府信息、建立政府信息公开目录体系、提供在线依申请公开政府信息渠道。北京、四川、上海等通过政府网站发布财政预决算、“三公”经费等资金信息，在政府信息公开深度方面再次突破，受到了社会各界的广泛关注。

（二）政府网站网上办事服务能力进一步提升，网上办事服务种类不断扩展

部委网站在线办事服务内容更加丰富。办事指南建设相对较好，内容较为详细，各项要素较为齐全。部委网站办事指南格式统一、内容全面。部委网站表格下载可用性较好。多数部委网站能够提供表格下载或资料下载服务，但服务功能和人性化程度没有明显改善，办事指南服务最好，在线办理仍是短板。以教育部门户网站为中心所形成的从中央到地方的教育网站群，已成为政府信息公开的重要渠道和提供在线服务的有效手段。教育部已经建设了大量的信息服务专业网站，面向不同的用户群体，如中国科技论文在线网、中国学术会议在线网、中国高校科技成果转化网等，这些网站已成为教育面向社会服务的重要窗口。

多数地方政府网站围绕民生和企业需求建立了服务专栏，提供了一体化的办事渠道，并积极策划场景式服务，但各领域服务资源的整合情况较差，服务资源的实用性、内容覆盖度和准确性仍需进一步提升。其中资质认定、交通出行、企业开办领域的服务水平相对较好，证件办理、经营纳税、教育服务、就业等领域的服务的主动性有一定程度的提升，但社保服务、住房服务、公用事业等领域的服务提供情况亟待提升。

（三）政府网站的公众参与渠道更加完善

各部委网站每家网站均提供了领导信箱或咨询投诉信箱，基本实现用户在线咨询、投诉的功能，满足了各类用户业务咨询、投诉举报的需求。2012年各部委网站抽调结果显示，部委网站超过90%的用户留言给予有效答复，答复时间一般不超过10个工作日，答复内容比较有针对性，语气和缓，内容较为细致，有理有据，基本能够满足用户问询的需求。2012年，部委网站公众参与渠道功能更加完善，但互动效果不够明显，政务咨询、投诉举报互动效果较好，访谈调查、意见征集内容组织水平参差不齐，主要领导参与在线访谈活动偏少。

据调查显示，全国各级政府网站80%以上能依法开设信箱、调查、访谈等互动渠道，且各渠道功能便捷，操作简单，为政府与公众之间的友好沟通提供了有效桥梁。部委、省市政府网站能在5个工作日内答复公众来信来电比率达到73.8%，增长近20个百分点；2012年，部委和副省级以上地区政府网站更加注重回应公众关注的热点问题，能够邀请到厅（局）以上级别领导围绕政务工作重点开展在线访谈的比例超过75%。绝大多数的地方政府网站以为用户答疑解难为出发点，在咨询投诉、民意征集、实时交流等方面，积极答复咨询投诉信件，开展网上调查和在线访谈活动。

四 政务信息资源开发利用水平不断提高

（一）信息资源建设不断加强

北京、上海、广东、河北、山东、湖南、海南等省和广州、宁波、厦门等市地方人口基础信息资源不断完善，覆盖人口比例稳步提升。河北省人口与人力资源库覆盖了全省7000万人口，公安、人力资源和社会保障、质监、计生等部门开展了人口相关数据的共享应用；山东省人口基础信息数据库已实现了省内居民基础信息的省级集中，信息质量和数据更新速度明显提高，形成了符合业务发展方向和技术实现要求的数据分布格局，通过信息网络将服务向基层延伸，为广大服务对象提供更加便捷、高效的服务；浙江省杭州市建立了人口基础数据库，积累了海量数据，人口库包含615个指标项，在库记录7700余万条；湖北、广东、海南、上海等地人口信息库基本建立，初步实现信息资源的集中整合和共享利用。河北省法人基础信息库涵盖85万多家法人单位，为国税征管、“小金库”治理、事业登记以及社会治安等提供了共享服务；山东省法人数据库实现了质监、工商、税务、外办、人事等多个部门的企业基础信息共享，累计实现数据信息交换520余万条，极大地提高了企业所得税和个人所得税征收能力；浙江省杭州市法人库积累了海量数据，拥有266个指标项，在库记录1700余万条；陕西省西安市建成企业基础信息共享交换系统，初步实现工商、税务、质监部门与企业基础信息共享；湖北、广东、上海等省市法人单位数据库已经建立并不断完善。河北省基础地理信息数据库不断完善，为主体功能区规划、减灾救灾、护城河安全保卫、反恐等应用提供了支撑；山东省空间地理基础信息数据库已建设完成省级1∶1万、1∶5万基础测绘数据库，为全省信息化建设提供空间支持载体和基础平台；浙江省杭州市城市空间地理基础数据库包含杭州全市基础地形数据、正射影像数据、数字高程模型和基础框架数据，以及覆盖杭州市主城区的综合地下管线数据和地名数据等；陕西省西安市建成了数字西安地理空间信息系统，搭建了数字西安地理空间数据共享交换平台，完成城市基础服务支撑平台的构建；湖北、广东、海南、上海等省市基础地理信息库建设进展良好，为下一步的应用拓展奠定良好的基础。

（二）政务信息资源管理得到加强

各地对信息质量重要性的认识不断提高，政务信息资源集约化采集、规范化管理、制度化更新的开发利用工作机制逐步建立，信息资源的真实性、准确性和完整性不断提高。各地在提高信息质量的同时，政务信息资源利用成效和服务能力不断提高。各地在政务信息资源产生、传输、存储、管理、维护、服务等环节中，遵循“一数一源”原则，建立政务信息资源采集目录，政务信息资源准确性管理不断得到加强，通过明确信息来源确保信息的准确性，通过建立实施动态更新机制确保信息及时性；通过建立授权信息使用制度，加强信息防篡改和可恢复管理等手段，确保信息的安全性和可靠性。

（三）跨部门信息共享不断拓展

各省、各地市采用数据交换平台实现信息共享，不断满足部门间信息共享需求，涉及共享的部门覆盖面广，协同应用成效显著。

信息共享的实现方式和手段逐渐完善，大大提高目前政府部门的工作效率，随着信息共享的需求不断提高。各地方以平台为依托成为各地方信息共享的主要手段，为信息共享和业务协同提供有力的技术支撑，更好地满足了部门间信息共享和业务协同的需求。各地方已建设并完善提供各种信息共享和跨部门应用中所需数据交换服务的数据交换中心，根据不同类型信息共享和业务协同的应用需求满足业务应用，方便、快捷获得所需共享信息。如河北省依托信息交换与共享平台，建设企业基础信息系统，实现了工商、国税、地税、质监等部门的信息交换、比对和共享，为加强市场监管，促进财税增收，提供了有效的信息支撑。广东省已建成覆盖省委、省人大、省政府、省政协机关党政领导班子的信息共享平台，广州、深圳、佛山等11个地市已建成市级信息资源共享平台。各地方不断建设和完善信息共享平台，有效解决了跨部门信息共享问题，降低了实施难度和成本，提高了成功率和共享效率，实现了在线实时的部门间信息共享，满足了部门间信息共享的需求，各部门工作效率大大提高。

参与信息共享部门的范围越来越大，涉及部门核心业务越来越多，覆盖部门核心业务也越来越广泛。从各地情况来看，参与信息共享的部门从原来集中在自然人库、法人库、空间地理信息库涉及的部门，自然人口库以公安部门的户籍人口、流动人口信息为基础，结合劳动保障、民政、计生等部门的数据；法人库以工商部门的企业、个体户信息为基础，结合质监、地税、国税等部门的数据，建立法人单位基础信息库，形成完整、准确的法人单位档案；空间地理基础信息库以国土、规划、建设等部门共享的空间地理基础信息为基础。随着核心业务覆盖越来越大，信息共享逐渐向更多的部门扩大，涉及包括教育、工业和信息化、监察、司法、财政、环保、交通、水利、农业、商务、文化、卫生、审计、质监、体育、安全生产监督、统计、林业、知识产权、旅游、食品药品监督等部门。

随着参与信息共享的部门不断增加，支持各类协同业务不断增多，部门内部产生的信息资源也不断丰富，信息共享内容也日益丰富，涉及部门职能业务的信息种类不断增多，政府核心业务信息资源的覆盖面越来越广。

利用信息共享加强市场监管，整合企业基础信息，将工商、国税、地税、质监等部门所收集的企业基础信息进行共享和比对，达到促进财税增收、提高市场监管水平的目的。通过信息共享提升公共服务提高各部门办事效率、业务的规范化程度，提升政府的公共服务水平，为公众提供一体化的便民服务。支撑社会管理创新，满足区政府和街道、社区的管理需要，促进政府部门业务联动，有利于城市管理重心下移。实现经济调节，为经济运行提供数据和决策依据。协同应用促进经济平稳较快发展，宏观调控信息资源建设不断加强，在宏观经济、财政、土地、投资、工业经济、科技创新、贸易、商品市场、房地产市场、现代农业、服务业等方面。促进社会和谐稳定，社会管理信息资源建设不断加强围绕食品药品监管、环境保护、公共安全、流动人口、安全生产监管、质量监管、城镇综合管理、网络舆情等方面。保障和改善民生，公共服务信息资源建设不断加强，在劳动就业、教育文化、社会保障、医疗卫生、社会救助等领域。

五 新技术与新应用发展迅速，催生电子政务应用新模式

（一）云计算模式成为电子政务集约化建设新模式

《国家电子政务“十二五”规划》明确提出要以效果为导向，推行“云计算服务优先”模式，制定电子政务公共平台建设和应用行动计划，明确相关部门的职责和分工，共同推动电子政务公共平台运行和服务。得益于云计算对全局的把控能力及其灵活部署的特点，未来在电子政务领域政府将能以更少的软硬件投入，更针对性的服务，和更加规范统一的模式工作。云计算是电子政务变革的大好机遇，公众将享受到科技带来的优质服务。同时，我们也应看到，刚刚兴起的云计算在发现道路上还存在着一些挑战，包括云服务的安全问题，标准问题，以及在云应用方面的深入探索等。具体到电子政务领域，还有其个性化的一些特点。

（二）物联网为政务与技术深度融合发展提供新思路

物联网的发展为政府更好地实现社会管理和公共服务职能创造了条件，一些地方开始制定政务物联网发展规划，更多的地方开展了利用物联网完善公共服务的尝试。越来越多的地方政府部门开始采用网络、RFID和传感器、GPS监控、视频监控等技术，在城市交通、市政市容管理、水务、环保、园林绿化、食品安全等多个领域实现自动化的监测和管理。随着城市信息化的发展，涌现了一批物联网技术新应用，如市政交通一卡通、高速公路不停车收费（ETC）、水文水质监测、环境质量监测、食品药品溯源等。

适应形势发展需要，各地在制定中长期发展规划中都对物联网发展和应用给予了极大关注，一些省份和城市还制定了专门的物联网发展专项规划，纷纷开展物联网应用示范工程。从规划和工程设计的主要内容看，物联网应用已逐渐成为电子政务发展的重要内容。

（三）移动互联网迅速发展，为电子政务的深化应用和基层延伸提供了更多选择

中国网民实现互联网接入的方式呈现出全新格局，在2012年上半年，通过手机接入互联网的网民数量达到3.88亿户，相比之下台式电脑为3.80亿户，手机成为了我国网民的第一大上网终端（见图3）。网民中用手机接入互联网的用户占比由2011年年底的69.3%提升至72.2%。手机网民上一波的快速增长周期在2010年上半年结束，从2011年下半年开始，手机网民的增速重新出现回升势头，终端的普及和上网应用的创新是新一轮增长的重要刺激因素。当前，智能手机功能越来越强大，移动上网应用出现创新热潮，同时手机价格不断走低，“千元智能机”的出现大幅降低了移动智能终端的使用门槛，从而促成了普通手机用户向手机上网用户的转化。

移动互联网和手机终端的发展对中国互联网的普及具有重要的意义，对于中国广阔的农村地区，以及庞大的流动人口来说，使用手机接入互联网是更为廉价和简便的方式。在2012年刚开始上网的新网民中，农村网民比例达到51.8%，这一群体中使用手机上网的比例高达60.4%，使用台式电脑和笔记本电脑的比例只有45.7%和8.7%，而新网民中城镇人口使用手机上网的比例只有47.2%，这一结果显示出，相比于电脑，手机对农村网民的增长发挥了更加重要的作用。虽然中国农村地区的信息化基础设施建设、电子设备的普及已经有了长足的发展，但是通过电脑使用固网的成本依然较高，在这样的限制下，通过手机终端接入移动互联网是在农村地区普及互联网更加现实的方式。所以向基层延伸的电子政务应该充分利用现有互联网设施、移动互联网，在深化应用上多下功夫。

（四）新媒体为电子政务发展提供新思路

在微博得到中国网民的追捧的同时，政府的沟通和决策能力，以及行政管理能力也遇到全新的挑战。尤其是在国家进入“十二五”的新形势下如何切实推进创新电子政务建设，相关部门应给予充分的关切。总的来说，微博在信息公开、微博问政和改进政府行政管理能力方面有着特殊的作用。

目前，我国网民的互联网应用习惯发生显著变化，包括新型即时通信、微博等在内的新兴互联网应用迅速扩散。微博用户规模在2012年达到3.09亿户，较2011年增长了0.59亿户。微博急速扩张的阶段已经结束，但年增幅仍能达到23.5%。相当一部分用户访问和发送微博的行为发生在手机终端上，截至2012年年底，手机微博用户规模达到2.02亿户，即高达65.6%的微博用户使用手机终端访问微博。据腾讯与新浪2012年第一季度财报披露，两大微博平台用户数据已分别达到3.2亿和4.25亿。同时，网民的互联网沟通交流方式也变化明显，一方面社交媒体快速发展，有48.7%的网民在使用；另一方面传统的交流沟通类应用则出现下滑，电子邮件使用率从2010年的54.6%降至47.9%，论坛及BBS则由32.4%降至28.2%，博客及个人空间从64.4%降至62.1%。微博作为基于用户关系的信息分享、传播平台，具有信息传递快、保真性强的特点，微博的快速发展改变了信息的生成演变机制和传播格局，对中国网络生态环境产生了重要影响。伴随着微博的发展，越来越多的党政机构和党政干部开通了微博，政务微博网站已发展成为政府政务公开、为民服务、了解民意、政民互动的重要平台。

从2011年开始，政务微博进入了爆发式发展阶段，据2011年国家行政学院电子政务研究中心发布的《2011中国政务微博评估报告》数据显示：截至2011年12月10日，在新浪网、腾讯网、人民网、新华网4家微博网站上认证的政务微博总数为50561个，较年初增长776%，其中党政机构微博32358个，党政干部微博18203个。政务微博虽然发展比较快，但其总量相对还比较少。目前开通微博的党政机构和党政干部的总体比例还比较低，预计政务微博还将保持高速增长的发展态势。

目前已开通微博的部委和地方政府正积极在为公众提供服务、引导舆论等方面发挥重要作用。比如公安系统微博已经发展成为政务微博的领跑者，目前公安微博已经在全国范围内形成了一定的规模集群效应，在维护社会稳定、案件侦破、改善警民关系等方面起到明显作用。外交部“外交小灵通”精心打造“外交动态”、“外交小知识”、“外交史上的今天”等栏目，分类发布权威外交知识和信息，充分发挥了政务微博信息公开平台的功能。“北京微博发布厅”在信息传达、民意沟通、发动动员等三方面发挥了重要作用，“北京微博发布厅”整合了北京市各大政府部门资源，除及时全面传达最新权威政令外，还直观地向市民展示工作进度和阶段效果，有利于民意征集、调查工作展开，并可有效动员民众积极参与公益事业，全面宣传推广城市活动。

六 发展展望

（一）行政体制改革和政府管理创新对电子政务提出更高要求

我国当前普遍实行的“部门自建电子政务建设模式”无论从绩效上看，还是从管理上看，都已经被实践证明是高成本、高风险、低绩效。其最大的弊端是难于支持行政管理体制改革和政府管理创新。这种建设模式模仿原有组织结构和业务流程，使信息化所具有的跨部门、跨地域的资源整合和流程优化重组能力无用武之地，除大幅度增加行政成本外，必然加固部门的“刚性”，加剧部门之间的业务分割，使行政管理体制改革的难度更大，成本更高。

党的十八大报告提出，要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。特别要强化社会管理和公共服务职能，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。这给电子政务的发展提供了良好的发展环境，也给电子政务的发展提出了更高的要求。我们要利用现代信息技术，推行电子政务，优化管理流程。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。大力推进政务公开，提高科学决策水平，完善决策信息系统和决策智力支持系统。

（二）经济社会发展对对电子政务的需求更加迫切

党的十八大报告有19处表述提及信息、信息化、信息网络、信息技术与信息安全。更重要的是，报告明确把“信息化水平大幅提升”纳入全面建成小康社会的目标之一，并提出走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进这“四化”同步发展。这充分反映了在我国进入全面建成小康社会的决定性阶段，党中央对信息化的高度重视和认识的进一步深化。信息化本身已不再只是一种手段，而成为发展的目标和路径。这必将对今后10年我国信息化推进和信息通信业发展产生重大而深远的影响。电子政务作为我国信息化战略中的重要组成部分，必将在下一阶段我国经济社会发展、政府管理过程发挥更重要的作用，也将迎来新的历史机遇期。

“新四化”和之前的四化内容有不同，但总体上都是推动中国经济继续向前发展的主要抓手。工业化、城镇化、农业现代化近些年提得比较多，各省的发展战略中大部分以此为主体，信息化也有提及，但较少和这三化一起提起。当前中国的城镇化进程正在加速，而信息化进程仍处于快速发展期，正如信息化与工业化融合一样，信息化与城镇化的融合，将为信息产业带来新的推动力。

随着各种智能化应用的兴起，城镇信息化正向智能化发展。城镇化的持续推进，随之而来引发交通拥堵、能耗增加、社会治安等一系列城市问题。用数字化手段统一处理城市问题，最大限度地整合、利用城市信息资源，提升城市生活品质，是建设和谐城市的有效途径。城镇化将给智能交通、节能建筑、医疗信息化和城市安防等诸多领域带来更多的发展机会。

（三）电子政务系统建设国产化率低，信息安全形势严峻

当前，尽管我国民族IT产业有了一定的发展，但是我国电子政务发展过程中信息技术受制于人的问题仍然十分突出，关系到国家经济命脉的重要信息系统使用国产软硬件的比例还不是很高。中国的电子政务的强大市场需求，培植了许多强大的国外IT企业，但在培植有影响力的民族品牌企业和产品方面的实际推动力还不够。电子政务的实践提升了国内自主创新品牌影响力，但与国外差距仍不容乐观。国内信息服务业及企业竞争力与国外仍存在较大差距。以国产数据库为例，多年来，国内数据库市场超过90%的市场份额被Oracle等国际巨头占领。经过10年的努力，国产数据库在电子政务等行业取得了突破。但由于国产数据库由于起步晚，在众多领域尤其是高端产品方面无法与国际巨头相抗衡。

经过近10年的发展，中国电子政务相关自主信息技术产品不断丰富，产业不断壮大，但同时也面临产业大而不强的问题，主要表现在自主信息技术软硬件产品和服务还不能形成体系，高端数据库、芯片、服务器和操作系统等不能自给，电子政务建设成本居高不下、安全无法保障。当前急需要从业务需求和建设重点入手，结合技术发展趋势，整体设计电子政务发展的技术框架、产业布局和技术攻关方向，真正实现“政府先行”的战略部署。

为保障信息系统安全、可靠、稳定运行而开展的信息系统审计，其审计师资格的授予权仍被国外控制。随着信息技术的普及，我国的政务、经济、社会管理和企业管理等越来越依赖于信息系统，而信息系统审计则从信息系统底层和全方位进入，对系统承载的各类重要业务信息一览无余。信息系统审计师资格授予权被国外控制的局面，对我国信息安全产生重大的潜在威胁。为此，应当加快建立起适合我国情况的信息系统审计的准则和指南体系、人员培养、执业资格认定和授予、市场从业机制等信息系统审计体系。

（四）电子政务统筹协调能力亟待加强

当前，地方电子政务管理机构主要设置在经信委、发改委、办公厅（室）等，直属部门均有电子政务支撑机构。目前，有超过一半的地方政府将电子政务管理职能设在信息化推进处或信息处，具体的省份为河北、山西、内蒙古、辽宁、上海、黑龙江、江苏、浙江、安徽、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆；26%的省级政府的工业和信息化部门设立了单独电子政务处或电子政务与信息资源处、电子政务与信息安全处，具体是北京、天津、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东；超过10%的省级政府没有设置专门的电子政务管理部门或明确电子政务管理职能，有3%的省级政府虽设有信息化推进司，但是电子政务的管理职能放在了当地的发改委。

目前我国电子政务建设缺乏统一的建设管理机构，跨部门、跨地区、中央和地方间缺乏稳定的协调机制。中央部委和地方政府基本形成了由信息化领导小组、信息化领导小组办公室和信息中心构成政府信息化管理“三位一体”的决策、协调和执行机制。但是这种模式在不同部门和地区的运行有所不同，取得的实际效果差异很大，由于没有形成上下统一的信息官制度，容易形成职权分散，缺乏权威。大部制改革后，大部分地方政府都成立工业和信息化部门，但是名称上有所不同，有的叫工业和信息化厅（委员会），有的叫经济和信息化厅（委员会），在地方工业和信息化部门处室设置中，信息化相对处于弱势。

随着电子政务进入资源整合和深化应用的全面快速发展阶段，中央部门与地方电子政务协调发展的矛盾日益突出。目前中央各部门自上而下的纵向专网（条）与地方电子政务统一网络（块）之间缺乏有效的结合机制，形成电子政务网络建设纵强横弱、条块分割的局面。从“条”看，各行业部门都有强化其业务系统和网络向地方基层延伸的要求，使“信息孤岛”的风险进一步加大，造成资源难以共享、协同；从“块”看，各级地方政府普遍希望能够通过统一网络平台承载来自上面各部门的业务，但在实际工作中没有政策依据和明确规定，使得当地电子政务的网络建设统筹困难，难以形成统一应用和管理。有的地方虽具备一条和多条省级专网，但仍不能与中央政务内网、外网或部门专网良好对接。因此，急需建立有效的条块结合机制，只有实现集约发展，方能发挥网络基础的综合效能。

电子政务管理各相关职能部门间协同不足。建立电子政务跨部门、跨地区协同推进体系是世界各国电子政务建设面临的共同话题，发达国家主要是建立政府首席信息官体系和制度化的首席信息官联席会议来解决。我国则主要是依靠国家信息化领导小组开会协商的形式，并没有真正建立电子政务的协同机制，直接造成了电子政务各自为政、分散建设的局面。目前我国电子政务建设没有将政府作为一个整体来统筹设计顶层IT战略、基础设施和政策制度框架，政府各部门往往对政府整体利益考虑不够，常以本部门和项目利益最大化为目标进行信息化项目建设，在规划实施过程中造成各自为政的局面，导致资源难以共享，协同应用水平很低。

电子政务规划、设计、投资、管理、评价职能分散，导致各部门、各级政府电子政务建设协调能力不强。部门分割和条块分割造成的多头投资、多头管理、重复建设问题依然存在，使得部门间和条块间信息共享、业务协同水平低，应用系统整合困难。我国电子政务发展实际上已经形成了顶层管理职能缺失的局面，国家层面缺乏清晰的电子政务发展路线图和时间表，各级行政领导和电子政务工作者对电子政务发展的认识不统一。从各地发布的电子政务规划中对存在的突出问题的表述中，明确指出当地电子政务建设存在统筹协调难题的占70%。对电子政务的建设评估及投资管理的提及很少，在回顾当地电子政务取得的成就中，较少涉及地方出台电子政务建设评估、管理服务等文件和条例，只有青岛、黑龙江和上海等地提出要完善投资保障和约束机制，将电子政务建设和运行维护资金纳入财政预算，通过统一共享平台、统一应用系统和整合共享项目投资，并进行完善考核评价机制的探索。

（章晓杭 温锐松）