第二章 中国园区转型发展的理论框架与评价体系

一 中国园区转型发展的理论框架

关于园区发展理论，众多学者做出了卓越的贡献，如马歇尔的外部经济理论，韦伯、胡弗的集聚经济理论，佩鲁、盖尔的增长极理论，波特的新竞争经济理论、规模经济理论与范围经济理论以及科斯等人的交易费用理论，等等（见表2-1）。关于园区转型发展的系统理论还基本处于空白状态。

基于中国园区现状和转型发展方向，本书提出了中国园区转型发展的理论框架，以便为园区转型发展提供一个系统的理论分析框架，同时为园区经济理论的完善和发展进行探索研究。

（一）中国园区转型发展的基本理论框架

中国园区转型发展的基本理论框架是：“以特色发展为导向，以产业发展为核心，以空间优化发展为承载，以创新发展、绿色发展、和谐发展、协作发展为支撑”，可以将之比喻为转弯中的“汽车”，可以将其形象地概括为“车型理论”，即“特色发展是车头，产业发展是车轴，空间优化发展是底盘，创新发展、绿色发展、和谐发展、协作发展是车轮”（见图2-1）。

（二）中国园区转型发展理论框架的内容

1．以特色发展为导向

经过多年的快速扩张，缺少统一规划、特色不突出成为我国园区发展过程中的客观现实。尤其是在当前倡导结构调整、产业升级的大趋势下，如何破解“千城一面，千区一面”的难题，成为困扰我国园区转型发展的核心问题。

特色发展是引领园区转型发展的龙头，只有实现特色发展，园区才能充分发挥比较优势，实现错位竞争，避免同质化的低端竞争；才能提升要素品质，塑造核心竞争力；才能塑造独特品牌，提高发展质量和效益。

实现特色发展的核心策略是制定“特色定位”，挖掘园区自身的历史文化、生态环境以及经济、社会等方面独有的特性，体现出与其他区域不同的最鲜明特征，准确地确定园区今后发展的方向，明确园区发展的目标，谋划园区发展的愿景。

2．以产业发展为核心

园区产业转型发展的重要内容包括以下几个方面。

产业高端化。即产品附加值越来越高，也就是知识或者技术密集型的产业所占的比重越来越高。推进园区产业向高端化转型升级，就是要适应消费结构升级、技术进步和资源环境压力加大的趋势和要求。一是优先选择高端产业；二是大力发展高端企业；三是积极培育高端品牌。

产业特色化。即按照“有所为，有所不为”的发展思路，依托特色资源，发展特色优势产业，从而培育特色竞争力。一是大力发展特色产业；二是积极培育特色产品；三是着力建设特色园区。

产业集群化。即指相关产业和企业在特定区域内集聚，并形成具有持续竞争优势的经济群落。一是大力推进相关产业集群；二是积极引导相关企业集群；三是加快培育相关组织集群。

产业绿色化。即积极发展环境友好、资源节约的产业，实现经济发展的低碳化和绿色产业。一是不断推进产业集约化；二是稳步推进产业低碳化；三是大力推进产业循环化。

产业融合化。即不同产业或同一产业的不同行业相互渗透、相互交叉，最终融合为一体，逐步形成新产业的动态发展过程。一是加强产信融合；二是促进农工融合。

3．以空间优化发展为承载

园区空间优化发展要从总体战略布局、总体空间布局、产业空间布局、功能区空间布局、基础设施空间布局几方面入手。

总体战略布局。一是要处理好与周边城市的关系；二是要处理好与周围园区的关系。

总体空间布局。园区总体的布局要实现“功能健全、分区合理、规模适度、配套完善”。

产业空间布局。园区产业空间布局，力求集中，避免分散，发挥集聚效应。产业集聚要遵循两个原则，即“产业链集中、相似产业集中”。

功能区空间布局。园区在空间功能分区上应当把产业、服务、居住、休闲等几方面结合起来考虑。第一，产业用地布局；第二，公用设施用地；第三，居住用地；第四，为满足居民休闲需要，园区还要布置充足的绿地空间。

基础设施空间布局。园区基础设施配套及布局，应遵循“服务生产、便利生活”的原则。基础设施在规模及标准上适度超前，满足园区生产、生活需要。在基础设施功能方面，既要满足生产需要，又要满足生活需求，不能厚此薄彼。

4．以创新发展、绿色发展、和谐发展、协作发展为支撑

实现园区的特色发展，促进园区的产业发展和空间优化，必须找到主要抓手，找到最重要的驱动力。在当前的一系列背景下，创新发展、绿色发展、和谐发展、协作发展是园区转型发展最重要的驱动因素。

（1）创新发展

创新发展即实现园区的发展要素升级，为园区的转型发展提供坚实保障。

技术创新。通过培育创新人才、联合研发、外部引入等方式，实现自主创新、技术引入等目标，提升园区发展的技术水平，提高园区产品附加值。

融资创新。创新融资平台，拓宽园区资金来源渠道，提升园区发展的资本要素质量。

管理创新。园区管理体制机制创新，将为园区转型发展提供巨大活力。尤其在中国当前发展环境下，必须处理好政府与市场的关系。

（2）绿色发展

绿色发展是当前中国经济社会发展的重大主题，也是园区发展的重要任务。

能源利用。实现能源结构优化和能源利用效率的提高。

生态建设。实现园区布局的资源共享、设施共享；实现交通低碳化和建筑低碳化。

污染治理：加大废气、废水、废弃物的治理力度。

（3）和谐发展

由产业开发区向产业新城转型是园区发展的重要趋势，园区必须不断加强民生建设，实现园区的和谐发展。

加强园区商业设施建设。商业服务配套基础设施是园区产业升级的基本条件。良好的园区生产生活、工作休闲环境，有助于吸纳凝聚产业工人、科技研发人才队伍，打造“人才洼地”，提升园区产业集群竞争优势，促进经济社会和谐发展。

加强园区文体设施建设。坚持以人为本，本着立足园区、重点建设的原则，加大各类文化体育设施的投入，建立与社会经济及园区发展相协调的文化体育设施，满足园区内人们精神文化生活的多层次需求，丰富园区人员文化体育活动内容，完善园区配套功能。

加强园区医疗卫生设施建设。构建园区卫生服务体系，完善“十分钟卫生服务圈”，将园区卫生服务机构列入园区的开发与改造的建设规划中。

加强园区教育设施建设。充分整合和利用各类园区教育资源，建立和完善园区的教育设施，在园区内建立居民学校，重点开展职业技能培训，转岗、下岗、失业人员再就业培训，农村转移劳动力（被征地人员）培训，以及思想道德、民主法制、科学文化知识等方面的教育培训。

（4）协作发展

园区的转型发展必须具有开放的视野，积极谋求各个层次的协作，增强发展动力。

与所在区域及周边行政区的协作。与所在区域及周边行政区的各级管理部门形成良好的协作关系，定期开展联席会议，共同解决相关重大问题。

与周边园区或友好园区的协作。积极开展多种方式的交流活动，取长补短，搭建合作平台，实现互动发展。

与科研机构、高等院校的协作。积极搭建研发联盟，共同攻关重大技术，促进技术的产业化进行。

与大型企业的协作。与世界500强企业、行业前10强企业及大型企业集团积极开展交流合作，围绕大型企业组建产业集群。

与国外政府、组织的协作。增强国际交流与合作，积极吸取先进发展经验。

二 中国园区转型发展评价体系的构建目标

当前，园区是我国推进工业化、城镇化的重要载体，是承接产业转移的重要平台，是区域经济发展的重要增长极。大力推进园区转型发展，有利于保持经济平稳较快发展，有利于加快经济发展方式转变，有利于实现建设“美丽中国”的战略目标。当前，科学构建中国园区转型发展评价体系的目标主要包括以下内容。

（一）为制定促进园区转型发展政策提供决策依据

与许多国家的产业园区以公司主导型（如新加坡工业园区）或协作管治型（如美国的硅谷）运作不同，政府在我国园区的发展过程中扮演了更为重要的角色。这一方面表现为园区的开发建设多以政府的分立机构——开发区管委会或国有控股的开发公司为主导；另一方面，国家的产业发展及扶持政策对园区的影响巨大。

因此，迫切需要通过对科学评价体系的分析，对园区转型发展的状态和方向进行评价，发现园区在转型发展方面存在的问题，也为提出相关的改进办法和政策建议提供科学的参照和依据。

（二）为各园区寻找转型发展方向提供参考依据

贯彻十八大精神，适应内外部环境的新变化，促进园区的转型发展，使园区成为区域经济发展方式转型的高地，是园区新一轮发展的定位和必然的选择，已经达成共识。但是，各园区应该向哪个方向转型，以及各园区转型的具体路径，还有待进一步探索和明确。

因此，科学建立园区的评价体系，并引导园区提高各方面的发展水平，可以起到激励和鞭策的作用，引导园区向正确的转型方向发展。

（三）为描述园区转型发展的现状和问题提供客观依据

经过多年的艰苦创业，我国众多园区已经发展成为土地集约程度较高、高端产业较为集中、产业集聚效应较为突出的经济增长极，充分实现了最初的设计功能。但为了扎实推进园区的“二次创业”，有效实现转型发展，必须首先认清各园区的发展现状和问题，为确定新一轮发展战略提供依据。

因此，通过对园区转型发展评价体系的分析，可以对各园区转型发展的状态进行评价，有助于发现各园区在转型发展方面存在的问题，也为提出有关的改进办法和政策建议提供科学的参照和依据。

三 中国园区转型发展评价体系构建的基本原则

中国园区转型发展评价体系构建的基本原则包括以下几个方面。

系统性原则。评价体系包含总指标与分级指标，具体在本书中，评价体系应包含特色发展指标、产业发展指标、空间优化指标、创新管理指标、绿色低碳指标、和谐发展指标、开放协作指标七个分领域指标。这几项分领域指标并不是各自独立的，而是具有内在联系并且相互协调，从而共同支撑和构建整体的评价体系。

科学性原则。指标的数据来源多为权威性的统计年鉴，数据处理和测算也遵循相关科学方法。评价体系的构建涵盖了各园区转型发展的各个角度，能够客观反映各园区的真实情况。

可操作性原则。评价体系的构建要简明易操作，指标内容易于理解，指标数据可得且量化方法可行。

动态性原则。评价体系不仅能够描述和反映各园区的转型发展现状，而且能够体现转型发展趋势，为动态的时间序列评价和相关的政策分析提供依据。

四 中国园区转型发展评价体系的框架

在构建思路上，中国园区转型发展评价体系分为三个层次。第一层次，即一级指标，是“中国园区转型发展指标”，是对二级指标的加权汇总，也是对中国园区转型发展指标的总体评价。第二层次，是在一级指标所构架的子系统内，进一步分离出以转型发展能力为主旨的二级指标，本书的二级指标包括特色发展指标、产业发展指标、空间优化指标、创新管理指标、绿色低碳指标、和谐发展指标、开放协作指标。第三层次，是根据所确立的二级指标所指向的具体领域，选择可测可比的基础性三级指标，以进行可操作的定量分析。

（一）一级指标

“中国园区转型发展指标”是对各园区转型发展能力和水平的总体评价，通过对各种指标的无量纲化处理，可以得到衡量和比较各园区转型发展状况的具体依据。

（二）二级指标

在“中国园区转型发展指标”的一级指标下，设定了七个二级指标。这七个二级指标为园区转型发展中的各项能力或水平的评价，分别为特色发展指标、产业发展指标、空间优化指标、创新管理指标、绿色低碳指标、和谐发展指标、开放协作指标（见图2-2）。

特色发展指标反映了园区在科学定位、差异化、个性化、品牌化等方面的竞争力，在众多园区发展“千佛一面，千区一面”的背景下，园区实现特色发展是摆脱低水平重复建设和同质恶性竞争的重中之重。

产业发展指标反映了园区产业转型升级的竞争力，是园区转型发展的基本要素。随着世界经济的深度调整和我国经济发展方式的深刻转型，传统产业园区的产业定位、产业战略、产业结构已明显不能适应新时期发展的需要。产业园区发展的历程和经验表明，要保持自身的发展优势，必须把握国内外产业园区发展变化趋势及自身客观条件，不断调整定位，适时实施战略转型，谋求更高层次的升级发展。

空间优化指标反映了园区在特定区域内科学高效利用土地的能力和水平。城市制造业和包括设计、研发、总部、营销、物流等在内的生产性服务业由城市中心向外围呈集群状转移符合经济发展规律，园区作为这些产业的空间载体也应运而生。“二战”以后，工业园区以自由贸易区、出口加工区、高新技术区等各种形式在全球范围特别是东亚国家风生水起，在日本和亚洲四小龙的经济起飞和产业升级中扮演了极为重要的角色。园区本质上产业分布优化与产业集聚效应相结合，形成具有区域竞争力的空间群落，空间优化指标是反映园区转型发展能力的基本指标。

创新管理指标反映了在科技、资金、人才和制度创新等方面的转型能力，是园区创新转型的决定要素。园区传统的发展模式主要是依靠生产要素的数量扩张推动发展，走的是“粗放型”发展道路，对土地、能源、原材料等基础性资源依赖较大，其中土地开发是主要形式。随着资源、环境等因素制约程度的日益增强，这种粗放型的发展模式难以满足园区可持续发展的要求。为此，开发区的发展必须实现由粗放型向集约型转变，从“成本优势”向“创新优势”转型，使得园区的增长主要依赖于生产要素质量和利用效率的提高。

绿色低碳指标反映了园区在绿色发展、生态建设和低碳建设等方面的能力，是保障园区可持续发展、实现生态文明战略的基本抓手。日本筑波科学城、新加坡裕廊工业区、中国台湾新竹科学工业园区都在有限的土地上集聚了高层次的产业、技术和人才，在实现巨大的单位产出的同时营造了优美的园区环境。实践证明，绿色发展与园区的产业发展不仅不矛盾，而且相辅相成。

和谐发展指标反映了园区在城市建设、公共服务、民生发展等方面的能力。过去园区承载的主要使命是经济的“增长极”，依赖集聚功能和创新功能的发挥，推动经济的快速增长。然而，在新一轮经济形势下，在新型城镇化的背景下，园区更大的使命是营造成为现代化的新城区。园区建设是新型城镇化的重要内容，应将园区与城镇化的发展结合起来，实现“产城融合”。

开放协作指标反映了园区利用中国平台，整合各类资源，与各方面协作发展的能力。在当前的经济全球化背景下，园区也需要创新开放模式，用更开放的环境、更开放的机制、更开放的思路、更开放的平台，全方位整合发展资源，开拓更广阔的发展空间。

（三）三级指标

在已确立的二级指标范围内，根据各个二级指标所指向领域的转型发展能力，参照数据的可获得性，具体选择三级指标（见表2-2）。

特色发展指标下设的三级指标包括：1．园区整体品牌知名度（定性评价）；2．园区知名（国家级）品牌数量；3．园区中国500强（行业100强）企业数量；4．园区行业100强企业数量；5．园区吸纳世界500强企业数量；6．园区每年广告费支出。

产业发展指标下设的三级指标包括：7．产值增长率；8．销售收入增长率；9．利税总额增长率；10．销售利润率；11．资金报酬率；12．人均产出率。

空间优化指标下设的三级指标包括：13．单位土地产值；14．单位土地投资额；15．主导产业产值占总产值比重。

创新管理指标下设的三级指标包括：16．公共服务平台数量；17．政府投入资金增长率；18．电子商务交易额比重；19．大中型企业数字化设计工具普及率；20．获奖专利数、企业技术研发投入增长率。

绿色低碳指标下设的三级指标包括：21．单位增加值能耗；22．单位增加值二氧化碳排放；23．单位增加值用水量；24．“三废”排放达标率。

和谐发展指标下设的三级指标包括：25．平均工资增长率；26．公共服务设施数量（医院、学校、图书馆等）；27．基础设施（道路、供水、供电里程）。

开放协作指标下设的三级指标包括：28．出口额增长率；29．友好（园区）城市数量；30．对外交流次数。

五 上海市主要园区转型发展情况简评

中国园区数量庞大，受数据来源及工作量的限制，本书选取经济发展水平较高、数据质量较好的上海市的7家国家级园区进行简要分析。

（一）园区简介

本书选取的7家国家级园区分别是外高桥保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区、漕河泾新兴技术开发区、闵行经济技术开发区、陆家嘴金融贸易区、虹桥经济技术开发区。主要数据和资料来源为《上海市统计年鉴》及各园区网站的公开数据（见表2-3）。

（二）点评

由于通过公开数据，难以完整收集到以上园区全部指标的数据，因此本书从理论框架的角度，对各园区进行简要点评，以便为读者提供思路上的参考。

1．特色发展水平简析

总体来看，上海主要园区的特色发展水平较好。尤其是陆家嘴金融贸易区与张江高科技园区已经形成了独特的园区品牌，在国内外享有盛誉。依赖强大的特色发展能力，上海市主要园区吸纳世界500强企业的能力较强，其中漕河泾新兴技术开发区吸纳世界500强企业125家，金桥出口加工区104家，张江高科技园区98家，分列上海全部园区的前三甲。

但是，必须看到，作为国际化大都市，上海园区的特色发展水平仍需加强。上海市无论是在金融还是在高科技产业等方面，仍然与世界顶级园区存在一定差距。各大园区之间的同质化现象还比较严重，亟待整合提升。

2．产业发展水平简析

总体来看，以上7家园区的产业发展质量较好。由于发展较早，基数较大，上海市部分国家级开发区产值增长速度普遍低于上海市园区的平均增速，凸显了这部分园区进行转型发展的必要性和紧迫性（见表2-4）。

3．空间优化水平简析

上海市主要国家级园区的空间优化水平处于全国领先水平，单位土地投资强度、单位土地产出强度、单位土地税收强度等指标都远高于全国平均水平。但是值得注意的是，该类指标较高的是金桥出口加工区和外高桥保税区，而这类园区对政策的依赖性较大。上海市园区还处于“遍地开花”状态，空间整合、优化布局领域仍然具有较大的提升空间。

4．创新管理水平简析

上海市主要国家级园区的创新管理水平处于较为先进的水平，众多园区实现了企业化管理、公司化运营。如金桥出口加工区成立了上海金桥出口加工区开发股份有限公司，并且实现了股票上市（简称“浦东金桥”）；张江高科技园区成立了上海张江（集团）有限公司，并且实现了股票上市（简称“张江高科”）。在技术创新领域，张江高科技园区2012年拥有高新技术企业365家，漕河泾新兴技术开发区拥有高新技术企业257家；张江高科技园区区内企业发明专利授权数达5394个，漕河泾新兴技术开发区达4174个，都遥遥领先各园区。

但是，上海各园区管理机构依然存在政企不分、党政不分现象，与社会管理资源的结合还非常有限，距离现代化管理制度还有一定差距。

5．绿色低碳水平简析

上海市各园区一直非常注重投资环境建设，各主要国家级园区的绿色发展情况良好。张江高科技园区提出了建设国家级“低碳硅谷”的目标；金桥出口加工区是上海市循环经济的试点，正在创建国家生态工业示范园区。

6．和谐发展水平简析

得益于上海市对科学和谐发展的重视，各园区在和谐发展领域都开展了卓有成效的工作。张江高科技园区综合党委认真落实“一流园区要靠一流党建、一流党建要靠一流机制、一流机制要凝聚一流人才”的思想，探索总结了“5F”党建工作法，即“孵”（孵化），为高新非公企业孵化、壮大，发挥党的支撑作用；“扶”（扶持），及时帮助企业协调解决困难，帮助它们提高应对能力；“辅”（辅导），对高新非公企业经营管理等提供理念辅导和方法引导；“服”（服务），为园区高新非公企业及创业群体提供软性服务；“富”（致富），落实政策优惠，帮助企业降成本、出效益。

由于上海市是我国经济社会发展的前沿地带，各园区应积极在民生发展、社会和谐等领域做出更为积极的探索，为我国各园区向产业新城转型积累宝贵经验。

7．开放协作水平简析

作为国际化大都市的上海市，各园区的开放协作环境得天独厚。上海市各园区的开放协作不仅促进了本地区的发展，而且对整个中国的开放具有重要意义。例如，陆家嘴金融贸易区已经成为我国金融业对外开放的重要窗口。未来上海市各园区应积极与国际先进园区开展交流，并进一步与国内园区开展协作，充分起到桥梁作用。

（执笔：魏云）