第一篇 总论篇
第一章 中国园区转型发展迫在眉睫
自改革开放以来，我国各地园区发展一路高歌猛进，在宏观经济高速发展的形势下，各级政府部门通过积极规划、实施优惠政策扶持、完善园区管理、改善园区配套服务和优化环境，集中各种资源要素努力开发建设各类园区，实现了项目、资本、人才和技术等方面的有效集中和一大批产业集群的形成，推动了众多行业和公司企业的快速发展壮大，取得了显著成绩。但近年来特别是国际金融危机爆发之后，伴随着我国园区一些政策优势的助推作用逐渐弱化、用地渐趋紧张、产业结构趋同等因素的影响，越来越多的问题制约着园区经济的下一步发展。这些问题主要有：各地园区定位普遍趋同、缺乏特色，园区产业附加值低，空间布局分散，政企不分，资源浪费、环境污染，园区社会功能缺乏和园区创新发展不足，等等。在这种新的形势与背景下，中国园区实现转型发展迫在眉睫。为此，有必要对园区发展中存在的问题进行认真深入的分析，同时对园区今后转型发展的方向进行思考和探索，从而推动园区的进一步发展。
一 “千区一面”致使园区缺乏特色
（一）各地园区定位趋同，自身特色不明显，园区品牌影响较弱
我国园区经过多年发展，已经初步形成各具特色的主导产业，并拥有较为完善的园区基础设施建设，部分园区对当地经济社会发展的推动效应日益凸显。但是，目前我国园区产业发展中也存在着一些问题，主要表现在三个方面。
第一是园区定位不清晰。很多园区都因为要拉动地方GDP增长，往往过于仓促地征土地、做规划、建园区、上项目，对于园区发展的地理区位比较优势、主导产业定位、当地拥有的经济发展基础氛围等没有进行深入的分析梳理，出现很多园区分类不清、定位不明、发展方向趋同的现象，导致很多园区建设都按照一个模式、一种发展路径，最后形成各地园区重复建设、“千军万马过独木桥”的局面。
第二是园区特色不鲜明。我国多数园区并没有深入挖掘当地主要企业产品的研发技术、生产加工、物流、营销等优势资源和要素，努力打造自身园区特色，往往习惯于向综合型园区模式发展，热衷于争取规模和企业数量的“大而全”型的“面子工程”式的园区发展，这也就使得很多园区间发展的产业相类似，相互之间的差异化不明显。同时，很多园区往往陷入依靠低价出让园区土地、税收优惠政策以及其他优惠条件来进行招商引资，吸引外来企业入驻园区，这就致使很多园区缺乏自身特色，造成“千区一面”的现象广泛存在。
第三是园区品牌影响力不足。一些园区由于在建设发展中对支撑当地园区经济社会发展的主导行业、企业、产品、上游原材料、下游市场、营销队伍和营销软硬件环境以及其他必要的配套设施等产业链环节没有充分重视和打造完善，进而没有形成符合园区特色的品牌基础条件，使得园区品牌建设明显缺乏，进而制约了园区和区内企业的长远发展和效益提升。
（二）特色化发展不足导致园区无法形成错位发展和优势互补的局面
园区发展定位不清晰、园区产业特色不鲜明、园区品牌影响力不足，这些问题导致各地园区无法有效形成错位发展和优势互补的局面，造成了一些不利的影响。
一是园区发展定位不清晰，使得园区与所在区域经济联动效应差。园区发展过程中不注重园区定位，园区功能不完备。在投资环境建设上“重硬轻软”，致使服务体系不完善，缺乏项目策划、会计结算、市场调查、融资担保、企业孵化等高端服务，使得园区难以形成核心竞争力，只是盲目追求规模扩张和经济指标快速增长，在某种程度上招商引资的项目存在“饥不择食”的现象，造成园区产业既与区域背景相脱离，又与当地拥有的资源优势相脱节，不能实现园区与所在区域经济发展的互联互动。
二是园区产业特色不鲜明，使得各园区间和园区内企业间容易出现恶性竞争。多数园区内部主导产业不强，缺乏核心品牌和主导产品，产业关联度不高，企业简单扎堆、“集而不群”，导致园区和园区内的企业普遍缺乏核心竞争力，最终导致园区内企业生产的初级产品占多数，产业链条不完善。目前我国大多数园区产业链存在着“短、断、缺”的问题，上下游企业之间缺乏必要的经济联系，缺乏起链接作用的中间厂商，缺乏与主导产业相匹配的配套型企业和服务型企业。
三是园区品牌影响力不足，使得园区发展缓慢，企业效益难以提升。有些开发园区由于没有很大的品牌影响力，往往在招商引资竞争中，习惯于过度依赖土地经营和政策优惠，而忽视了园区内在竞争力、创新能力和可持续发展能力等方面的提升，园区发展内生动力不足。以利益减让为主调的低端竞争也导致园区内企业经营效益难以提升，制约企业实现转型升级，导致企业对资源配置的低效率，出现了有GDP、无财富，高增长、低收入并存的“怪象”。
（三）推进园区特色化发展是园区发展的内在要求
园区特色化发展就是以园区所在区域的特色经济为基础，结合国内外市场发展和产业转型升级的新形势，同时围绕推进城镇化进程中资源要素合理集聚的要求，做好园区发展定位，围绕特色产业以优势企业为主导，着力完善园区品牌建设工作，从而促进园区内大、中、小企业集群式发展的专业化产业区。可以说，促进园区特色化发展，已经是园区发展的内在要求。为此，就要做好以下几点。
第一，结合当地资源和环境优势，对园区发展进行科学规划和合理定位。要根据目前的产业集聚度及基础优势，规划定位特色园区，避免走低层次、低效益、小而全的产业发展之路。同时，推进功能区内基础设施建设的标准化和政策一体化。
第二，注重发挥园区特色产业的主导作用，避免园区产业出现恶性竞争。如果说项目是园区的生命，那么产业特色就是园区的灵魂，没有特色产业就没有竞争力。园区应该综合考虑当地的社会文化环境，利用当地现有产业、人才、品牌、技术、信息等方面的优势，选择具有特色的产业进行招商引资。同时，探索建立区域发展利益分享机制，试点乡镇工业异地集中发展模式，逐步缩减乡镇园区数量，按照产业发展规划的要求，做强做大特色产业园，从根本上提升园区发展水平和综合竞争力。
第三，加强园区的品牌建设工作。要在地方政府领导干部中树立园区品牌化经营的思路，以科学发展观为指导，以强化地区的比较优势和发挥园区的特色优势为重点，实行差异化发展战略，尽快建立起有利于园区产业集聚的园区品牌、产业服务平台和园区配套体系三位一体的统一体。大力实施品牌带动战略，以发挥市场机制作用为主导，政府扶持园区内龙头企业率先打造一批企业品牌，再以企业品牌带动园区品牌。借助网络、电视、报纸、电台和杂志等新闻媒体渠道，加强园区品牌的宣传报道力度，努力提升品牌知名度；围绕园区内企业提供产品营销会展等活动，扩大品牌影响力；做好园区品牌相关维护工作，不断深化园区品牌向周边区域延伸推广。同时，要在公共要素投入、公共服务平台建设方面积极发挥政府部门的培育和引导作用，不断完善园区营商环境，以特色服务助力园区品牌建设工作。
二 产业附加值低致使园区缺乏市场竞争力
（一）当前园区产业发展普遍存在低水平竞争、低技术含量和低附加值问题
近些年来，我国各种园区可以说是“遍地开花”，甚至部分地区已经出现盲目扩张、重复建设的现象，很多园区在产业发展方面普遍存在着一些问题，越来越制约着园区产业今后的转型升级，主要体现在以下两方面。
一是园区盲目快速扩张，而园内企业规模小、数量多，低水平竞争日趋激烈。现在已经建成和在建的园区朝特大型、超大型方向发展，占地几百亩、上千亩，投资几百亿元，人力、财力、物力都有被浪费的情况。自2008年以来，园区建设已进入快速扩张期，形形色色的园区、物流中心等在各地拔地而起，发展势头十分强劲，其中有不少属于盲目兴建。很多园区建设大多是各自为政，各个地方及行业多是从自身的利益出发，使园区发展缺乏整体规划和定位，园区间及园区内企业之间竞争激烈，各自为战、无序竞争、恶性竞争等现象普遍存在。
二是园区内企业的技术含量低和产品附加值低等现象广泛存在。由于园区在项目引进过程中过分重视企业数量和规模，过度依靠土地价格低廉或规费减免等政策，而没有充分重视对入园企业的技术和产品做过多的门槛限制和政策引导，使得园区内很多企业生产技术水平相似，生产产品的同质度很高，致使园区企业面临技术含量低、产品附加值低的窘境。企业为争夺市场份额，有时往往相互压价，无序、恶性竞争现象突出，这就使得整个园区的经济效益难以提升，发展后劲难以增强。
（二）技术含量低和产业附加值低致使园区产业转型升级困难
全国各地大都在发展园区经济，由于大部分园区企业技术含量低、产业附加值低，使得园区之间及园区内企业之间无序竞争愈演愈烈，这就导致园区今后产业转型升级面临困难局面，主要有两个方面。
一方面，园区低水平竞争导致资源要素利用效率低下，阻碍园区经济效益进一步提升。产业园区为了加快速度引进项目、抢夺资源，彼此之间经常出现恶性竞争，拼土地价格、拼政策优惠，不但损失了利益，招来的企业质量也不高，甚至涉及各行各业，园区内企业间没有很强的关联性，难以形成园区产业生态链，进而难以提高园区各项资源要素的利用效率，阻碍当地经济进一步发展。
另一方面，低技术含量、低附加值致使园区发展后劲不足。企业所属行业的产业附加值低，拥有自主品牌比较少，缺乏核心技术和对价值链整体的控制，加之企业相互间竞争激烈，使得园区企业利润率普遍较低，甚至处于亏损状态，难以投入大量资金用于企业创新研发活动之中，致使园区发展后劲不足，从而阻碍园区转型升级。
（三）园区产业转型发展需要向高附加值产业转变
过去园区以低端产业、低附加值产品、低层次技术、低价格竞争为主的发展路子已经难以为继，当前园区产业转型升级需要从低附加值向高附加值升级，从高能耗、高污染向低能耗、低污染升级，从粗放型向集约型升级。这些转型升级也是园区对于资本、劳动力、技术等要素在园区产业之间重新配置的动态发展过程。为此，园区就要促进高新技术产业和传统产业的互动发展，大力发展现代生产性服务业，加快工业化和信息化相互融合。园区实现从工业为主向服务业为主的转型，就要依托现代化的新技术、新业态和新服务方式，创造需求，引导消费，以向社会提供高附加值、高层次、知识性的生产服务和生活服务的行业，包括金融、创意、物流、旅游、会展和文化产业等。园区要实现从加工制造业到先进制造业的转型，就要通过建设企业自主品牌、技术创新和管理机制创新，向资本密集型制造业和知识技术密集型行业转型，如电子信息技术、电脑软件、生物医药、环保、新能源、新材料等高科技行业。同时，大力支持传统产业的升级，用高新技术嫁接、现代营销方式改造传统产业，通过加大对传统产业的科技支持力度，使得老树发新芽，不断推进园区产业转型升级。
三 空间布局分散致使园区发展缺乏集群优势
（一）园区空间布局分散，难以发挥协同作用
总体来看，我国园区数量众多，一些园区由于缺乏统一规划，园区规模较小，产业布局较为分散，产业结构趋同，从而使得园区企业发展难以发挥整体协同作用，主要表现在以下几个方面。
第一，总的来看，我国园区数量众多，呈现“遍地开花”态势。我国各地的园区在早期发展时大多是按照行政计划，忽视经济发展规律，进行自发选址、建设，缺乏科学的规划，造成基础设施落后，布点较为分散，定位也很不合理，在东部省份几乎每个乡镇都设有几个园区。
第二，园区与园区之间缺乏分工协作。园区相互之间各自为政，在园区发展过程中，过度重视发展规模而忽视竞争水平和园区内涵，在规划及引进项目时往往忽视产业结构的合理化，使得园区与园区间的产业结构高度趋同，各个园区的比较优势不明显，园区与园区之间无法形成优势互补，难以进行分工协作。
第三，园区内部企业关联度低，产业链条短。初始对入园企业要求不严、门槛较低等原因，致使进入园区的企业比较杂，同一产业分散在不同的园区，几乎没有产业关联性，产品上下游链条没有衔接，资源不能循环利用，难以形成有效产业链。这样的企业在园区内的空间集聚不是以其内在机制和产业的关联为基础，因此缺乏强烈的根植性，企业之间缺少交流，没有建立起健全的信用体系。这些方面的问题都影响园区整体优势的发挥，使得园区企业难以发挥相互协同作用。
第四，园区内部不同功能区布局分散，功能区作用没有得到有效发挥。园区内部根据各种功能需要可以设立工业区、商贸区、居住区、旅游区、休闲区等功能区，现在很多园区的这些功能区或者缺乏，或者功能没有得到发挥。
（二）数量众多、重复建设、缺乏分工协作，导致园区集聚效应和辐射带动功能不强
我国各地园区建设大多存在数量众多、重复建设、缺乏分工协作的问题，这使得园区的集聚效应和辐射带动功能不强，具体表现在以下两个方面。
一方面，有些产业园区集而不群，使得资源要素利用效率不高，各项运输管理成本上升。很多园区产业布局相对比较分散，使得资源共享的集群优势无法显现出来。由于这些园区的定位及发展方向不够明确，建设起点不高，主导产业不明，园区更多的是各类企业和产业项目的“大杂烩”。同时，很多园区没有形成产业集聚的机制和条件，难以发挥示范和带动作用，加之很多园区往往缺乏核心主导企业，许多园区只是模仿生产，往往处于同一层面的低层次竞争，而没有形成分工协作的产业链，无法获取产业集聚所带来的外部规模效应。这样就无法转化为产业竞争优势，从而导致园区内的各种资源要素利用效率不高，各项生产、运输、管理成本上升等问题。
另一方面，主体功能区布局分散导致园区环境遭到破坏。有些园区项目引进盲目性较大，立项审批随意，园区内行业门类参差混杂，导致园区内企业专业化协作程度低，行业企业间的联系松散，生产专业化程度不高，无法形成规模经济。同时，园区土地开发利用强度过高，建设用地比例过大，自然状态下的土地资源消耗过快；土地资源利用空间布局不合理，结构不够优化，工业用地过多，土地资源开发利用效益不高；人多地少，土地资源稀缺程度高，土地后备资源明显不足；加之园区应有的几类主体功能区缺位或布局分散，不能很好地发挥联动作用。这些因素导致园区环境遭到破坏。
（三）园区空间布局需要进一步优化调整
园区空间的合理布局，是一个涉及城市规划、城乡统筹发展、城乡生态环境、土地合理利用的长远性和战略性的重要问题。合理有序的园区空间总体布局，应该是符合城乡总体空间的合理布局，符合城乡土地集约合理利用的原则。通过园区空间的合理布局和整合，把数量较多的园区整合成数量适度的园区，把规模较小的园区整合成适度规模的园区，可以带来园区的适度规模效应，有利于整体优势的发挥，具体要做到以下几个方面。
一是将众多相关企业集中在园区发展，这也有利于道路、交通、通信、水电及排污等基础设施的配套建设，降低配套建设成本，形成较好的发展硬环境。同时，努力健全与完善制度、行政、市场、服务等软环境，对投资者形成吸引力。
二是要引导产业相同、相近或相似的企业集中起来实施规模发展，实现优势互补。同时，开展企业间信息交流、产权流动等活动，通过发挥园区企业集群的规模效应来提高园区企业的经营效益。
三是通过集中发展来节约土地资源，实现合理有效地保障建设用地，防止乱占耕地，从而促进经济和生态环境的持续健康发展。在园区土地利用总体规划修编中，应科学合理地规划好各类用地，对产业用地、公用设施用地、居住用地、居民休闲旅游用地等功能区的现有土地进行整合，优化配置土地资源，以充分提高园区土地的集约节约利用水平。
四是依托地方区域和资源等优势建设，使各地园区的资源优势得到有效配置，产生最大的资源集聚效能。
四 园区创新管理不足影响园区发展后劲
（一）当前园区广泛存在技术、资本和管理创新不足等问题
我国园区的产生是改革开放的产物，很多园区的发展是中国经济从计划经济向市场经济转型的过渡需要，也是地方经济发展的重要经济支撑点。随着当前经济总量达到一定规模，园区发展面临的各种创新管理方面的问题越来越多，主要表现在以下几个方面。
第一，园区内技术创新欠缺。很多园区内的企业普遍存在技术创新能力不足、产业趋同、重复建设甚至恶性竞争的现象。园区对培育创新人才、与其他科研院所联合研发、外部引入创新人才等措施缺乏重视和实践，很多园区普遍缺乏对创新公共服务平台的政策支持。园区内的企业也没有成为技术创新的市场主体，创新动力明显不足，只能进行低层次、重复性的恶性竞争。
第二，融资模式创新不足。大部分园区内中小企业居多，对于中小企业创新的重要支撑因素就是融资模式，融资难一直困扰着中小企业的发展，即便是一些拥有自主知识产权的创新型企业，也会因为缺乏资金而无法将好的科技成果转化为产品投入市场。融资模式匮乏已经成为制约园区发展的主要瓶颈之一。
第三，园区管理体制机制创新不够。目前我国园区在创新活动组织、创新资源配置和创新制度建立等方面缺乏有效的整体把握和协同机制，各个部门之间在创新活动组织中彼此分割、相互脱节，无法集中力量办大事。创新机构之间相互作用的网络体系远未形成，企业的技术创新主体地位没有完全确立。很多园区超过一半的企业没有技术开发活动，很多企业研发机构没有稳定的经费来源，公益性科研机构与园区合作不够紧密，中介服务机构不够健全。这些问题都制约了园区创新活力的进一步提升。
（二）园区创新管理不足导致园区生存发展困难
创新管理贯穿于园区管理的各个方面，是各级地方政府招商引资，推进工业化、城镇化，同时推动GDP增长的重要环节，而园区创新管理不足则导致了园区在激烈的市场竞争中生存发展越来越困难。
第一，园区技术创新欠缺导致园区企业无法提升市场竞争力。园区企业技术创新不足，企业生产竞争日益激烈，产品价格不断降低，企业利润不断缩减，企业生产的产品模仿多于创新，产品技术含量低、差异化程度低，依靠降低价格等方式的恶性竞争现象增多，导致园区企业相互挤压彼此的生存发展空间，逐渐丧失市场竞争力，最终使得园区企业投资和资本逐渐外流，园区发展陷入停滞。
第二，园区融资模式创新不足导致企业发展内生动力不强。资本是推动企业创新所必需的根本力量。很多园区创新活动缺乏金融资本的强力支持，导致园区基础设施不能最大限度地发挥推动创新的效应，无法吸引最急需的创新人才进入园区企业工作，无法构建产学研协同合作的紧密网络，也无法使得企业创新文化、政府创新体制机制真正落地、生根发芽，变成技术进步的现实生产力。
第三，园区管理体制机制创新不够导致园区创新活力匮乏。我国园区大多采取管委会和企业合二为一的管理模式，二者的结合有利于提高决策效率，有效降低协调成本。但这种体制混淆了政府、企业二者的职责和功能，其运行也导致管委会管理权力过分集中，从而使管委会精力分散，行政管理效率下降，园区总公司的经营缺少活力，形同虚设。受自身利益驱动，导致园区区域经济的不公平竞争和政府官员腐败等副作用的产生。片面的政绩稽核制度使地方政府为政绩片面追求GDP的增长，在产业园区建设中根本不顾及资源环境成本，来者不拒，甚至依此作为其招商引资的吸引力。有些园区虽然在规划时明确规定了污染指标和污染处理办法，但在实际招商引资过程中，因为园区本身竞争力不强，为了吸引企业入驻，便置最初规划于不顾，一再地放宽入园标准。这种只顾眼前利益的招商引资行为，极大地冲击着经济效益、生态环境效益和社会效益的协调统一，严重制约着园区结构调整转型升级和市场竞争力的提升。
（三）园区需要创新管理模式，为园区转型发展提供坚实保障
园区作为改革开放的先行区，已经在技术创新、资本创新、体制机制管理创新等诸多方面做了一些有益的尝试，取得了明显成效，但同时仍存在一系列问题，使得园区活力发挥受到一定制约。针对目前园区创新管理中存在的诸多问题，应从以下几个方面加以完善。
第一，真正确立企业在技术创新中的主体地位。通过增强园区企业自主创新能力和有效运用国内外各种资源人才要素，提高企业的技术创新能力和市场竞争力，促使企业成为真正的技术创新主体。按照市场经济规律和企业发展的内在要求，逐步在园区建立企业技术创新体系及有效运行机制，形成企业技术创新的动力机制、激励机制、约束机制和评价体系。同时，要进一步加大对园区企业创新的政策扶持力度，充分发挥科研院所和高等院校在园区技术创新中的作用。在园区内大力发展服务型的创业中心、质量检测控制中心、开放性行业技术中心等机构，建立科技成果转让交易市场，为企业发展建立良好的公共性科技服务平台；开展各种形式的沟通、互动，加大人才交流培训储备力度，建立科技创新交流平台；保护知识产权，严厉打击侵权行为，建立科技创新保护平台。充分依靠科技进步，对集群内产业、产品进行工艺流程创新、产品创新、产业功能创新和链条升级创新。
第二，创新园区融资机制，促进园区（产业区）和城区（居住区）良性互动。在加大财政对园区投入力度的基础上，积极探索市场运作模式，采取BT（建设-转让）、BOT（建设-经营-转让）、特许经营、共建、合作等方式，广泛吸引民间投资者、企业、金融机构、战略投资者、科研院所等参与园区建设。支持具有独立法人资格的园区开发公司，负责园区基础设施建设和资产资源运作。促进城镇周边的园区完善功能，向产城一体方向发展。在规划居民点的园区中，逐步强化管委会对园区内社会事务的管理职能，条件成熟时实现园（园区）街（街道办事处）合一。
第三，加快法制建设，使园区管理法制化、规范化。首先是以立法的形式确定园区的审批程序和园区的性质、功能与任务，以便对园区实现统一的规划布局，避免园区之间的无序竞争及“园区热”的出现；其次是从法律上确认园区管委会的行政主体地位，使其具有独立的行政执法资格，使管委会对园区的统一领导和管理纳入法制化轨道；最后是在法规中明确园区的组织管理体系，主要管理职能、权限以及发展的政策，从而确保园区组织管理的有效性、权威性以及园区发展的稳定性和连续性。
第四，注重园区软环境建设，建立完善技术创新中介服务体系。注重园区软环境建设，进一步提升对各种生产要素的吸引力。注重产业集聚效应，提升园区的区域竞争力。加快建设一支高素质行政管理服务队伍，重点是要建设一支有管理能力、会专业技术、懂国际化运作的行政管理干部队伍，坚持择优录用、能上能下、能进能出的用人机制。建立健全技术中介组织机构（包含行业协会）及其网络体系，为企业技术创新提供良好的外部运行环境；不断完善中介机构的职能，包括提供信息与咨询服务，承担项目的风险投资及担保，接受园区委托来组织园区项目招标、监管及事后评价等。
五 我国园区绿色低碳发展势在必行
（一）传统园区的资源浪费、环境污染问题日益凸显
园区本是产业集聚发展、促进区域经济规模发展的载体，但部分园区片面追求经济利益，忽视能源利用效率和环境保护，不注重污染物减排和生态环境建设，致使一些园区成了“污染重灾区”，传统园区的生态保护机制明显缺失，主要表现在以下几个方面。
第一，土地集约节约利用效果不佳。在当前工业化的进程中，各园区工业用地的供应往往都被摆在重要位置，不但优先供应，甚至是“有求必应”。地方政府为了实现招商引资的目标，提高一个地方对资本的吸引力，园区工业用地的价格被迫一降再降，以至于出现了“零地价招商”甚至“负地价招商”的现象。土地成本的低廉使得大量的企业积极扩充“店面”，园区工业用地粗放利用现象极其明显。有些园区土地闲置浪费现象严重，有些开发区的闲置土地比例在40%以上（魏青，2007）。同时，园区用地指标控制过于宽泛，土地利用效率不高。
第二，园区能源利用效率低下。由于很多园区普遍追求招商引资项目的规模和数量，使得园区经济发展方式过于粗放，经济增长主要还是靠能源、土地、劳动力和资本等生产要素的投入，创新的能力仍然比较弱。在产业结构上，新兴产业发展还处于萌芽阶段，除了电子信息、航空航天等高端产业外，大部分产业仍然局限在能源、基础原材料、有色金属加工以及农产品加工等行业。这样的产业结构和发展模式给环境、资源都带来了很大的压力，造成园区普遍出现高能耗、高水耗等问题。
第三，园区环境污染问题日益严重。一些园区起初规划不合理，导致区域功能混乱，产业区与居住区距离太近，引发很多环境污染纠纷问题。还有一些园区老旧污染治理滞后，这些老旧污染的治理存在很多历史遗留问题，并且其深层次原因无不涉及当初园区招商引资等问题，一些老企业都是以先建设投产再完善的方式引入的，情况较为复杂，污染治理难，整改也难，导致很多老企业污染治理不到位。同时，针对污染排放的二氧化碳、废气、废水、废渣等的环保法律法规不够完备，责任主体常常难以界定，增加了环境污染治理难的问题。
第四，生态基础总体薄弱。一些园区缺乏中长期的科学规划，在宏观上对空间布局、环保设施等缺乏总体的生态化设计，生态基础总体上薄弱。园区既没有制定合理的功能分区规划，造成园区的功能与分布混乱的局面，更谈不上构建生态空间布局及形成从空间结构进行物质减量化的格局。同时，园区环保设施建设缺乏科学规划的有序引导，只是通过硬化、亮化、绿化、美化来加以修饰，在污水处理厂及管网铺设、各类污染物及排放物处理系统等环保设施方面相对薄弱。
（二）传统高污染、高能耗、高排放的园区发展模式导致园区发展不堪重负
很多园区已经习惯于坚持粗放的“三高”型传统经济发展模式，忽视对资源的节约和对环境的保护，长此以往，必然会从多个方面影响园区的未来发展，具体影响主要体现在以下几个方面。
一是土地资源浪费严重。有些园区企业表面上打着“要发展，要带动经济”的旗号，其本质却是投机土地。通过在园区占用大量土地，在土地涨价时赚取差价，以这样的方式实现其赢利的目的，从而出现很多工厂机器不开工的现象，使大量土地处于闲置状态，造成土地资源严重浪费。
二是园区生态环境日益恶化，环境问题引起的社会纠纷越来越多。早期创建的园区几乎都位于环境敏感区内，或紧邻重点流域和饮用水源，或居于人口集中区。这些园区对区域环境造成重大威胁，可能会发生爆炸、泄漏及高强度排放事件。由于园区在选址和布局时未能充分考虑环境影响，一些园区逐渐成为“城中园”或“村中园”。园区企业在日常生产中排放的“三废”严重侵扰周边居民，造成很多环境纠纷及群体性事件的发生，严重影响了当地社会的和谐稳定。
三是污染在区域间转移现象严重。由于我国地区间经济发展不平衡，从总体来看，东部地区产业结构调整力度较大，一些高污染、高耗能、高排放的产业在这些地区的生存空间渐渐缩窄。然而，这些即将被淘汰的产业却成了经济不发达地区眼中的“香饽饽”。由此造成许多高污染、高耗能、高排放的企业在各地区间的产业转移，继续依靠以牺牲资源和环境为代价来发展，由此引发恶性竞争。
四是环境执法监管失效。一些园区对于进驻企业入园后的环境监管成了“免检”程序，甚至有些地方政府会规定一些“土政策”，防止“干扰”园区内企业正常的生产活动。此外，一些园区管委会设置相应的环保机构，名曰环境执法，实际上是既当裁判员又当运动员，往往使环境监管处于“真空”状态。
（三）要加快构建绿色低碳的现代产业园区
随着经济社会可持续发展意识的增强，人们越来越崇尚生态价值观，对创新经济发展模式的愿望也更加强烈。发展生态经济园区、加快构建绿色低碳的现代产业园区是实现资源、环境与经济社会相互协调发展的重要途径，需要着重抓好以下几个方面的工作。
一是充分发挥地方政府的协调指导作用。根据园区所具有的资源优势、产业优势和产业结构，进行产业间的组合、链接和补充，使之成为互为关联和互动的产业生态链。由于涉及众多企业的协调和组织，绿色低碳的产业共生系统难以自发形成，需要地方政府发挥相应的协调和指导作用。
二是加强传统园区的节能减排、污染治理工作。要切实加大工业污染源治理力度，完善污染行业新开工项目报告制度，健全新开工项目管理部门联动机制，严格执行环境影响评价制度和项目核准程序；抓好企业节能降耗，坚持“控制增量、调整存量、上大压小、淘汰落后”方针，以“三高”行业为重点，指导和督促企业加强节能基础管理，推广运用节能设备，完善能源管理体系；开展资源综合利用，按照“减量化、再利用、资源化”原则，落实相关优惠政策，支持企业大力实施煤渣综合利用、循环用水、水蒸气回收利用、工业“三废”无害化、资源化再生利用等一批资源综合利用并有利于环境保护的示范项目，不断提高资源综合利用效率；有序淘汰落后产能，对生产规模小、资源消耗大、污染物排放重的企业和能源浪费严重、效益低、高污染的企业坚决予以关闭。
三是强化生态创新机制的激励。出台鼓励生态园区开展技术创新的积极政策，支持生态经济项目建设和激励绿色、低碳的循环经济发展；通过制度创新消除创建生态园区存在的经济与政策障碍，积极吸引各种人才和各种企业入驻；大力推进生态环境的有偿使用制度，建立污染者治理、受益者补偿机制。同时，要大力支持和鼓励生态产业与循环经济技术体系的创新。
四是建立生态园区信息系统。现代社会是信息社会，通过建立生态园区信息系统，可以为相关领域的工作人员进行资源共享、信息查询和获得网上帮助创造条件，包括相关政策与制度、入园项目指南、园区工业网络设计、物质流集成设计、清洁生产技术、各主要行业关键先进技术、园区环境管理措施、园区评价指标与方法、专家名录、主要参考著作等主要内容，使企业能够获得可以和哪些行业建立起物质流动的配对关系，以及在能源、水、资源或废弃物方面的最佳流动渠道和最佳利用技术等信息（金永红等，2008）。同时，实行信息公开制度，通过园区信息网络发布园区管理政策、运行状况、社会经济指标、污染物排放及环境质量状况等信息，利用社会机制促进绿色低碳的现代园区建设。
六 社会功能缺乏影响园区和谐发展
（一）园区社会功能缺乏与城市总体发展战略背离
产业园区规模不断扩大的强烈需求和城市近郊廉价土地资源的不断减少，使得园区逐步向城市远郊区扩展。园区的发展更多地关注“产业”或“企业”本身，园区配套社会功能滞后的问题日益凸显，具体表现在以下几个方面。
第一，园区生活配套设施不健全。许多园区生活配套设施建设普遍滞后，缺乏生活和商业配套设施，主要集中在园区的职工食堂、职工宿舍、公交车及公交站点、便民超市等。一些园区职工宿舍建设短缺问题还较为严重，甚至没有在园区建设职工宿舍区，很多园区企业只能通过租住周边民房来保障，居住条件较差。此外，还存在着供水、供电、有线电视、网络等企业和职工急需的公共服务保障不足现象，缺少学校、商场、医院和菜市场，不能顺利保障职工的正常生活。
第二，园区社会保障功能缺乏。园区对于主要的社会保障功能设施往往考虑不足，认为这是国家和社会的事情，对职工养老、医疗、失业、生育、工伤等社保方面的设施建设投入不足，导致园区在公共服务、民生发展方面存在不足，这在一定程度上加重了企业“招工难”“留人难”的问题，对园区的招商和投资发展环境也造成了不利的影响。
第三，园区文体设施建设不足。随着经济社会的发展，一些园区已经成为人们日常需求的交汇点，这也凸显出很多园区在文体设施建设中的不足，主要有园区居民的休闲、娱乐、健身、学习、和谐环境等方面的需求，具体包括园区电子图书阅览室、文化娱乐室、多媒体教室、公益性上网场所、健身房、室外活动场地及健身设施、文化广场、羽毛球场、乒乓球场、排球场、篮球场、足球场、儿童活动区等。在这些文体设施建设方面，很多园区不论是在数量还是在规模、功能方面都比较滞后，不能满足园区人们的日常需求和社会发展的需要。
（二）园区片面发展经济对城市发展造成影响
很多园区由于缺乏对城市整体宏观发展战略意义以及园区自身发展需要的了解，往往只从园区经济发展的角度出发，片面追求自身的最大经济效益，而忽视了社会整体利益。一些园区起初成立的初衷是集聚先进的生产要素，培育新的经济增长点，园区内的一切建设往往是为产业和经济发展服务的，并未考虑到为推进城市化服务，各种配套没有从综合城区的功能去考虑。因此，园区经济结构一般比较简单，发展模式单调，主要以制造业起步，随后带动房地产业发展，往往缺乏相应的生活、服务环境、商业等设施。这种开发模式导致园区内企业密度虽高，但必要的生活、服务环境未成气候，导致城市部分区域生产与生活功能参差混杂，这不仅遏制了园区自身进一步发展的空间，同时也对城市发展造成巨大拖累，增加了城市开发建设的制度成本，阻碍了城市的健康可持续发展。比如园区缺少相对独立、完善的城市社会功能设施建设，如教育、医疗、就业、居住、环境、社会服务等多方面的社会功能设施建设。尤其是公共服务设施、居住社区、公园绿地、文体教育学习、休闲购物娱乐等城市综合功能的发展严重滞后。园区社会功能的缺失，将会不断加大政府与企业间、企业与企业间、政府与居民间、企业与居民间各种社会管理的成本。当园区企业不能承受这种成本时，便会重新选择新的园区，甚至完全退出我国市场。
（三）园区发展建设需要走新型城镇化发展道路
各个产业园区是城市综合功能的重要组成部分，园区发展建设必须摒弃单纯工业化的发展思路，而应从城市开发的角度去看待园区。未来的园区必须将产业发展、生态保护、人居环境、人文生活等因素综合考虑，主要应从以下几个方面着手。
第一，把园区建设纳入城市规划，作为城市的一个重要功能区来建设。园区规划必须高标准、高水平、高效率，力求做到把园区规划与城市化功能提升结合起来，更加注重园区与城镇的融合和功能互补，坚持园区与城市建设之间的联动和谐发展。按照最终成为城市产业功能区或产业中心、新的城市组团或新型经济城市的目标和要求进行规划建设，使园区和城市实现最大的融合。既要加强规划、功能分区和土地置换，并预留区域性的物流、商贸中心用地；又要利用交通枢纽，构建“点-轴-网络”体系，优化实现园区空间布局与结构，实现园区空间升级拓展；还要打破传统单一的生产园区模式，从“生产型社区”向“城市/半城市型社区”转变。
第二，完善园区的生活配套设施建设。加大对园区及周边生活配套区、社区服务中心以及文化、体育、教育、卫生等民生设施建设的投入，通过整合资源，可以从土地使用、税费减免、简化办事流程等方面出台优惠政策，助推入园企业建设职工宿舍、食堂等必备的生活配套设施。不断改善园区企业员工生活条件，充分利用园区周边学校、医院等资源，为园区业主和企业职工解决吃、住、行、娱乐、购物、休闲、健身、就医、子女入学等实际问题，解决企业发展的后顾之忧，全面提升园区的服务水平。加大对集中征地拆迁失地农民安置、就业、生活保障等问题的统筹，做好园区的绿化、亮化和美化工程，树立良好的园区形象，增强园区的资本集聚和人才吸纳能力。
第三，进一步完善园区社会保障配套设施。不断完善园区内的养老、医疗、失业、工伤、生育等社保体系的贯彻执行。同时，加快这些社会保障基础设施建设的步伐，保障园区职工的基本社保需求。
第四，不断完善园区公共服务配套设施。鼓励金融、商贸、通信、邮政、交通等部门在园区设立便民服务网点，完善园区公共服务网络，确保园区的持续、稳定、健康发展。发展酒店、餐饮等传统服务业，园区的发展和生产的专业化、市场化，也派生、吸引一批为专业化制造企业和大型专业市场服务的商业物流、商业中介、技术咨询以及金融、会计、法律、市场调查、国际贸易、电子商务、培训和教育机构等服务组织，在园区内建立职业技术培训学校，重点开展职业技能培训，转岗、下岗、失业人员再就业培训，农村转移劳动力（被征地人员）培训，以及思想道德、民主法制、科学文化知识等方面的教育培训。在园区开发建设过程中，必须处理好与周边城市功能区的相互关系，确保城市综合功能的整体协调性，走城市化和谐发展道路。
七 园区缺乏开放协作阻碍园区发展提升
（一）园区协作发展不够密切
进入21世纪以来，我国园区快速发展离不开园区的跨区域协作、国际协作和产业协作。园区协作发展取得了重大进展，但同时也存在着一些问题，主要有以下几个方面。
第一，很多园区对协作发展认识模糊。我国各个园区都具有行政区划属地特点，并且在同一城市的各个园区间行政部门的相互竞争意识浓烈，再加上一些园区产业层次低，创新能力弱，竞争力不强，导致各个园区之间各自为政，重复建设，恶性竞争，跨区域协作较为松散或者根本没有跨区域间的相互紧密协作可言。
第二，不同区域间园区协作发展不平衡。我国区域辽阔，各地经济社会发展水平、开放程度具有较大差异，呈现东部沿海地区经济发达、开放程度高，中西部地区经济发展相对滞后、开放度低的特点。与此相对应，各地园区协作发展也不平衡，东部沿海地区园区对外协作力度大、内容广、层次高，而广大中西部地区则相对滞后。东西部园区之间的产业分工合作体系尚未形成，沿海地区的园区传统产业尚难以向中西部园区延伸、集聚，导致园区之间的产业转移、项目承接乏力，对发挥园区比较优势、开展产业协作均产生不利的影响。
第三，协作发展的体制机制尚未完全理顺。我国园区一般隶属于不同行政区域，行政界限难以突破，这势必制约园区协作的深入发展。推进园区协作交流工作的政策法规和资源手段依然缺乏，对外协作发展的长效机制尚未形成。在实施园区协作过程中仍习惯于依靠行政手段推动，对发挥政府引导、市场推动、企业主体作用认识不足，市场作用在园区协作中发挥不够，“以园区企业为主体、以市场为导向”的新型产学研机制还未全面形成。
（二）开放协作不够导致园区之间同质化竞争和重复建设现象广泛存在
由于缺乏有效的开放协作发展机制，很多园区到目前为止都尚未与其他园区形成专业化分工协作的格局。因为各个园区行政界限难以突破，在一定程度上存在着条块分割、各自为政的问题，这就阻碍了各种生产要素的合理流动，也制约了各个园区比较优势的有效发挥，影响了园区整体竞争力和资源配置效率的提升。同时，园区间缺乏协调规划、合理分工，导致园区重复建设现象广泛存在，园区产业结构趋同，不利于园区各自优势的充分发挥，从而造成园区之间重复建设，无序竞争，产业特色不明显，缺乏具有核心竞争力的主导产业，市场竞争加剧，同时造成各种资源要素的过度浪费。
（三）开放协作是园区今后发展的必由之路
随着经济全球化和市场一体化加速推进，国家间、区域间的交流合作日趋加深，各个园区间开放协作发展已成为大势所趋。为此，我们应做好以下几个方面的工作。
第一，突破行政区划界限，加强园区与所在区域及周边行政区之间的协作发展。按照错位发展、优势互补的原则，加强同一区域或同一城市圈的园区统筹规划，实行合理的分工协作。打破行政区划限制，逐步完善园区政府间常态合作机制，增强政策的统一性和协调性，消除市场壁垒，规范市场秩序，为要素资源的自由流动和各类经济主体的合作竞争创造良好的政策环境和发展条件。积极探索建立合作园区之间各级管理部门主要领导定期会晤制度、经济合作与发展恳谈制度、专项议事制度，使之制度化、常态化，加强联络机构等载体建设，大力推动各类经贸活动的开展，不断巩固发展全方位、多层次的交流与合作。从政府、企业、民间等多方面着手，建立健全园区与所在区域及周边行政区的合作协调机制，避免园区之间过度竞争，形成组合优势，实现互利共赢、共同发展。
第二，加强园区之间的产业协作。各园区要根据自己的比较优势，合理规划确定自己的主导产业，与周边园区或友好园区形成互补发展态势。加速扩张优势产业规模，延伸重点产业链条，逐步消除园区间重复建设问题。通过紧密产业关联，共享资源要素，促进园区间产业链上下游之间的互动和融合，实现规模经济和范围经济，形成园区之间共同进化机制。在园区产业一体化进程中，使各个园区的资源和市场得到有效对接，使得园区之间的产业布局差异化和互补化。同时，加强园区间的产业集聚效应，选择同一区域的园区共同打造中心区域，使之形成资源要素高度集聚形态，并通过产业集聚带来的互补和共享等外部正效应加强园区间产业组织的集聚化，从而发挥园区对于资源要素的最优化配置。
第三，加强园区与科研院所和高校的协作。构建以园区企业为主体，科研院所、高校为依托，科技中介为纽带，园区管委会宏观管理为保障的科技创新体系。支持有条件的企业建立区域性科研机构、科技中心或博士后工作站，充分发挥重点实验室和工程技术研究中心作用，园区与高校、科研院所相互开放园区科技基础设施和科技创新平台，共同提高双方产业技术领域的科技原创能力。共同加大专利合作力度，保护专利人的合法权益，鼓励园区中介机构提供有效的知识产权服务，促进科研院所、高校的专利技术向现实生产力转化。
第四，加强与国内外大型优秀企业的协作。与世界500强企业、行业前10强的企业及大型企业集团积极开展交流合作，围绕大型企业组建园区产业集群。探索建立园区领导与大型企业领导的定期会晤制度，建立邀请大型企业领导参加园区经济社会活动和走访大型企业领导的制度。加大对大型企业的招商引资力度，强化项目招商队伍，上门招商，主动邀请大型企业领导前来园区考察调研。建立园区与大型企业对接项目库，加强对项目的滚动持续管理。充分发挥园区资源优势和企业、产业优势，开发、储备一批高质量的资源对接项目，及时把项目信息传递到相关大型企业，增强对接的可能性。加强园区发展规划纲要与大型企业重大项目的衔接，优先考虑实施建设。在国家法律法规和政策允许范围内给大型企业项目在税收、财政支持等方面的便利和优惠。
第五，加强与国外政府、组织的协作。加强国内外园区之间的交流与合作。邀请发达国家和地区的园区管理机构负责人来访，分享园区建设运营经验，交流各地区科技园区的运营模式、管理模式、人才引进等情况，探讨园区发展趋势和面对的挑战，寻求园区间的合作。鼓励园区企业开展国际化经营。园区应积极为企业搭建中介服务平台，扶持企业开展国际经贸活动，拓宽对外业务市场，大力推进产品和技术出口。通过定期组织国际国内商务考察、会展、项目合作与商贸洽谈，以及行业主题展览、系列论坛等活动，为企业提供对外交流合作的平台，拓宽企业对外业务交流的渠道。同时，鼓励企业参加国际行业协会、科技商会、高层次学术会议等国际科技组织交流活动，鼓励企业与国外企业、机构共同开展国际合作研发项目，联合设立研发中心，有效地促进企业开展国际科技合作，促进国际间的技术和产业转移。鼓励园区企业通过扩大出口、境外办厂、兼并重组收购、技术交流与合作等方式，不断拓展对外贸易、投资合作的新领域、新途径，在更高层次、更广领域参与国际分工与合作。
（执笔：刘文杰）