绪论

一 问题的提出：援助为何无法实现减贫目标

（一）穷非洲

非洲位于亚洲的西南面，东濒印度洋，西临大西洋，北隔地中海与欧洲相望，东北角习惯上以苏伊士运河为非洲和亚洲的分界，面积约3020万平方千米，南北约长8000公里，东西约长7403公里，约占世界陆地总面积的20.2%，次于亚洲，为世界第二大洲。非洲人口大约为10亿人（2009年），约占世界总人口的15%。非洲沿海岛屿不多，岛屿的面积只占全洲面积的2%，沙漠面积约占全洲面积的1/3，为沙漠面积最大的洲。大陆北宽南窄，海岸平直，少海湾和半岛，缺少优良的港口。全境为高原型大陆，平均海拔为750米。非洲大部分地区位于南北回归线之间，全年高温地区的面积广大，境内降水较少，有“热带大陆”之称。非洲动植物种类丰富，但生活着不少有害生物，对人畜、农作物危害很大。非洲大陆矿产资源丰富，素有“世界原料仓库”的美称，世界上最重要的50多种矿藏资源在非洲的储量都很丰富。在当前被认为最重要的50多种非燃料矿产中，非洲至少有17种矿产的蕴藏量居世界首位。石油储量占世界总储量12%左右。

非洲被认为是人类的发源地，埃塞俄比亚、坦桑尼亚、肯尼亚、南非等国家都出土过古人类化石。非洲人民曾经创造了辉煌的人类文明。尼罗河上的古埃及文明、努比亚文明、库施文明、阿克苏姆文明，西非的诺克文明、萨奥文明、豪萨文明，东非的斯瓦希里文明，以及影响广泛的版图文明，这些光辉灿烂的非洲文明是人类文明的瑰宝。然而，近代以来，西欧殖民者在非洲大陆制造了赤裸裸的屠杀和掠夺，破坏了非洲自主发展的道路，造成了非洲贫穷落后的局面。

非洲是全球最贫穷的大洲，是全球唯一存在极度贫穷的大陆，根据联合国在2009年发表的人类发展报告，人类发展指数排名最低的24个国家中，其中有22个都是非洲国家（第159位～第182位），世界上总共39个最不发达国家中有33个是非洲国家。2008年美国《外交政策》和美国和平基金会列出的10个最失败国家中，7个在非洲大陆。

就传统意义而言，非洲一般指撒哈拉以南的非洲，由于这些地区人种多为黑人，所以也称黑非洲。除了肤色上的特征外，非洲也很容易让人联想到贫穷。非洲大陆由于历史上长期被欧洲殖民，被白人残酷剥夺和压制人身自由，甚至大量的黑人被贩运往欧美，黑奴贸易一度成为非洲与欧美人口迁移的主要原因。非洲一直以来都是欧美等发达国家的原材料来源地和商品倾销地，非洲自身的产业结构畸形，缺乏产业发展的独立能力，没有形成完整的工业体系，自身独立发展能力落后。而且，由于殖民者的入侵割裂了非洲大陆的自然联系，非洲被欧洲殖民者划分成了大大小小上千个条块分离的势力范围，造成了非洲边境紊乱，居民跨境冲突频繁，不同宗教严重对立，家族部落矛盾连连，军队等强权干政，导致国家认同感较低，政府的控制力不足，无法形成稳定的社会环境，而国家的发展必须依靠稳定的社会。此外，欧洲殖民者入侵打断了非洲自我独立发展的历史，资本主义冲击了非洲自我发展的环境，非洲社会形态被迫进行转型，殖民者割断了非洲发展的历史纽带，非洲被迫融入资本主义世界体系。民族独立后，非洲曾经迎来了短暂的高速发展期，但由于国内宗教文化、政治选举等冲突不断，社会精英阶层与普通民众对立加剧，官员贪腐丛生，政府治理能力落后，社会局势动荡不安，经济发展受阻。一直以来，非洲都没有走出贫穷的阴影。

非洲贫穷落后的现状令人担忧，撒哈拉以南的非洲都被贫穷笼罩（见图0-1），贫困人口占全世界穷人的近2/3。全世界28%的多维贫穷人口生活在撒哈拉以南的非洲地区（见图0-2）。2005年撒哈拉以南非洲每日生活费1.25美元（购买力平价）以下的人口占50.9%， 2美元（购买力平价）以下的人口占72.9%。联合国开发计划署对1970～2010年135个国家的人类发展指数（HDI）进行排序发现，非洲的刚果（金）、赞比亚和津巴布韦三个国家的 HDI 甚至低于1980年的水平。居于2010年 HDI 排名前10位的国家全部都是欧美国家，分别是挪威、澳大利亚、新西兰、美国、爱尔兰、列支敦士登、荷兰、加拿大、瑞典和德国。在169个国家的排名中，居于最后10位的国家全部是撒哈拉以南的非洲国家，依次是马里、布基纳法索、利比里亚、乍得、几内亚比绍、莫桑比克、布隆迪、尼日尔、刚果（金）和津巴布韦。

尽管面临严重的困境，很多非洲国家在近几十年内依然取得了不容忽视的进步。1970年以来，埃塞俄比亚（第11名）、博茨瓦纳（第14名）、贝宁（第18名）和布基纳法索（第25名）主要由于在教育和公共卫生上的进步而步入了“进步最快的国家”的前25位（在135个国家中）。但是，刚果（金）、赞比亚和津巴布韦受到冲突和艾滋病的困扰导致预期寿命下降，是仅存的几个 HDI 值小于1970年时水平的国家。

金融危机加重了减贫的压力。非洲受到全球金融危机的严重冲击，经济增长从2008年的5%下降到2009年的1.6%，危机的影响将是持久的，2015年非洲将有2000万人陷入贫穷。虽然危机的直接影响并没有达到毁灭性的程度，但是危机的长期影响令人担忧，因为危机对医疗卫生、教育、就业和贫穷指标，尤其是对婴幼儿（特别是对女孩）的生存状况有严重的滞后影响。经济衰退时，婴儿死亡率上升，学龄儿童入学率和毕业率下降，婴幼儿食品阻碍了婴幼儿的正常发育。来自1980～2008年189个国家的证据表明：经济危机时千年发展目标指标恶化，经济扩张时指标向好。然而影响高度不对称，危机时指标恶化的程度远远高于景气时指标向好的程度。

（二）援助非洲

非洲民族独立浪潮过后，欧洲宗主国势力在非洲逐渐消退，殖民政权和代理人政权被民族独立政权取代。虽然如此，但欧美殖民者在非洲留下的影响无法消失。虽然欧洲殖民者作为政权力量已经被赶出了欧洲，但是欧洲还有大量的企业留在非洲，非洲作为欧洲原材料来源地和商品倾销地的地位没有改变。为了保持和加强与前殖民地的经济联系，欧洲前宗主国需要以援助为手段来延续本国在非洲的经济利益。当然，欧美国家对非洲的援助更多的是出于政治和安全的目的。冷战时期，欧美与苏联阵营争夺势力范围，“冷战”后通过援助来稳定自身安全环境，提高自身国际地位。近年来，美国以援助换取在非洲建立非洲司令部。日本为了“入常”不断加大对非洲的援助。此外，欧洲在非洲殖民地留下的文化影响持久深远。民间交往并没有因为非洲民族独立而中断。很多独立运动领导人都曾在欧洲国家留学，欧洲殖民者带来的宗教也在非洲扎根，殖民者语言也永远留在非洲，民众之间的亲缘关系也一直延续。文化上的亲缘关系使得欧洲国家愿意援助非洲。非洲民族独立期间，欧洲殖民者在非洲残酷的剥夺被揭露，也引起了国内民众的普遍反感，欧洲政客为了回应民众情绪，顺应选举需要，通过对非洲的援助来化解国内民众的不满情绪。同时，残酷的殖民经历也给殖民者带来了深深的负罪感，援助非洲能弥补自身的罪过，平衡内心的感受。无论出于什么目的，只要运用得当，管理科学，援助都能促进受援国经济发展。

综上所述，从现实主义视角来看，欧美对非洲的援助是实现本国权力和利益的手段；从自由主义角度而言，援助非洲受人道主义的影响；从建构主义角度来看，援助非洲是受社会文化心理的影响。

1．援助的概念

长期以来，学术界和政界对援助有许多术语，如援助（Aid）、对外援助或外援（Foreign Aid, Foreign Assistance）、对外经济援助（Foreign Economic Aid, FEA）、经济援助（Economic Aid, Economic Assistance）、经济合作（Economic Cooperation）以及发展援助（Development Assistance, DA）。本书所指的援助采纳经济合作与发展组织关于官方发展援助（Official Development Assistance, ODA）的定义。它指的是官方机构（包括管理机构或地方合作机构）为促进发展中国家的经济发展和改善生活水平，向发展中国家和多边机构提供的赠与或赠与成分至少为25%的贷款。经合组织用一个非常复杂的公式来计算赠与成分。注1

注1公式：GE=100×（1-ZG-ZM-ZX）其中：ZG=R1×（1-1/C1）/（A×D）　ZM=（1/NR）×（1/C1）×（1-1/C2）/D　ZX=R2/（A×NR）×（1/C1）×[（1/C2）-1+D×NR]/（D×D）　变量：M=Maturity　G=Grace period　A=Number of repayments per year　INT=Interval between the commitment date and the first repayment date　minus the interval　between two successive repayments=G-1/A　DR=Repayment duration=M-INT　I=Discount rate（10%=0.1）　R1=Interest rate during grace period　　R2=Interest rate during repayment period　D=Discount rate per period=（1+I）（1/A）-1　NR=Total number of repayments=A×DR　　C1=（1+I）INT　　C2=（1+I）DR　GE=Grant element

本书采纳这一定义最根本的原因在于，官方发展援助与减贫存在对称的二元一体因果关系。就目的而言，官方发展援助和减贫的目的都是发展；就手段而言，两者都离不开援助；从国际关系的角度来看，官方发展援助与减贫都是对应的国家外交行为。

从定义上看，官方发展援助具有如下特点：第一，这种援助是由官方机构（包括中央政府、地方政府以及政府部门的执行机构）所提供的，因而不包括非官方机构以及非政府组织所提供的援助。第二，援助的对象必须是发展中国家及其多边机构。第三，提供援助的宗旨是为了帮助发展中国家发展经济和改善福利，因而不包括军事援助以及各种间接形式的援助。第四，援助的财政条件有严格的限制，除了无偿赠与外，每笔贷款的条件必须是减让的，贷款中的“赠与成分”即国际上衡量贷款财政条件优惠程度的综合指标，至少为25%。因此，官方发展援助必须同时满足这三个条件。

根据经合组织援助委员会的规定，所谓发展目的不包含军事援助，军事援助不属于ODA，但是因为投放援助而动用军事力量的花费属于ODA。强制性的维和行为也不属于发展援助，但是联合国实施和批准的和平行动，如人权、选举监督、隔离军事人员、重建基础设施、监督培训管理人员（包括海关、警察等）、经济稳定的建议、遣返军事人员、武器销毁和扫雷等，这些都属于ODA，其他类似的联合国之外的以发展为目的的维和也属于ODA，但是不得违反维和守则。其他一些非发展目的的维和行为，如为了军事训练而开展的扫雷，不属于ODA。民事警察训练支出属于ODA，但准军事行为，如打击动乱和反恐情报收集等不属于ODA。用于控制社会动乱的警察支出不属于ODA。用于难民救助和遣返的费用属于ODA，民用核能建设、安全防范等也是。用于直接与发展相关的研究支出属于ODA，如热带病防治、农作物育种等，即便在发达国家开展的这类研究，也属于ODA。反恐支出不属于ODA，因为受益者往往是捐助国，也不是以发展为目的。

官方发展援助所指的官方机构是指政府机构，以市场为导向的中央金融机构不属于官方机构，不能计入发展援助范围。官方机构内部之间的资金转移也不属于发展援助，只有官方机构与发展中国家的资金转移才属于ODA。官方对私人公司的补贴不属于ODA，但对非营利组织的非政府机构的资金补贴属于ODA。对于多边组织和非政府组织，统计报告指针（Statistical Reporting Directives）罗列了这些组织机构的名称。联合国建立了许多特定用途的基金会组织，对这些组织的捐助属于ODA。非政府组织也是如此。如果一些非政府组织机构不在名单之列的话，那要根据非政府组织的目标、项目、成员国等情况决定对其的援助是否属于ODA。如果捐助国相信对这些组织的捐助属于ODA的话，捐助国应该告知经合组织秘书处，成员国才能将这些组织列入名单。

经合组织对资金流动也有特殊规定。用于在捐助国实施的对发展中国家人员进行教育培训考察的费用属于ODA。捐助国国内的项目管理费用、对非政府组织的补贴、难民救助、提高发展意识的项目支出等都属于ODA。

所有援助能否属于官方发展援助最终需要得到经合组织秘书处的确认，只有秘书处才能判断援助的性质。各国要根据统计报告指针（Statistical Reporting Directives）向经合组织秘书处申报援助情况，由经合组织秘书处判断是否属于官方发展援助，各国对申报中存在的疑问也可以向经合组织秘书处咨询。

2．援助比例

经合组织将发达国家的官方援助比例确定为每年不少于其国民总收入（GNI）的0.7%。联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际援助机构也认可了这一标准。早在1958年一些国际组织就讨论过援助比例的问题。当年世界教会委员会建议，对发展中国家的官方和私人援助比例应该达到GDP的1%，经合组织发展援助委员会（DAC）也接受了这一标准。一些学者也提出了专业性的建议。1972年诺贝尔经济奖得主简·丁伯根（Jan Tinbergen）建议官方发展援助应占 GDP 的0.75%。1969年佩尔森委员会（the Pearson Commission）在《发展伙伴报告》中建议GDP的0.7%作为官方援助比例。1970年10月24日联合国正式采纳了这一标准。经合组织发展援助委员会把这个标准写入了1969年官方发展援助的定义中，同时也得到了成员国的认可。

发达国家援助义务中的0.7%中必须划拨专门的部分用来援助最不发达国家。联合国千年发展目标第33项指标规定，经合组织发展援助委员会成员必须将0.15%的 GNI 用于援助最不发达国家。2001年联合国第三次最不发达国家问题会议通过的《2001～2010十年期支援最不发达国家行动纲领》规定，各国要将0.15%的 GNI或者0.20%的 GNI 用于援助最不发达国家。这样，对最不发达国家援助的比例基本得到了各国的认同。

3．援助的工具

根据OECD发展援助委员会（DAC）的分类方式，援助国对受援国的双边援助形式可分为赠与（Grants）和非赠与（Nongrants，主要为贷款）两大部分。赠与的援助项目又可分为项目援助（Project Aid）与计划援助（Programme Aid）、技术合作（Technical Co-operation）、粮食援助（Food Aid）、紧急灾害救助（Emergency/Distress Relief）、债务减免（Debt Forgiveness）。非赠与援助主要指贷款援助（loan）。贷款援助是指由援助国直接提供长期低利的优惠融资，用于缓解受援国财政困境或补充发展过程中所需的资金。目前国际上为了发展目的而流通的官方贷款可分为“硬贷款”（Hard Loans）和“软贷款”（Soft Loans）两种。硬贷款不符合发展援助委员会关于 ODA 的定义。软贷款是目前国际上相当普遍的一种援助方式。它通常具有优惠的性质，其利率和期限较长。经合组织通过一个复杂的公式计算这类贷款的赠与成分，只要达到了25%的赠与就符合官方发展援助的标准。通常情况下，这类官方贷款的贴现率应低于10%。由于目前大部分国家的长期贷款利率远低于10%，所以要符合 ODA 的要求，要求这类官方贷款必须具有优惠的性质，即必须低于市场利率。经合组织发展援助委员会对贷款的期限并没有统一的规定，主要根据赠与成分来确定援助是否属于发展援助。如果贷款中包含有优惠和非优惠贷款的话，只要赠与部分达标，而且符合经合组织“官方支持的出口信贷指针”（the Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits），那么政府的优惠贷款部分应视为发展援助。

国际减贫机制对非洲的援助采取了知识援助和资金援助的形式，其中知识援助主要是为非洲国家减贫提供解决方案和技术支持，资金援助主要为优惠信贷、赠与和免除债务。

4．援助概况

“二战”后，布雷顿森林体系建立，官方发展援助诞生；20世纪50年代美国推出旨在复兴欧洲的“马歇尔计划”，对抗苏联的社会主义阵营。在“马歇尔计划”下，1948～1952年援欧资金约为130亿美元。英国份额最大，获得24%，接下来依次为法国、意大利、德国，分别为20%、11%、10%。从人均看，小国更受益，挪威136美元/人，奥地利131美元/人，希腊为128美元/人，荷兰为111美元/人。20世纪60年代援助主要投向工业领域，初期非洲大约获得了1亿美元的援助，到了1965年援助至少达到了9.5亿美元。70年代，援助的中心转向了贫困问题。油价上涨，石油出口国家大量资金急需寻租，导致利率低下，借贷条件宽松，发展中国家大量向国际金融机构借贷，为今后的债务危机埋下了伏笔。由于油价上涨，食品等价格飙升，非洲国家陷入了经济衰退之中，贫困问题日益严峻。在第一个油价高峰年（1973～1974年），与贫困相关的援助大约增加了3倍；到第二个高峰年（1979～1980年）此类援助又增加了1倍。80年代援助的目标是宏观经济稳定和结构调整。由于此前大量借债，非洲国家陷入了债务困难，必须通过不断举债才能维持资金链条，而石油价格的上涨加重了欧美国家援助的成本，新的借债都是以高利率为代价，这犹如抱薪救火，债务危机愈演愈烈，最后导致非洲国家无法按期偿还国际金融机构的贷款。1982年安哥拉、喀麦隆、刚果、科特迪瓦、加蓬、冈比亚、莫桑比克、尼日尔、尼日利亚、坦桑尼亚、赞比亚11国都无法清偿所欠债务。解决危机唯一的办法就是债务重组，于是国际货币基金组织成立了结构调整基金，将资金借给债务危机的国家，使其有能力继续偿还债务，但这样却造成了非洲国家对外援的严重依赖，国际金融机构掌握了非洲国家的财政金融大权。然后，最终减贫的援助失败，非洲国家的外债屡攀新高，与减贫相关的援助趋冷，援助的重心放在结构调整和私有化改革上。在华盛顿共识指导下的私有化和市场化最终并没有帮助非洲国家成功减贫，20世纪90年代援助的问题领域转移到了民主与治理。在此之前，由于冷战影响和两大阵营对抗，即使是最腐败和专制的政府都能从国际社会得到援助，这些援助大多落入到了腐败者的口袋。扎伊尔总统蒙博托要求里根贷款50亿美元，但自己却租借协和喷气客机到科特迪瓦为女儿举办婚礼。博卡萨1977年加冕中的非皇帝仪式花费了2200万美元。腐败导致减贫努力付之东流，世界银行提出，援助必须附加条件，援助必须首先进行治理改革，消除腐败，扩大民主。然而，西方的民主治理缺乏非洲文明的土壤，非洲的民主进程依然缓慢，更为重要的是非洲最大的问题是债务，而非民主，“是债务拖了非洲的后腿”。

（1）减债援助

由于非洲穷国债务负担沉重，不少国家面临严重的国际债务危机，国际收支情况恶化，自我发展的能力下降，为了减免非洲穷国的债务，世界银行和国际货币基金组织提出了“重债穷国动议”，分步骤减免穷国的债务。

在减免的债务中，多边债权方承担了45%，国际开发协会承担（IDA）20%、IMF 承担9%、非洲开发银行承担7%。双边债务减免占了总援助的一半以上，其中大部分是巴黎俱乐部成员，占36%。非巴黎俱乐部成员占13%，其他商业债权人占6%。巴黎俱乐部成员的减债援助绝大部分流向了到达完成点的国家，但一半以上的非巴黎俱乐部成员的减债援助给了决策点之前的国家（见图0-3）。

符合减债要求的36个国家已得到的援助相当于这些国家GDP的38%，全部援助到位后，这些国家的债务负担将减少80%。在达到完成点后，大约76%的重债穷国面临低度或者适度（low or moderate）债务风险，而非重债穷国动议的低收入国家是73%。在重债穷国动议中，没有国家陷入债务困境（debt distress），但非重债穷国动议国家大约有8%陷入债务困境。

达到完成点的国家还是会面临一些债务问题，2009年7个债务风险高的重债穷国中有5个处于高风险状态，这5个国家是布基纳法索、布隆迪、海地、冈比亚、圣多美和普林西比。40个重债穷国在千年发展目标上的进展不一，少数国家能按期实现目标，尤其在教育、消除极度贫穷与饥饿、妇女健康等方面进展缓慢。根据世界银行的评估，19个国家处于脆弱的状态。

到2009年底，重债穷国动议的援助金额预计为764亿美元（2009年美元比价），比2008年增加25亿美元。2/3的援助（约543亿美元）流向了30个到达完成点的重债穷国，6个处于过渡阶段的国家获得了53亿美元，4个决策点之前的重债穷国获得了169亿美元，其中苏丹、索马里获得了绝大多数援助。

由于重债穷国动议的实施，这些国家能够投入更多的资源进行减贫。2001～2009年，36个到达完成点的国家每年减贫的支出以3%GDP的额度增长。2001年重债穷国减贫支出占本国收入的44%，到2009年达到了54%，大约占本国GDP的10%。

（2）世界银行的发展援助

国际开发协会对非洲的援助力度最大。到2010年6月30日为止，国际开发协会（IDA）共向108个国家发放贷款和赠款高达2220亿美元，之前每年大约130亿美元，约50%流向非洲国家。在2010财年（截至6月30日），IDA 承诺发放贷款146亿美元，其中27亿美元为赠款，119亿美元为信贷。非洲总共获得资金为72亿美元，约占49%。

世行还通过不同的政策工具、培训课程及跨国经验分享，为内容丰富的知识管理活动提供支持。在该基金的资助下，2010年世行国别团队完成的研究报告数量从2009年的22个上升到33个。世行与其他发展合作伙伴一起，采取多方面措施，努力提高援助效果。其中包括：通过加强能力建设和完善国家制度，鼓励国家主导性；促进非洲政府和人民自主设计、实施和评估发展项目；进一步强调结果；确保穷人参与发展并从经济增长中获益。为了实现这些转变，世行把“非洲行动计划”（AAP）作为向该地区提供援助的指导框架，并增加世行常驻借款国代表处的人员，在各代表处（包括战后国家和脆弱国家的代表处）工作的国际职员人数从2007年的153人上升至2010年267人。代表处还被赋予了更大的决策权，由代表处直接负责的世行业务从2007年的25%上升到2010年的32%。

世行在提高农业产量、改善生活条件和援助人类发展、艾滋病防治、推进千年目标等方面对非洲进行广泛援助。

（3）经合组织成员对非洲的援助

根据OECD统计，2010年OECD官方发展援助有望达到1260亿美元，但与承诺的援助比例还相距甚远，2009年援助金额为1232.5亿美元，占 GNI 的0.31%。非洲在2008年总共获得440.05亿美元援助，人均45美元，仅次于大洋洲的人均177美元，高于欧洲的人均42美元。

然而，实现千年发展目标需要捐款国额外提供大量援助，尤其是对非洲地区的援助。八国集团在鹰谷峰会上承诺，到2010年将把对非援助提高一倍。2000年以来，每年对非洲的援助已经增长了5%，但大多是债务减免或应急和人道主义援助，而不是提供新的资金。

（三）千年发展目标无法实现

战后对非洲的援助一直未曾停止，过去50年非洲接受了大约1万亿美元的援助，相当于地球上每个人得到了1000美元，虽然经济增长明显加速，但是贫困却日益严重。当前，由于金融危机肆虐，非洲减贫步履日益艰难，非洲千年发展目标很难按期实现，虽然20世纪90年代以来，非洲贫穷率每年下降1%，各项社会发展指标好转，儿童死亡率下降了25%～40%，千年发展目标取得一些积极进展，但是联合国和世界银行的相关报告显示，如果按照目前的进度持续下去的话，到2015年非洲将无法实现千年发展目标。虽然重债穷国动议对非洲国家的债务进行了大幅度减免，但这些国家的千年发展目标进展情况仍不甚理想，大部分国家都无法按期实现千年发展目标，即便是获得减债援助的非洲24个重债穷国也无法按期实现千年发展目标。2010年9月16日，在联合国全球领导人峰会上，联合国发布的一项报告《全球发展伙伴关系处于关键时刻》（The Global Partnership for Development at a Critical Juncture）指出，现在距实现千年发展目标的最后期限只有五年时间，但是距离目标却还有很大差距（见表0-1）。

从表0-1可以看出，在这些目标中，只有“女童平等接受小学教育”能在2015年完成；“生产性而且体面的工作”“将孕产妇死亡率降低3/4”“遏制肺结核病的蔓延”这三个指标处于“正在恶化”的状态中；按照现有进度，剩余目标都无法在2015年实现。由此可见，如果不采取进一步措施，撒哈拉以南非洲将无法按期实现千年发展目标。

二 研究综述

国内研究非洲贫穷问题的论文为数不少，主要有以下几类。

第一，介绍非洲贫穷基本状况。非洲拥有丰富的矿藏和资源，但长期以来为贫穷所困扰，经济发展迟缓。提高非洲地区的经济发展水平，使其减少贫穷，既是非洲国家自身的义务，也是当今世界共同的责任。这类文章介绍非洲贫穷状况，认为国际社会虽然自20世纪60年代以来便开始对非洲提供援助，非洲国家自身也做了一系列努力，但并未根本改变非洲贫穷状态。

第二，国际组织和国家社会对非洲减贫的措施、效果、影响及其援非政策。文章主要包括：①研究世界银行的减贫目标、支柱和前景，世界银行减贫的最终目标是实现“没有贫穷的世界”，而其中短期目标为联合国“千年发展目标”。为了实现这样的目标，世界银行确立了两大支柱，即改善投资环境和赋予穷人能力。②研究欧盟的援非政策，认为欧盟对非洲的援助政策不断完善，范围不断扩大，总体呈现积极态势。但非洲的落后并非仅仅靠援助能够解决的问题，非洲的发展需要多方面的共同努力，根本上要靠非洲国家自身的努力。③研究中国对非洲的援助政策，认为中国对非援助已经成为一种独特的模式，这是一种成功务实的对非援助与经贸结合的合作方式，它对中非关系产生了重要影响，其得失也引起世界的热议。也有文章分析了中国对非援助政策的变迁。④研究德国援非政策的演变，认为德国对非洲援助政策有了新的发展和调整，主要表现在3个方面：强调平等伙伴关系和非洲自身的责任承担；倡导进行对非洲援助的国际合作；加大对非洲的文化援助。这能增强德国作为一个大国的影响力，但德国仍需付出巨大努力，才能塑造在非洲的独特援助形象。⑤研究日本对非洲的援助，对冷战后日本援助非洲政策、理念及影响进行了分析。认为东京非洲发展国际会议是日本力图改变以西方为主导的传统援助方式的尝试，其效果已经呈现。还研究了日本对非洲官方发展援助政策。⑥有的文章评析了美国对非洲有条件援助的效应及其制约因素，认为美国的有条件援助不仅缩小了非洲国家的政策空间，耗费了大量的谈判成本，而且还影响了非洲国家的长期发展战略。⑦研究西方对非援助新变化和新动向，认为发达国家对非洲的援助与发达国家应承担的国际义务仍相差甚远，在调整对非洲发展关系重大与不合理的国际贸易体系方面，发达国家短期内难有实质性让步，非洲真正实现发展需要各方长期艰苦的努力。以坦桑尼亚为例，分析了发达国家的援非政策。⑧还有的文章分析了美国、日本、德国三股力量执行“千年援助计划”的情况。

第三，以案例分析为切入点，研究非洲减贫问题以及对中国的影响。有的文章研究坦桑尼亚的减贫工作，并系统而战略性地探讨了坦桑尼亚减贫经验对我国做好新时期扶贫工作的启示；有的文章评析了尼日利亚与中国的减贫政策及其实施效应。

第四，有的文章结合非洲具体问题研究减贫。包括：①研究教育与减贫，认为非洲各国减贫战略曾一度忽视高等教育对缓解贫穷的重要性，高等教育与经济发展是双向多维的互动关系，主张发展教育实现减贫目标。②从防控艾滋病出发，强调非洲国家减贫的关键之一在于扼制艾滋病的蔓延，并以乌干达为例。乌干达在艾滋病的预防和控制方面取得了令人瞩目的成绩，并成为第一个扭转疫病蔓延趋势的撒哈拉以南的国家。③从治理和贫穷两个角度，探讨撒哈拉以南非洲移民和贩卖人口的关联。④有的文献研究人力资源与贫穷的关系，认为要消除南部非洲持续的广泛贫穷，目前应立足于消除教育资源分配上的不均现象，加强农业技术培训，以及控制艾滋病的蔓延。⑤有的文献探讨了利用自然资源摆脱贫穷的途径，认为自然资源系统的开发利用无需投入大量设备和资金，进入的门槛较低，对于穷人而言，大自然有时是他们最好最方便的选择。可以通过赋予穷人支配自然资源的权利实现减贫。首先，要在法律上保护穷人的权利，并且由负责任的机构来推动穷人的利益。如果缺乏这种治理结构的保障，丰富的自然资源反而会对穷人有害，大部分资源最后都会落入特权阶层手中。其次，要把自然资源的管理权限移交给社区和地方，形成当地居民与资源管理的利害关系，提升管理效率和公正。同时，国家制定相应的政策和法律框架，使地方管理能够全面实施。国家还要协调各种机构，使其能有效运转。国家还可以通过建设基础设施、能力建设等手段使地方成为资源收入的有效管理者。

第五，研究非洲减贫战略。减贫战略报告的产生，表明世界银行和国际货币基金组织与非洲国家的合作载体已由原来的“结构调整计划”过渡到“减贫战略报告”，大多数非洲国家以此作为近几年的国家减贫计划和行动纲领。从减贫战略报告提出的历史背景、制订过程以及主要内容来看，它为非洲国家解决贫穷问题提供了新的国际合作平台。良好的治理结构、稳健的宏观政策和人民的积极参与是该战略取得成效的关键。这方面的文章包括：①研究“重债穷国”计划。有文章介绍国际减贫计划项目的“重债穷国计划”在非洲实施的进展，以及对受援国经济影响的成果。有人认为《减贫战略文件》是组织实施“重债穷国计划”对相关国家进行援助和减免债务的基础，但减贫战略在非洲的实施正以一种新的方式侵蚀着非洲国家的传统主权。②有的文章从贫穷成因理论的发展轨迹，以及反贫穷战略模式与实践角度考察非洲国家在诊断贫穷、选择减贫模式，以及制定和实施减贫战略方面的实际情况。

减贫研究一直是国际学术界非洲研究的热点，研究主题多，范围广，研究很有学术深度，研究视角多样，研究成果丰硕。非洲减贫研究主要有减贫战略和途径、疾病预防与减贫、减贫中的人类学角度、政府治理与减贫、环境保护与贫穷、减贫与全球化等。

第一，全球化与减贫。在贫困形成的原因方面，有学者认为全球化不能减轻非洲国家的贫困，反而会加重这些国家的贫困程度。有的学者探讨了全球化对减贫的影响，认为全球化虽然对撒哈拉以南的非洲经济发展做出了贡献，但是全球化还未能促进这些国家的结构转型，无法使这些国家进入经济起飞阶段，无法加快经济发展和减贫步伐。全球化增加了非洲内部国家间的不平等，对减贫作用甚微。

第二，减贫途径。更多的研究集中在减贫途径方面。有的学者认为，改善治理并不足以实现减贫，因为这种治理实现减贫的假设忽视了非洲特定的社会经济和政治条件。非洲的减贫更多地需要从外部体系来解决。有的学者研究了地方治理中的金融支持政策对减贫的作用。有的学者探讨了减贫的渠道，主张通过发展小矿井来实现减贫。有的学者看到了一些慢性非传染性疾病对减贫的影响，认为如果不采取综合卫生措施的话，在南非将出现慢性流行疾病，从而影响未来政治经济发展。利用非洲自然资源减贫是学界研究的热点。有的学者看到了矿业对减贫的重要作用，初步提出利用矿业租金支持减贫项目的主张。还有的学者认为，资源的诅咒虽然不是不可以避免的，但是利用资源促进减贫还停留在口头阶段，矿业发展的历史表明资源并没有对减贫起到应有的作用，虽然资源促进减贫在理论上可行，但是实际上，要实现矿业减贫还需要一些前提条件。有人认为，非洲的贫困来自特殊的地理条件，内陆国家太多，人口稀少但族群繁多，自然资源不均衡等。因此，要建立制约自然资源价值分配的政治经济制度，国际社会应给予非洲国家更优惠的市场准入待遇，加强非洲大陆安全与稳定，在非洲建立地区政治稳定机制等，借以实现减贫目标。

第三，国际减贫机制与非洲减贫。有的文章对国际金融机制通过减贫战略文件过度干预穷国内政的做法表示反对，认为这种做法严重影响到非洲国家的内政、民主、自决权等国家主权。有人质疑国际金融机制的减贫战略加剧了发展中国家的地位上的不平等，必须重组“第三世界”的概念。有学者认为，世界银行促进非洲国家出口农产品和矿产品的政策不但不能减贫，反而会加剧贫困，非洲国家应该发展本国制造业，不断提高技术水平，通过工业化来利用本国资源。

三 基本观点：重构国际减贫机制的重叠结构，实现非洲千年发展目标

机制规定了角色分工，划分了责任和义务，确认了各方的利益期待，对减贫做出了制度性安排。机制型减贫增强了减贫的系统性、有效性和可持续性，具有独特的优势。减贫机制能有效整合各种资源和社会力量，因为任何单一的因素都不足以根除非洲贫穷的病因，良治只有与法制、财政政策框架等结合，才能促进非洲穷国的社会经济发展。因此，必须全面梳理非洲减贫的国际机制，从主客体和本体等方面重构国际机制的重叠结构，促进非洲国家实现千年发展目标。

四 主要创新和突破

（1）本书从理论上第一次在国内提出了“重叠国际机制”的概念，并对重叠国际机制与机制效能之间的关系进行了探索，提出了重构国际机制重叠结构，提高国际机制效能的观点。

（2）本书通过提炼问题领域、国际行为体、国际治理三个国际机制要素，在理论上建构了对国际机制的分析框架，从认识论和实践环节来解读国际机制。这个理论分析框架基本能包含国际机制的主要内容，符合认识的逻辑结构，构成了一个完整的理论框架。

（3）本书对非洲减贫的国际机制进行了全面的梳理，从问题领域、机制行为体、治理、决策程序等方面分析了非洲的国际减贫机制，厘清了涉及非洲减贫的国际机制体系，从实证层面考察了这些机制的效能。

（4）本书基于对重叠国际机制的分析，从问题领域、援助的行为体、治理本体等方面提出构建具有中国特色的对非援助机制，为发展中非新型战略伙伴关系提供理论进路的方案，服务于中国和平发展的大外交战略。

五 研究方法

本书试图通过整体定性和个案验证的研究方法，对国际机制与减贫的因果关系进行定性和细化。由于国际机制种类繁多，机制之间关系复杂，需要总体定义和分类汇总，提炼出模式特征，而后进行模式匹配。在本书中历史分析方法不可或缺，此外，定性与定量分析相结合，价值分析与实证研究相结合，既注重价值判断，又注重事实依据。