第二节 国际机制

一 概念与内涵

奥兰·扬曾说，我们生活在一个国际机制的世界里。国际机制是国际关系的基本背景。国际机制理论源于对国际合作问题的研究，在20世纪70年代伴随着相互依存理论的产生而逐步兴起。1975年，英国人约翰·鲁杰首先在国际关系理论研究中引入了国际机制的概念，1977年罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈在《权力与相互依赖》一书中，正式运用国际机制的概念来研究相关国际问题。随之而来，国际关系理论界掀起了新自由主义与新现实主义之间的论战。

国际机制的概念林林总总，本书不准备在其概念上浓墨重彩，这不是本书的重点。目前学术界普遍认可斯蒂芬·克莱斯纳提出的国际机制的概念。在1983年《国际组织》杂志召集的关于国际机制的研讨会上，斯蒂芬·克莱斯纳综合了不同意见，将国际机制定义为：“在国际关系特定领域由行为体的期望汇集而成的一整套明示或暗示的原则、规范、规则和决策程序。所谓原则，是指对事实的因果关系和诚实的信仰；所谓规范，是指以权利和义务方式确立的行为标准；所谓规则，是指对行动的专门规定和禁止；所谓决策程序，是指流行的决定和执行集体选择政策的习惯。”这一定义认为国际机制具有原则、规范、规则和决策程序四个方面的内涵，比较符合当前国际机制的现状。

本书所指的国际机制是指全球性机制，地区机制和国家间机制不属于本书研究的范围。联合国、世界银行、国际货币基金组织、经合组织等未限定成员区域来源的国际组织属于全球机制，欧盟、地区开发银行、东盟等限制区域的国际组织属于地区机制。由于本书研究的对象是非洲减贫，因此把非盟这一地区机制涵盖在内。

从方法上而言，德国学者利特伯格认为，国际机制理论可分为基于权力（power-based）、基于利益（interest-based）和基于知识（knowledge-based）三种研究方法，即国际机制研究有三种思想学派：现实主义者侧重于研究权力关系，新自由主义者以利益的聚合为研究基础，而认知主义（cognitivism）的重点在于知识动力、传播和认同。三者之间的最大差异在于对“制度主义”（即国际机制作用大小）的认可程度。

按照国际关系理论的传统范式，现实主义、自由主义、建构主义对国际机制都有不同的解读。新现实主义的基本理论主张是：国际社会处于无政府状态，国家是自私理性的行为体，受制于国际系统的结构，追求权力是国家基本的行为模式。由此，新现实主义国际机制理论的基本出发点是：权力在合作中的核心地位不次于其在冲突中的地位；行为体之间的权力资源分配极大地影响着机制的出现、某问题领域机制的存在及其性质，特别是合作中的利益分配；国家会考虑无政府状态下的相对权力，从而对国际机制的效率形成制约。以上观点集中体现在霸权稳定理论中。

霸权稳定理论的基本机制理论主张是：霸权国家建立了自己的霸权体系，并制定该体系的基本原则、规则、规范和决策程序，霸权国的实力与威望是其他国家接受这些国际机制的前提；霸权国利用这些机制维持霸权体系，最大限度地获取利益；为了维持该体系，它愿意向其他国家提供“公共产品”，容忍“搭便车”行为；霸权国衰落或急剧变化，则国际机制发生相应变化。霸权并非国际机制的稳定器，国际体系的结构性变化会导致国际机制发生相应的变化。

新自由主义是在新现实主义理论的挑战中崛起的。其基本理论主张是：国际社会处在无政府状态，但国际社会并非无序，而是有一定的组织形式和行为规范；国家是排他的行为体，其目的是追求绝对收益；国家之间存在利益的冲突，但各国为了求得自己的利益而寻求合作；为达到绝对收益的目的，国家要寻找一种有效的机制，使国家放弃各自的帕累托最优战略，而取得集体的最佳结果。

机制分析是新自由主义的旗帜，新自由主义机制理论在过去十多年影响巨大，成为分析国际机制的主流理论，其基本机制理论主张是：国家是追求绝对收益的理性自我主义者，只关心自己的得失；承认权力在国际机制中的作用，但认为国际机制是国际关系中的独立变量（Independent Variable），强调国际机制在帮助国家实现共同利益中的重大作用；活跃在特定问题领域的国家拥有只能通过合作才能实现的共同利益；不确定性是国际机制形成的理论核心，世界政治存在广泛的不确定性。国际机制帮助达成政府之间意愿的契合。行为体相信，这种安排会帮助达到互利的目的。换言之，没有国际机制，则协议无法达成。国际机制正是通过降低不确定性来促进国际合作。

建构主义的基本理论主张是：在本体论上，认为国际关系是一种社会建构，是人的信仰与行为选择的产物，强调主观性变量对国家行为的作用，强调过程（process）的意义；在方法论上，强调多元学术范式以及理论解释的多元化；在认识论上，强调国际关系的含义处在变化之中，各种解释和变化都有探究的价值；在价值论上，强调恢复研究国际伦理的重要性，指出文化、认同和规范等因素在调整国家关系以及利益方面的重要作用。

从以上的分析可以看出，新自由制度主义和建构主义在实际的研究操作中，有选择地使用了原则、规范、规则和决策程序的某些方面。在理性主义的方法论路径下，新自由制度主义的国际机制概念仅仅包括规则和决策程序两个维度，而将原则和规范排除在外。新自由主义的认识路线是主体性哲学。建构主义的国际机制概念则突出强调原则和规范两个维度，而对规则和决策程序有意忽略。这反映了建构主义更强调认识过程中的主体间性，即主客体互动的过程。这一分歧是由新自由制度主义和建构主义不同的方法论路径造成的。前者采用的是理性主义的经济学方法论，后者采用的则是社会学方法论；前者的方法论起点是理性选择，后者的理论核心是社会化选择。

二 机制要素分析

一项完整的国际机制必须具备特定的构成要件，这些要件从过程上和实质上确保了国际机制的有效性，反映了制度作用于国际关系的基本过程和原理，组成了国际机制的基本形式。根据本书对机制的哲理考察，国际机制也是由主体、客体、本体三个部分组成。国际机制的主体、本体分别是国际行为体、国际治理，问题领域是国际机制的客体。

（一）客体：问题领域

1．问题领域的实质

国际社会出现的问题和挑战成为国际机制的问题领域并非自然的过程，取决于三个方面的因素：首先，问题和挑战必须是客观存在的事实，如科学研究表明，臭氧层变薄，导致气候变暖。这是经过科学验证的客观事实，所以才能成为国际机制的问题领域，因此才会有《蒙特利尔议定书》，规定各国逐步禁止使用氟利昂。其次，问题领域是国家实力对比的产物。虽然人类面临许多发展和环保的问题，但是这些问题能否成为国际机制的问题领域、何时成为问题领域、问题领域的强度如何等不仅是事实决定的，更多的是国家权力和国力对比的反映。如环保和发展对于发达国家和发展中国家而言，其重要性的程度悬殊，发达国家利用环保标准来限制发展中国家的发展就是国家权力对比的反映。在当今国际社会，发达国家利用自身经济、科技、军事等优势，给发展中国家设置议题，让其疲于应对。最后，问题领域也是国家利益使然。符合本国利益，国家才会将其作为问题领域对待。在南海之争中，由于发现了大量海底油气资源，各国纷纷插足南海，制造话题，设置议程，都想从中分得一杯羹。无论是实力还是事实，知识在其中扮演了重要角色。知识帮助行为体定义目标和利益，知识是软实力，利用知识能够建构事实。这犹如气候问题一样，由于科学技术水平落后于发达国家，发展中国家在这一问题领域处于不利的地位。

2．问题领域的标准

特定问题要进入国际机制的管辖范围需要跨越准入门槛，只有达到一定的事实标准，才能加入国际机制。国际机制要形成特定的管辖和影响范围，就必须设置标准，根据标准来认定事实范围和排除对象。如联合国千年发展目标对贫穷的认定标准是人均日收入低于1美元。这样一来，就形成了特定的问题领域和参与标准。当然，标准的设定一方面要以客观现实状况为准，具备科学依据，但另一方面也是机制参与者利益的汇集点，反映各方价值追求的主观愿望。国际机制是国际体系成员的利益活动。只有利益才能导致机制成员期望的聚合，机制才能被创设。机制参与者通过技术讨论、外交谈判、民间游说、磋商妥协，最终制定事实的标准，这个过程是科学标准掩饰下的利益博弈和力量对比。

3．问题领域的目标

本书所涉及的减贫国际机制，其客体是减贫。在减贫国际机制中，只有千年发展目标对减贫目标做了明确规定，其他减贫国际机制只对启动援助划定了标准线，如经合组织只对最不发达国家和低收入国家规定启动援助的标准线，并没有制定减贫的目标。

千年发展目标是国际社会达成的发展议程，得到了联合国成员国的广泛认同和支持，具有法定的效力，确定了减贫目标，千年发展目标可以简化为八大主要目标。

目标一：根除极度贫穷和饥饿。在2015年底前，使世界上每日收入低于1美元的人口比例和挨饿人口比例降低一半。

目标二：普及初等教育。确保2015年前所有儿童能完成小学的全部课程。

目标三：促进性别平等和赋予妇女能力。到2005年消除中、小学教育中的性别歧视；到2015年消除各级教育中的性别歧视。

目标四：降低婴幼儿死亡率。将目前五岁以下婴幼儿死亡率降低2/3。

目标五：改善孕产妇健康状况。到2015年将孕产妇死亡率降低3/4。

目标六：遏止并开始扭转艾滋病毒/艾滋病的蔓延状况，遏止并开始扭转疟疾和其他主要疾病的发病率增长态势。

目标七：将可持续发展原则纳入国家政策和方针，减少环境资源的损失；将无法持续获得安全饮用水的人口比例减半；使至少1亿贫民窟居民的生活有明显改善。

目标八：进一步发展开放的、遵循规则的、可预测的、非歧视性的贸易和金融体制。

（二）主体：国际行为体

1．国际行为体的类别

参与国际机制的国际行为体有民族国家、国际组织、非政府组织、商业组织、知识团体（学术研究组织），甚至个人，其中民族国家是国际机制的中坚力量。现实主义强调，国家是国际社会的中心角色，是国际政治的最基本研究单位。经典现实主义大师摩根索在其名著《国家间的政治》中宣称，国际政治中的主要行为体是国家。国家是国际政治中最重要的行为体，非国家行为体从属于国家行为体。斯蒂芬·克莱斯纳认为国家是“国际体系的基本角色”，“其他角色的行为，包括跨国公司和国际组织，是由国家的决策和国家的权力所规定的”。冷战后出现的美国自由制度主义学派也提出，国际行为主体除国家之外还应包括专门的国际机构（Special International Agencies）、超国家权威机构（Supernational Authorities）、利益集团（Interest Groups）、跨政府政策网（Transgovernmental Policynetwork）和跨国行为角色（Transnational Actors）。美国新自由主义学者约瑟夫·格里格提出：“国际行为主体除国家以外还应该包括超国家权威机构、国际机构、利益集团和跨国行为角色等。从某种角度看，他们对于国际事务具有更大的作用。”国际关系理论三大范式视野中的国际行为体都承认民族国家和非民族国家组织都是国际行为体的一部分，但对其作用和地位有不同的认识。现实主义者强调国家的中心地位。主权是国际机制运行的政治基础。新自由主义者从相互依赖的角度出发，兼顾了非国家行为体日益上升的国际影响力，认为国家不再是占中心地位的国际社会的角色，但强调除国家外，国际组织、跨国组织以及各种社会团体对国际体系的作用，认为国家作为唯一主要行为体的作用在下降。建构主义者主张从历史、文化、制度、经济等方面综合认识主权国家，着重考虑体系结构和行为体之间的建构进程，即国际体系结构建构行为体的身份和利益，行为体只有具备身份和利益之后才能采取与之相称的行动。从中可以看出，建构主义者对行为体身份的认定不依赖于物理的结构，而是以行为体的角色来确定其身份。

2．行为体的理性

由于国际社会处于无政府状态，国际行为体基于自身利益而参与国际机制进程，具有明确的利益目标和权力追求，具备理性行为体的特征，类似于“经济人”的假设状态。作为理性人的行为体，追求利益最大化是其行为目标。为此，行为体必须具有充分信息能力，从而始终追求最优目标，做出最优决策；理性人具有完全意志能力，能够独立负责地做出决策；理性人使用边际分析的方法，通过比较边际收益和边际成本进行决策；理性人拒斥情感、道德、激情等社会心理文化的影响。同时，在建构主义者看来，认识国际行为体还应该将社会文化作为变量来考察，行为体并非单纯理性的行为者，有时也受到文化、情感等因素的影响。行为体在合作中受到道德、情感等非理性思想因素的影响，在社会交往中建构身份和利益目标。行为体在合作中往往不是追求最优的均衡，而是追求次优的均衡。

3．行为体的资格条件

参加国际机制的行为体一般需要具备特定的条件和标准，这就是通常所说的“俱乐部标准”。只有达到了标准才能加入俱乐部。这种准入标准分为一般性标准和特殊性标准。作为合格的国际行为体，需要具备形式上的要件。例如，作为民族国家，则需要有政府和法制；作为国际组织，则需要在联合国备案；等等。在特定的问题领域对国际行为体具有特定的要求。例如，世界银行的“重债穷国计划”要求减债对象国家的债务净现值与出口额之比超过150%，或者在某些情况下债务净现值超过政府财政收入250%，就有资格申请减债救助。作为参与国际机制的理性行为体，各方必须信守承诺，遵守自己加入的国际机制。

（三）本体：国际治理

国际机制通过宣示价值、目标、原则、准则、程序来进行国际治理，在治理过程中涉及的原则、规则、准则、规范、组织程序就是国际机制的本体，即本体性是指国际机制“是什么”“怎么样”的问题。任何一项国际机制都有特定的问题领域，反映了机制参与者和国际行为体对该领域基本形势的判断和共同的期望。建立国际机制的目标就是要使特定的问题领域达到稳定的最优均衡，这种均衡能实现机制参与者和国际行为体的利益最大化，体现了各方的价值共识和现实利益需求。国际机制的目标和原则正是机制参与者利益追求和价值共识的载体，同时也是凝聚各方力量的工具和稳定期望的手段。

1．行动计划

国际机制要实现自身目标就必须制定确实可行的行动计划和方案，机制参与者的价值共识和利益追求也要通过具体的行动计划来实现。行动计划是机制有效性的前提，如果一项国际机制缺少行动计划，那么这项机制的有效性就无法预测，效果也无法测度，这样也就丧失了国际机制的制度性优势。同时，建立国际机制的目的是促进国际行为体之间的合作，只有具有共同的行动计划才能使合作落到实处。行动计划包括原则、目标、日程、决策、评估、规则、责任等一系列内容，这些构成了国际机制的实质性内容。

国别小组根据联合国发展集团的指导手册和技术规范，在对受援国进行调查研究的基础上，制定出规范的国别发展援助框架。

2．组织程序

国际机制的日常运作需要通过组织机构来保障。组织机构是由机制参与者组建的，具有一定的内部组织架构和治理规范，内部各单元分工协作，共同负责国际机制的日常运行，如“千年发展目标非洲指导小组”，由国际货币基金组织、世界银行、伊斯兰发展银行、非洲开发银行、非盟委员会、欧盟委员会和联合国发展集团的领导人组成，联合国秘书长任主席，负责非洲千年目标计划的实施。组织机构既可以是专属的，也可以是从属的。

由国际机制参与者组成的组织机构一般都有投票表决的制度安排，这样才能形成有效的决议和统一的行动。一般来说，投票表决分为简单多数规则、绝大多数规则和一致同意规则，投票权分为平等投票和份额投票。

国际治理的目的在于促进国际合作和协调，国际机制的组织程序必须遵循以下原则。

合法性原则。统治的方式必须得到人民的赞同；行使权力的人必须是值得信赖的人；对个人自由的限制尽可能减少，除非出于公益的需要，否则要尽量减少对个人自由的干涉；治理要建立在合理性的基础上。

民主性原则。符合民主理想和公民权利，排除多数专制；在权利、权力和责任之间达到公正的平衡；对权力进行制衡。国际民主来自权力和利益，而非平等，在协商谈判环境下，国际机制的基本假设是合作的内容源自权力和利益。

效能性原则。这要求国际机制利用专业技能及时满足国际社会发展和管理的需求，对公共生活领域做出及时的反应，采取行之有效的措施，维护公共生活空间的秩序。

协调性原则。治理应当按照共同制定的程序，组织公共部门和私人部门的不同行动者之间、不同治理层次之间、行政部门之间的关系。

统一性原则。社会的组织应当使基层社群的自治与世界层面的社会团结相协调，维护个体和整体的利益。

3．监督审核

国际机制要实现效能标准必须要有相应的监督审核机制作为保证。一个有效的国际机制往往有中期评估、终期评审、同行互查、报告指南等检查落实环节。联合国千年发展目标每年都有年度进展报告，2010年9月，联合国发布了千年发展目标中期评估报告。联合国秘书处开展的最不发达国家办事处每年都要发布年度报告和纲领实施情况总结。2001年5月，联合国第三次最不发达国家问题会议在布鲁塞尔召开，会议通过了《2001～2010十年期支援最不发达国家行动纲领》， 2006年9月18～19日，联合国大会举行了关于对《2001～2010十年期支援最不发达国家行动纲领》执行情况中期审查的高级别会议。2011年5月30日到6月3日在土耳其伊斯坦布尔举行了第四届联合国最不发达国家会议，会议对2001年在布鲁塞尔通过的支援最不发达国家十年行动纲领的执行情况进行评估，并达成一项支持最不发达国家的新协议。联合国开发计划署每年都要发布《人类发展报告》和年度工作报告。

世界银行和国际货币基金组织每年都要发布《世界发展报告》和年度工作报告。此外，国际开发协会也发布年度报告。世界银行和国际货币基金组织每年都要对在各国实施的项目进行严格的审计和检查，一旦发现违规，将停止资金和技术援助。

经合组织每年发布年度报告，制定严格的报告和互查程序。经合组织对成员国捐赠有严格的报告程序，这一程序实际上是对捐赠真实性的认证程序。经合组织制定了严格的报告和互查程序。经合组织要求成员国严格按照报告程序申报捐赠，对捐赠的真实性进行认证和审查。经合组织制定了国际开发协会统计报告指针和债权人报告指针（DAC Statistical Reporting Directives and CRS Reporting Directives），对报告的覆盖范围、格式等做了详细的规定。

同行审核是经合组织的核心认证程序。经合组织要求所有成员国提交报告，并对报告内容进行相互审核。经合组织要求成员国每4年接受一次严格的审核，每年有5～6个国家接受同行审核。同行审核的参与者除了成员国外，还有民间组织、商业组织和劳工组织等。

非盟也引进了成员互查机制。为确保“非洲发展新伙伴计划”的顺利实施，2002年7月，非盟会议明确了非洲国家相互审查机制的职责和程序，制定了50多项具体的审查指标。审查内容主要包括民主、人权、安全、经济、发展环境、执政状况和政策透明等方面，大体上可分为政治审查和经济审查。审查分为情报信息收集、组建审查小组、起草报告、向非盟首脑会议提交报告、公布报告五个阶段。该审查机制规定，非洲联盟的53个成员可自愿加入“非洲互查机制”。加入的国家或地区必须将其政府管理、经济政策以及人权等方面的情况公开，接受其他成员按照既定标准进行的检查和评估。如果经过互查，某个成员国没有达到预先规定的标准，互查机制的专门机构有权要求该国在没有达标的方面进行改革，并提出具体建议。如果该国仍无法达标，就不能像其他“非洲发展新伙伴计划”成员一样从计划中受益。截至2005年4月，已有24个国家加入这一机制。

三 邻属概念的区分

国际机制是一个容易混淆的概念。在汉语中，与机制意思相近的词有制度、体制等，从词义上看，制度含义最窄。制度是共同遵守的办事规程或行动准则，往往指有固定形式的规则体系，如法律法规、办事流程、条例法令等；体制是指有固定结构关系的制度体系，这些制度按照一定的组织形式组合起来，形成固定模式的制度体系；机制是有机体理论和结构功能理论的话语形式，指事物内部各组成部分的机理，即相互关系。这些组成部分包括人、组织、制度等，这些部分组合起来，生成不同的功能，类似于生命有机体。简而言之，制度是固定形式的规则体系，体制是结构框架的制度体系，机制是体制之间的机理。因此，可以把制度、体制、机制理解为具有某种层级递进关系的概念。

在西方国际关系理论中，国际机制有三个词语——institution、regime和organization，大致可以分别对应汉语的制度、机制和组织，但institution的含义远比“制度”的含义广得多，除了制度外，还包括惯例、文化、宗教，甚至风俗习惯等。其中前两个词语在很多时候都可以通用，国际组织与这两个词语的区别比较明显。国际组织是指具有一定治理功能的组织机构或团体。拥有人员和机构是国际组织的最显著特征，虽然有时人员和机构不是固定的，但国际组织都离不开一定的组织机构和人员队伍。国际机制则不一定拥有组织机构或人员队伍。美国现实主义学者约翰·米尔斯海莫就明确指出“机制和制度被视为完全同义的概念”。而自由制度主义学者罗伯特·基欧汉也在一定程度上混用这两个概念，他曾说“我们也认为 ‘国际货币机制’和 ‘国际贸易机制’也是制度”。然而，从罗伯特·基欧汉对国际制度的区分来看，institution包括了regime。他认为，国际制度是指“规定行为的职责、限制行动以及影响行为者期望的持久的互为联系的一组正式的或非正式的规则”。国际制度有三种：正式的政府间组织或跨国的非政府组织、国际机制、国际惯例或协约。这种区分方法与复旦大学经济学院韦森教授的观点有异曲同工之妙。韦森教授把institution翻译为“制序”，指“由制度规则调节着的秩序”。而所谓国际机制，最具代表性的是克莱斯纳的定义，即在国际关系特定问题领域里行为体愿望汇聚而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序。从基欧汉和克莱斯纳所给的定义来看，“国际制度”和“国际机制”并没有本质的区别，但克莱斯纳的定义更有特定性，基欧汉的定义更宽泛。