二 城乡二元结构下我国城市化的两种路径

城市化是我国经济社会发展和走向现代化的必由之路，在我国，由于城乡二元结构的存在和制约，城市化发展不能不存在路径依赖。我们认为，改革开放以来，我国城市化的路径大体可归纳为农村人口自发进城和“村改居”两条。

第一条路径为农村人口自发进城，即农村人口离开农村进入城镇从业和生活，逐步市民化。从农民个体或家庭来看，离开农村进入城镇的情况各有区别，但都是他们自我选择的结果。从宏观层面上考察，这种大规模持续的自发流动过程正是千百万农村人口在比较利益的驱动下主动进入城市、适应城市的过程。从这一意义上来说，农村人口自发进城路径是一种主动型城市化路径。但是，这一过程又是一个充满艰辛和曲折的过程，因为在城市和农村之间有着一道无形的制度和政策的隔离屏障。在既有的体制下，进入城市的农村人口，虽然生活在城市，并已在非农产业领域从业，但却难以获得城市户籍及与此挂钩的各种城市居民享有的权益。“农民工”这一独特的称谓，正反映了他们作为城市生活中的边缘群体尴尬的现实处境。由此可见，城市化不能仅靠人口由农村自发流向城市或市场经济自发渗透实现，还需要有制度的转换和建构。这正是我国城市化第一条路径需要破解的难题。近年来，已有一些城市先后出台了户籍新政策，允许进城暂住人口落户。河南省政府在2011年初出台的《关于促进农民进城落户的指导意见》中提出，“在全省范围内逐步取消农业、非农业二元制户籍管理制度，实行城乡统一的户口登记管理制度。探索建立居住证制度，依托居住证统筹流动人口在现住地的登记管理、社会保障和公共服务。对办理居住证的流动人口，根据国家和当地有关规定，逐步使其在就业创业、劳动保障、子女就学等方面享有和当地居民平等的权利待遇，方便其工作生活”。《意见》还提出进一步放宽进城农民落户条件：“全面放开县（市）城及小城镇的户籍限制。对省辖市凡在就业地行政区域内购买、受赠、继承房屋并具有合法产权的农民，均可在实际居住地登记为居民户口；凡被国家机关、社会团体、企事业单位正式聘用（签订劳动合同），在省会城市连续工作满2年、其他省辖市连续工作满1年，并按时连续缴纳基本养老保险费的农村进城务工人员，准予在就业地落户，其配偶、未到法定婚龄子女和双方父母也可随迁落户；在省内高校和职业技术学校就读的农村籍大中专学生、新增退役的农村籍义务兵等，凡符合落户条件的，均可进城落户。”[10]

城乡二元结构下我国城市化的另一条路径为“村改居”。所谓“村改居”，简单地讲，就是适应城市化的要求，地方政府在城市的周边地区或小城镇，成建制地实施“农转非”，即将居民的农业户籍成建制地改为非农业户籍，将“村民委员会”这一农村基层群众自治组织改为城市性质的“社区居民委员会”。这一路径是国家快速推进城市化的重要体现，因而也被称作“村改居”工程。

“村改居”工作何时启动？各地“村改居”工作启动的时间有先有后，20世纪80年代，一些城市的“城中村”就开始“非农化”改制，由此拉开了“村改居”的帷幕，但“村改居”工作规模化推进则是90年代特别是21世纪之初的事。20世纪90年代以来，工业化在我国的继续推进和城市化的提速，客观上已对城市建设和城市发展提出了新的要求。进入21世纪以来，随着“大中小城市和小城镇协调发展”的城镇化方针的提出和正式确定，全国各地的城镇化步伐进一步加快，由此带动了城市建设和发展的步伐。大规模的城市建设，需要大量的农业用地转为非农业用地。我国《宪法》和土地制度规定，城市土地属于国家所有，由地方政府代表国家管理和规划使用；农村和城市郊区土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。因此，非农业用地导致土地用途的转移，需要通过政府征地才能实现，即将农村集体土地通过政府征地转变为国有土地，才能用于公共利益的市政建设，或进入二级土地市场转化为工业用地或商业用地。土地对农民来说，不仅是生产资料，也是安身立命的保障。土地被征，意味着农民将不可能再靠种地为生。失地农民及其子女如何生存和发展？这一问题现实地摆在人们面前，成为地方党政组织“执政为民”需要破解的难题。由于我国社会依然处于转型时期，城乡二元结构尚未打破，这就需要通过“村改居”的方式将失地农民纳入城市体系，实现户籍身份、就业身份等的转变，一步步迈向城市化，最终融入城市。