第四节 政策建议
一 理顺绿岗就业的体制机制
一是建立造林绿色就业的市场化机制。北京在未来几年将完成平原地区百万亩绿化造林工程。据统计，平原地区百万亩绿化造林工程每年养护费用近27亿元，仅仅依靠政府推动，财政压力巨大。因此要积极探索森林“造血功能”。在工程建设以及后期管护方面，采取市场化运作、专业化管理、企业化运营的方式。林地养护工作专业性较强，以往依靠本地农民培训上岗参与林地养护工作，但受人员素质影响，养护水平参差不齐，影响了林地景观效果。将林地养护工作推向市场，制定养护单位准入机制，吸纳当地农民按区域就业，通过系统的专业技术培训，以区县为主体，统一标准、统一考核，组建有利于农民参与的管理和养护队伍。实行养护工作专业化管理，聘请第三方机构对养护工作进行监督检查。
二是建立健全山区生态林养护管理模式。①将补偿金直接下拨至村委会。按照各村生态林管护面积和管护员人数来确定生态林补偿金，由镇财政所按季度下拨至村委会，再由村委会统一发放，使补偿金发放做到公开透明、张榜公示，接受群众监督。②完善村级管理办法，严格村级管理。由村委会结合自身实际，制定具体的村级管理办法。管理办法第一要明确管护员的选拔条件；第二要划定管护员岗位和范围；第三要明确管护员的出勤标准；第四要依据管护职责明确管护任务；第五要制定管护规定和奖惩措施。③探索动态管理模式。由于全区县具体情况不同，一年四季管护员的职责、任务也不同，若按照同一个模式管理，即每月每人补偿484元，不能充分发挥管护员的主观能动性和作用。因此，要积极探索动态管理模式，创新管理方法，平衡管护员的付出和收入。④加强考核。各区县要把生态林管护纳入镇政府统一的年终考核内容，并建立严格的考核和责任追究制度。乡镇级也要把村级生态林管理纳入村级建设的重要内容，把生态林管护、管理与村干部的工资补贴紧密挂钩，严格兑现。
三是发展碳汇经济、森林水资源补偿，建立生态补偿机制。园林绿化对生态环境作出了巨大的贡献，北京市生态环境保护离不开农村地区的长期支持。下一步要积极通过市场化的方式，对生态环境作出贡献的地区进行补偿。目前，林业碳汇和森林水资源是相对容易计量的森林生态效益。国内外对这两类生态效益的认可度较高，其生态效益市场化也得到了一些有益尝试。森林生态效益市场化机制对农民绿岗就业增收具有重要作用，北京应该在借鉴吸收这些经验的基础上，努力探索适合本地区的森林生态效益市场化机制。
针对林业碳汇，一是要把森林碳汇效益长期监测放在首要位置，针对全市森林资源碳汇能力开展动态监测，逐步完善全市碳计量基础模型；二是要结合平原地区造林等重点工程开展碳汇计量监测，探索建立平原造林工程的多元化融资渠道；三是探索森林经营增汇的碳汇计量方法，充分挖掘北京市可计量的碳汇量。
针对水源地保护，一是要积极倡导水资源有偿使用，受益者对上游居民牺牲的发展机会要给予补偿。二是坚持生态补偿资金以政府投入为主，下游企业、个人等受益群体的付费、捐赠为辅，逐步推进受益者付费的市场化机制。需要指出的是，生态补偿资金只是对上游居民的一种补偿，仅靠补偿资金并不能维持体面的生活。上游居民需发展替代生计来提高生活质量，如生态旅游、有机果园、保护性耕作等。三是加强流域管理和保护技术研究，分享国内外流域保护信息，为流域居民提供森林保护、水源管理、生计改善等技术培训。四是吸收当地年轻人成立水源地保护和管理专业队，经培训后管理水源地森林和河流。
二 完善绿岗就业的相关政策
目前绿岗就业增收的政策尚待完善，从调研情况来看，普遍反映资金补偿标准偏低，流转政策不统一，相关社保政策不完善，等等。为此，我们建议：
一是进一步提高林地养护环节资金标准。结合林地所处地区特点，将林地按重要性划分等级，实行分级管理，并以管护资金的多少进行区分，适当情况下可参照城市绿地的养护标准和资金补助标准实施林地养护。
二是提高绿色就业岗位补贴。按照不低于北京市新的最低工资标准的原则，大幅提高绿色就业岗位补贴。增加补贴所需的资金，生态涵养区可以由市级财政纳入生态涵养发展区转移支付政策中增设专项资金予以统筹。同时，考虑经济和通货膨胀情况，建立绿岗就业岗位补贴动态增长机制。将从事养山护水、植树造林等绿色岗位的农民直接纳入就业困难群体帮扶范围，加大补贴标准，延长补贴年限。
三是完善社会保险补贴政策。①鼓励绿色企业招用农村就业困难人员在绿色岗位就业，实现第一产业从业人员员工化，与农村劳动力签合同并为其上保险、提供工资保障的企业享受岗位补贴和社会保险补贴政策。②积极探索将农民专业合作组织作为就业载体，由这些组织整合绿岗资源，吸纳农民就业，与人力社保部门对接，实现签合同、上保险、保工资，进一步提高农民绿岗就业的组织化和规模化程度，特别是政府出资开发的生态林管护、植树造林等绿岗就业岗位，要大力探索有效组织载体，努力做到就业和社保同步落实。③将从事养山护水、植树造林等生态岗位的农民直接纳入就业困难群体帮扶范围。建立优先安置农村就业困难群体的生态就业公益性组织，研究给予专项补贴政策。
四是完善土地流转政策，因地制宜地制定土地流转补贴标准。目前市政府制定的土地流转补偿标准主要是以区为单位，生态涵养区补偿1000元/亩，其他地区1500/亩。但是根据调研情况来看，即使在同一区县，土地流转的标准也需要进一步细化，有些种植果树的村的土地用于平原造林的成本太高。此外，针对2004年已经流转土地的农民，之前土地流转补偿资金低，一方面导致了这部分农民意见很大，甚至出现上访；另一方面导致尚未流转土地的农民产生了负面预期，认为一旦签订土地流转合同，收益固定，将来可能利益受损。因此，建议对已经流转土地的农民给予一定补偿，或者建立动态调整机制。
五是出台相关产业的扶持政策。①对林下经济进行扶持。按照国家相关规定，市、区（县）各级政府要制定合理的补贴政策，进一步完善林下经济补贴机制，通过设立专项资金、优惠贷款、实物补贴、税费减免等方式支持林下经济发展，保护农民发展林下经济的积极性和主动性。例如怀柔区，2012年观光果园达到270个，占地2万亩，其中规模化观光果园达到99个，占地1.4万亩，果品采摘综合收入5900万元，增加农民就业岗位2000余个。另外，随着传统林业向现代林业、都市林业、休闲林业的拓展和延伸，生态园林文化产业不断繁荣发展，为农民就业增收创造了新的发展空间。2012年接待游客1100万人次，观光休闲农业总收入达到27167.2万元，直接带动了民俗乡村游的发展，促进了农民增收。目前作为一种新型的产业建设形式，林下经济发展总体处于初级阶段，还存在规模化程度低、产业分散，科技转化率低、资源利用效率低，流通渠道不畅通、与市场对接不准确等问题。②要研究出台社会企业开发经营林业资源产业扶持政策，在项目审批、土地规划、建设用地、促进就业、旅游开发、国有资产管理等方面制定切实可行的政策措施，吸引社会企业参与林业资源管护，投资林业资源管理，从而丰富林业资源管护机制，增加绿色就业岗位的有效供给。③扶持林果产业，稳定就业途径。各级政府、集体加大对重点果园、重点品种、重点基地的资金投入，用于新品种引进、基础设施建设、品牌包装和引入市场机制建设等方面，鼓励公私合营、合作组织建设、个体承包等带动性的资金投入和建设。此外，可以考虑将新植和更新果树纳入平原造林项目范围内，在种植和管护方面给予政策扶持。将果树纳入生态林管护项目范围内，按照生态林管护标准给予政策支持。在果品的产前、产中、产后等生产环节，制定产业扶持政策，加大资金投入。
三 探索绿岗就业的产业模式
目前经济林、林下经济以及森林与旅游相结合的文化旅游产业已经成为北京市农民就业增收的重要途径。目前这些产业发展有点粗放，大部分农民在这些产业中就业，但是增收不明显。为此需要探索绿岗就业的产业模式，对这些产业进行提档升级，真正发挥带动农民就业增收的作用。要积极探索利用农村集体用地引入高端产业的模式，促进中央企业、重大项目与区县、乡镇发展对接，促进高端要素向郊区转移、聚集。建立大项目带动生态就业机制，着力储备、开发一批符合首都郊区发展实际的高质量项目，特别是林业、生态农业、籽种业等项目，形成郊区农民就业的新途径。综合运用就业、产业、环保、财税、金融等相关政策，推进生态产业发展。特别是要扶持生态经济实体发展，推行第一产业企业化，大力提升其市场生存力、竞争力。
四 鼓励绿岗就业的创新模式
各区县应根据自身功能定位，大胆创新生态就业模式，进一步搞好生态就业，促进首都绿色发展。首都功能核心区，重点开发适宜困难人员就业的园林绿化、物业保洁等生活服务型绿色生态岗位。城市功能拓展区，一方面重点开发新能源、高效节能技术、环境保护技术等高新技术类绿色生态岗位；另一方面，在城乡结合部，要抓住50个重点村改造的契机，在平原地区百万亩绿化造林、转移就业、绿地回建等工作上探索生态就业的新路子。城市发展新区，围绕新城建设、公共基础设施建设，在新建项目、新城绿化美化等方面开发就业岗位；“三高”退出企业集中的地区，积极发展沟域经济、替代产业等项目安置企业职工。生态涵养发展区，进一步完善生态林补偿机制，提高农民组织化程度，完善相关就业政策，稳定并提升养山护水等岗位就业水平，开发都市型现代农业、民俗休闲旅游等新型生态就业岗位。
五 成立绿岗就业的农民组织
充分发挥农民专业合作组织促进就业的作用，探索将村集体经济组织、农民专业合作组织作为就业载体，由这些组织整合生态岗位资源，吸纳农民就业，与人力社保部门对接，实现签合同、上保险、保工资，进一步提高农民生态就业的组织化和规模化程度。
一是成立林下经济农民联合体。要想让林下经济成为农民就业增收的重要渠道，政府就要进行扶持和指导，并在政策上进行适当倾斜。从北京林下经济发展的情况来看，必须由一个规模大的企业将农民组织起来，农民单干面临资金、信息等方面的制约，建议成立“林下经济农民联合社”或者合作社。农民只负责养殖，由龙头企业负责市场销售和技术引进，同时建立利润分成机制。随着平原造林规模的不断扩大，建议成立相应的林下经济领导部门，对全市有林地资源的乡镇进行规划、管理、指导、协调和服务，让百万亩林地既有生态效益，更有经济效益和社会效益，从而带动农民就业增收。
二是成立绿岗专业合作社。目前在造林工程中，农民基本处在打零工环节，不仅工资低，而且社保也不完善。在调研过程中发现，大型园林绿化工程均实行招投标制，当地的农民没有组织，无正规的具备投标资质的公司，不能参加大型园林绿化工程建设。森林健康经营项目也是同样情况，主要以工程形式落实，百万元以上资金项目按照规定应该进行招投标，农民基本没有竞标资质，在招投标环节就被排除在用工范围之外。因此建议积极落实市委、市政府“新三起来”的要求，成立绿岗专业合作社，相关部门在专业资质申请等方面应该予以指导和协助，使得农民也能够承担大型工程项目建设，扩大当地农民的就业面。
六 强化绿岗就业的管理服务
一是针对乡级绿化管理机构缺位的问题，建议研究符合全市整体发展的有效对策，同时兼顾各区县具体情况，重新建立乡级绿化管理机构，研究制定相关优惠扶持政策，明确上下级隶属关系，完善管理制度，建立长效管理机制。
二是强化林木资源管护管理。出台完善的林木资源养护管理办法，将现有区、乡、村三级管理体制改为区、乡二级管理体制。减少管理环节，专门设定管理机构，配备各专职管理人员建立专业养护队伍，解决农民从事林木资源养护等工作中所出现的问题。
三是强化补偿资金监督管理。明确补偿资金的管理部门，将土地流转补助资金纳入“三资监管”的范围。随着平原造林绿化工程的不断推进，将会有更多的土地流转补助资金发放到村集体和农民的手中。2012年，仅435个村的填报数据就已达到2.43亿元，地上物补偿资金还没有纳入统计范围。今后，可以考虑将这部分资金纳入“三资监管”的范围中，加强对资金的事前、事中、事后监管，规范基层权力运行，防止资金被挪用、平调、拖欠，保护农民的土地流转收益，提高农民的流转积极性。在山区生态林管护方面，可以考虑将补偿金直接下拨至村委会。按照各村生态林管护面积和管护员人数来确定生态林补偿金，由镇财政所按季度下拨至村委会，再由村委会统一发放，使补偿金发放做到公开透明、张榜公示，接受群众监督。
四是简化程序、加强组织，为农民就业开设绿色通道。建议在工程施工费中单独核算一项农民工费，此费用主要用于当年农民工工资的支出，让工人当年劳动，当年获得收入。尽快出台合理养护资金分配机制，简化程序并降低市场化运作过程中造成的资金流失，为促进农民绿岗就业增收创造有利的环境。增加绿化工程的招投标力度，争取在农闲时节让农民工外出就业。组织当地农民成立专业施工、养护队伍，加强技术指导和政策扶持。
五是进一步加强和完善生态就业岗位信息的收集和发布制度，为首都农民就业和绿色企业选人用人搭建平台。
七 加强绿岗就业的技能培训
针对目前劳动力结构与园林绿化岗位专业性要求出现的矛盾，建议相关部门加强对农民的技能培训，提高其就业能力。一是加强对农村园林绿化从业人员的基本技能培训，例如平原造林后的管护环节。课题组在昌平调研时，管护公司反映，由于当地农民基本技能缺乏，公司不得不雇用外地具有专业技能的人员进行后期管护。因此，人力社保等相关部门要定期开展对从业人员的基本技能培训，提高其专业知识。二是以职业技能培训为中心，推进农民绿岗就业技能化。果林等经济林岗位对职业技能要求很高，下一步需要围绕绿色产业发展、绿色岗位的开发，整合各类教育培训资源，借助免费培训政策，面向农民大力开展绿色岗位提升工程；开展护林员、花卉工、果树工等职业工种的职业技能培训和岗位技能培训，提升农民绿岗就业的职业技能，增强就业能力，以培训为支撑，实现农民劳动力向更高端、更稳定的绿色岗位就业。三是积极组织农技专家下乡。通过“专家下乡到地头，农民学技进课堂”的方式推广园林绿化产业技术，提高园林绿化绿岗就业者的综合素质，用科技武装绿岗就业人员，为其增收保驾护航。同时，搭建产学研平台，为基层园林绿化从业人员与科研机构、高校提供交流平台。
八 加大绿岗就业的宣传力度
目前不少地区农民对绿岗就业认识不够，信心不足，除了相关政策尚待完善之外，农民传统的就业观念仍然是从事农业，对绿岗就业缺少安全感，担心生活得不到保障。因此，我们建议在下一步的工作中，要加强宣传引导，提高农民对园林绿化的认识，利用政府网站、地方电视媒体等介绍新时期北京市委、市政府对园林绿化工作新的战略定位，对发展林业产业的重要意义、技术、模式及成功典型进行全面、深入、广泛的宣传，让农民清楚地认识到园林绿化带来的生态效益以及给农民带来的绿岗就业的机遇，并让农民清楚地认识到绿岗就业可以使他们增收。同时，可以组织相关管理部门，总结介绍北京市绿岗就业的典型案例，带动全市农民树立“绿岗就业奔小康”的信念。