第二节 应急管理能力评估研究综述

应急管理能力评估研究不但是一个学科热点，也是很多国家政府在应急管理实践中实际应用的工作手段。在这方面，美国、日本、中国台湾都有一些探索性实践，值得我们学习和借鉴。

一 海外应急管理评估工作经验

（一）美国应急准备能力评估体系

美国在20世纪90年代末，由国家突发事件管理协会（National Emergency Management Association, NEMA）和联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）联合研制了一个专门用于评估州、地区或岛屿突发事件应对能力的自评工具（Capacity Assessment for Readiness, CAR），成为世界上第一个进行政府应急能力评估的国家。CAR是美国各州用来自我评估的工具，它主要用以评估各州实际运作的准备情况以及减除、准备、应对和恢复灾害的应急管理能力。

CAR将政府应急管理工作分成了13个大类（functions）：法律法规、风险识别和评估、风险管理、资源管理、预案、指挥控制协调、沟通和预警、行动程序、后勤设施、资金管理、培训、演练和危机交流、公共教育与信息传播。大类下分特征（attributes），特征是对于某个特定范围的应急管理工作表现的比较宽泛的评估标准；特征还可以再被分成具体指标（characteris-tics），具体指标则是对于特征更加清晰和详细的表述。当一个州通过这些标准来检查自己的工作，它就会生成一个关于这个州应急管理项目的优点和弱点的“个人档案”。每个州都可以用它的CAR评估结果作为制定战略和预算的基础。每个特征和具体指标都通过1～5的尺度或者不适用（N/A）来衡量（如表1-1所示）。

具体指标得分的平均值即为该特征指标的得分，评估标准中没有说明特征指标得分以及大类指标的权重。

（二）日本应急管理工作评估体系

日本于2002年10月8日，由消防厅消防课、防灾与情报研究所举办了“地方公共团体的地域防灾能力及危机管理对应力评估检讨会”第一次研讨会议，同年12月19日，又举办了第二次研讨会。这两次会议的讨论，设定了地方公共团体防灾能力的评估项目，即危机的掌握与评估、减轻危险的对策、整顿体制、情报联络体系、器材与储备粮食的确保与管理、应急反应与灾后重建计划、居民间的情报流通、教育与训练、应急水平的维持与提升，共计9个评估要素。

针对上述评估要素分别列出了具体的问题以评估该项目的执行情况。在回答具体问题时，日本灾害应急能力评估分为两种方式：①是否实施方面，请在有或无之间选择其一；②实施程度方面，应尽可能利用数字来客观地评断。

（三）中国台湾应急管理工作评估体系

我国台湾对城市应急能力的评估，主要参考日本的地区防灾规划，再依各县市地区灾害防救计划，建立其绩效考核架构，但采用的评估要素有所不同，具体分为危险评估的掌握、计划与方针、防灾体制的建置、相关救灾器材及紧急储金的确保与管理、紧急应变计划、民众信息传达与教育训练、灾后复原重建，共7个要素。

在建立防救灾绩效评估架构以后，利用专家问卷调查以及层次分析法，得出各个基本项目和主因素的权重分配。在评估主因素时，将其拆分成多个次因素，并以问题的形式转换成表格，评分时把每个问题分成五个等级：优、甲、乙、丙、丁，分别对应5.0～4.6分，4.5～4.1分，4.0～3.6分，3.5～3.0分，2.9～0分。计算防灾项目得分的步骤是：将某主因素下属的次因素得分相加，得到该主因素的得分；再把各主因素的分数乘以相关权重，得到所属的防灾项目的综合评估分数。

而在实际运用中，台湾目前仅台北县对其所辖乡镇市进行过应急能力评估，台北县共计29个乡镇，其灾害应对工作绩效考核主要类别共有11项，分别是总则、灾害潜势分析、救灾资源分布、灾害应对各阶段各单位分工与权责、灾例调查与分析、风灾与水灾应急对策、震灾应急对策、其他类型灾害应对共通对策、灾变管理、附件、其他等。所有绩效考核项目共53题，不按权重分析，每题为2分，总分相加即代表此乡镇灾害应急工作执行绩效情形。

（四）美国、日本和中国台湾应急管理工作评估体系比较

将美国、日本和中国台湾的应急工作评估框架进行比较，各自的评估体系如表1-2所示。

因为不同国家和地区对于应急管理工作评估的分类不同，不便于分析比较指标体系的元素，因此将评估内容进行分类重组，考察比较不同国家和地区评估体系的侧重，比较结果如表1-3所示。

虽然三者都建立了指标评估体系，但是美国和中国台湾的评估定量化强，而日本则更偏向于定性评估。对于指标的划分，美国有6个等级（包括“不适用”），日本则是按照“是”与“否”来确定等级，而中国台湾则是每题2分，且都没有给出具体评估标准。

此外在综合评估权重方面，美国三级测评体系中指明了第三层次的每个指标权重相同，而第一、第二层次的权重并未给出；日本则并未提及权重，其“实施程度方面，应尽可能利用数字来客观的评断”更接近于定性描述中结合部分数据；中国台湾虽然有权重表示，但在实施过程中并没有按权重分析的方法评估。

通过对表1-2、表1-3包含的要素进行比较，可以看到以下几点。

（1）对于法律法规进行评估的只有美国。这并不意味着日本、中国台湾不重视应急管理中法制的重要作用，现代国家和地区都通过法律、法案等形式，对政府启动应急管理机制提出了程序化和制度化的要求，以保证政府行使应急管理权力的合法性，但是由于美国的CAR是用来评估各州应急管理应对状况的，美国的各个州拥有相当的立法权，因此各州情况差别较大，非常有必要进行该项评估。

（2）美国另一个特别的评估细则是危机交流方面，主要指危机发生后信息的有效传递，这也是被其他国家和地区所忽视的。

（3）日本的评估模式中，特别提出了“应急水平的维持与提升”，这个评估指标可以通过被评估对象的自评，对其应急管理水平进行纵向比较。这也是其他国家和地区所没有的。

二 国内实践和研究

我国在应急管理评估应用方面相对薄弱，这和我国应急管理体系建立时间不长有关，但是应急管理评估研究成果颇丰，其中有很多值得关注和借鉴的评估方法或评估框架。

（一）我国应急管理评估工作现状

我国应急管理工作从2003年应对SARS之后起步，九年来，应急管理体系逐步建成并不断得以完善。期间经历了多次突发事件的考验，特别是在应对2008年南方雨雪冰冻灾害和汶川特大地震等突发事件的实践中，我国的应急管理体系发挥了积极作用。但是要进一步把公共安全管理工作做扎实，还需要发挥评估的作用，通过评估，不断完善和改进现有的应急管理体系。

从中国应急管理体系建设之初，评估就被列为应急管理体系建设战略中的重要一环。《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》，都对评估有明确的要求，主要规定了预防阶段的风险评估以及突发事件发生以后的调查评估环节。

目前我国针对应急管理工作开展情况的评估比较少，大多数的评估只停留在工作总结报告阶段。例如，民政部从2007年起，每年都开展自然灾害应对工作评估，要求各省市民政局（厅）从组织领导、应急准备、信息管理、应急响应、部门协作、社会动员、宣传教育等方面撰写总结报告，在一定程度上起到了评估全年自然灾害应对情况的效果。但总结报告与应急管理工作评估还是存在一定的差异，总结报告关注当年的应对情况及各种应急准备的增量，而整体应急管理工作评估则全面关注各个环节和各种应急准备的存量。

（二）我国应急管理评估研究现状

虽然目前我国规范化的应急管理工作评估开展得还不够，但已经有学者对应急管理工作综合性评估方面开展了多层次、多方位的研究。朱正威等针对地方政府灾害管理能力的评估体系构建开展研究；杨青等则从过程管理的角度，对如何评估城市灾害应急管理事先、事中、事后三个阶段的综合能力进行研究。也有针对某一阶段应急工作的评估，比如邓云峰对于演练目标和各项目标的评估准则的研究，吴宗之等对城市应急避难所应急适应能力的综合研究等。

对于总体应急管理能力的评估，不同的学者也根据不同的逻辑框架，建立了相应的两到三个层级的指标体系。刘铁民等从评估内容分类，设立了法制基础、管理机构、指挥中心、专业队伍、专职队伍与志愿者、危险分析、监测与预警、指挥与协调、防灾减灾、后期处置、通信与信息保障、决策支持、装备和设施、资金支持、培训、演习、宣传教育和预案编制这18个一级指标，下设76个属性（二级指标），再分成405项特征（三级指标）。

唐钧等则建立了有13个一级指标的城市应急管理能力评估体系，包括：法律和权威能力指标，危险识别和风险评估指标，危险舒缓能力指标，资源管理能力指标，应急管理计划能力指标，指挥、控制和协调能力指标，通信和预警能力指标，政府程序和执行能力指标，后勤支持能力指标，培训能力指标，演练、评估与矫正行动能力指标，危机沟通和公众教育能力指标，以及应急财政能力指标。

这些评估体系都是根据应急管理内容来划分一级指标的，也有根据应急管理阶段划分一级指标的，比如董鹏等建立的城市灾害应急管理综合能力评估只有4个一级指标：应急准备、过程支持、事后处理、辅助设施，对应了应急管理的四个阶段。

江田汉等建立的应急管理评估指标体系包括了14个一级指标，而整个指标体系虽然只有两级，但是在二级指标上区分了定性和定量指标。比如对于一级指标“应急预案制定与管理”，二级定性指标包括：应急预案制定小组、风险分析、应急能力评估、应急预案评估、预案的修订改进、应急预案体系，二级定量指标则包括：本级应急预案三年修订率、地级总体应急预案制定率和县级总体应急预案制定率。

这些研究用不同的方法，构建了不同的评估模型，虽然目前大多停留在理论探讨或小范围试点层面，但对推动我国应急管理工作评估的开展有一定的指导价值。