第五章 风险评估：目标聚焦和集中力量

风险是什么？可以将之简单地理解为介于安全与灾害之间的状态，风险的存在会对公共安全造成潜在危害。根据乌尔里希·贝克的理论，现代社会是一个“风险社会”，并且现代风险社会和传统风险社会不同。以前人类社会更多面临的是自然风险，自然风险是可以被感知的，是可以明确建立灾害和损失之间关系的，而现代风险社会则是科学发展、工业发达、人口密集的产物，风险带来的灾害更加隐蔽，影响范围更大。所以，风险管理也成为现代社会管理的重要组成部分。

风险识别和评估，作为风险管理的核心内容，是各国各地进行应急管理的重要方法和手段。风险管理的整个过程包括“风险准备、风险识别、风险评估和风险处置”四项内容，其中风险识别和风险评估又被称为风险分析。风险识别是在资料收集及现场查看的基础上找出“那些对社会正常运行产生威胁的社会风险，并按照危险程度对其进行排序”。而风险评估，则是“识别存在的薄弱环节和可能导致事故发生的条件……找到发生事故的真正原因……并预测事故发生的可能性及后果的严重性”。

风险管理的理念可以广泛地应用于组织、企业乃至政府的日常管理与应急管理中。风险评估则是其前提和基础。根据2009年6月发布的全球统一的ISO/DIS 31000《风险管理：原则与实施指南》，以及我国国家标准《风险管理：原则与实施指南》，风险管理过程包括明确环境信息、风险评估、风险应对、监督和检查，其中风险评估包括风险识别、风险分析和风险评估三个步骤，而沟通和记录则应贯穿风险管理过程的各项活动。

第一章“应急管理能力评估体系”中，可以了解到美国、日本、中国台湾，都将风险的识别、评估和掌握作为非常重要的一级评估指标。美国应急能力评估（CAR）中，将危险识别和评估认定为一级指标，指识别潜在危害情况的过程，包括对人群造成潜在危害、财产损失、环境破坏，并且评估事故发生的可能性、脆弱性，以及危害程度，从暴露性到危害性。

结合风险管理的国际和国家标准，本评估体系中的风险评估指标包含风险识别、风险分析、危害评估和风险告知四个二级指标。通过对这四个二级指标的评估分析，可以全面反映政府在风险评估中所做的努力和存在的不足，是政府应急管理能力的重要组成部分。以下将结合案例，分析每个指标的侧重及其在政府应急管理能力中的体现和作用。