第二节 有法必依方能发挥法律功效

法律法规制定之后，需要得到有力的执行，才能确保法律的权威性和公信力，否则法律法规将被束之高阁。法律法规的执行，是指一切执行法律、使用法律的活动。法律法规执行力的强弱，决定了在实际的应急管理工作中，法律法规是否实际产生作用。

法律法规的执行，表现在执行主体、执行对象、执行手段和执行监督几个方面。首先需要法律法规本身来明确谁是法律的执行主体，由谁来承担法律执行的责任；同时还要明确，法律适用的范围是什么，什么人、何种行为是需要由法律来进行监督的。在法律法规制定之后，执行部门需要有相应的权力和手段，否则就会导致法律执行乏力。而法律的执行者同样需要监督，这样才能防止权力滥用，保证依法执法。2003年阜阳问题奶粉造成的“大头娃娃”事件，不仅是个体家庭的悲剧，也是全社会为食品安全执法不力付出的沉重代价，是法律法规不能得到有效执行的典型案例。

一 案例概述

2003～2004年，安徽等地发生制造、销售劣质奶粉和一系列婴幼儿因为食用劣质奶粉致病、致死事件。继安徽阜阳劣质奶粉事件后，媒体又披露在山东曹县发现大量劣质奶粉，在广东汕头发现致癌奶粉，在兰州市场发现有毒奶粉。此外，包括广东、海南、湖北、浙江、四川、广西、河南、甘肃等省，皆在当地查获这批劣质奶粉，北京的超市也发现了这种劣质奶粉。此次劣质奶粉事件共导致婴幼儿患轻、中度营养不良189例，重度营养不良28例，死亡12例。

二 案例聚焦

安徽阜阳是全国较大的民工流出地，阜阳农村很多夫妻在小孩出世不久就外出务工，留在家里的婴儿全靠老人用奶粉喂养，对奶粉的需求量较大。农村老人一般都缺乏识别奶粉优劣的能力，这就使得问题奶粉有机可乘。阜阳也就成了劣质婴儿奶粉的“重灾区”。

劣质婴儿奶粉是用淀粉、蔗糖等价钱低廉的食品原料全部或部分替代了乳粉，再用奶香精等添加剂进行调香调味，危害对象为以哺食奶粉为主的新生婴幼儿，主要危害是由于蛋白质摄入不足，导致营养不足，出现造血功能障碍、内脏功能衰竭、免疫力低下等情况，由于症状最明显的特征表现为婴儿“头大”，因此又称为“大头娃”。

由于原料的低成本，经营劣质奶粉利润极高，这刺激了经销商销售劣质产品的积极性。有的劣质奶粉批发价每袋只要3～4元，零售价则达到8～9元。经营正规产品的收益无法和制售劣质产品的利润相比。因此，当地制假售假活动十分猖獗。

问题奶粉能够流通，有两个原因：首先，劣质产品虽然质量差，但包装不差，看上去和其他奶粉并无区别。辨识能力较差的消费者，如老人，难以辨别真伪。同时，问题奶粉具有价格优势，一般每袋400克零售价在10元以下，比13元左右一袋的正规产品便宜很多。最重要的是，这些问题奶粉都具有“免检产品”“保险公司质量承保”等标识，以假乱真，掩盖了其存在的质量问题。由于农村家庭消费能力低，问题奶粉在表面上没有问题，在具有价格优势的情况下，就在当地广泛销售。

在阜阳个别市场及商家销售劣质奶粉行为披露后，阜阳政府组织工商、卫生、质检、公安等部门开展专项整顿。国家食品药品监督管理局发出紧急通知，要求河北、内蒙古、黑龙江、上海、山东、安徽、江西、浙江等八地的食品药品监督管理局及北京市食品安全协调办公室对辖区内的奶粉生产企业和产品进行核查并做好相关工作。大量生产、销售问题奶粉的公司被发现和查处。

三 案例分析

（一）执法不力助问题奶粉广泛流通

安徽阜阳问题奶粉事件是我国食品安全领域的典型问题，相关法律法规未能得到有效执行是导致问题奶粉泛滥的重要原因。执法主体责任不清、执法手段不强以及执法过程缺乏监督都在此次问题奶粉事件中得到反映。

问题奶粉之所以能够广泛流通，是因为当地质监卫生部门没有能够按照法律法规的要求，实施监管。生产和销售问题奶粉的公司不仅相关营业执照齐全，2003年11月、12月，卫生、质监部门还在没有对产品进行检验的情况下，将“卫生合格证”“质检合格证”发给生产企业，而此时正是奶粉需求旺季，在企业扩大生产降低质量的冲动最强的时候，执法部门却放弃了监管。可以说，工商部门、卫生部门、质监部门等都没能履行自身职责，对生产和经营问题奶粉的企业的违法违规行为视而不见，没有认真执行相关法律法规的规定，从而使得问题奶粉能够流入市场。

法律法规执行不力，主要由于各部门之间分头执法。质监部门依据《产品质量法》执法，卫生部门依据《食品卫生法》执法，工商部门依照《消费者权益保护法》执法……在多头执法的情况下，执法的责任主体及其工作范围变得模糊不清。实际上，这些部门监督的只是生产、运输、销售和流通整个环节中的一环。但由于各部门又同时拥有执法权，都能颁发合格证，这样，企业虽然可能没有卫生合格许可，但却能获得工商部门颁发的合格许可，进而以假乱真。而发生问题时，部门之间又能相互推诿，指责是其他部门的环节出现问题。在阜阳问题奶粉事件中，工商部门就指责是卫生部门没有做好检查工作。而实际上，问题奶粉能够流通，作为流通管理主体的工商部门同样难辞其咎。

而由于这些执法部门自身缺乏监督，只要不发生安全事故，其玩忽职守的情况就不会被公众得知，部门之间重复执法、推诿责任的情况也不会受到惩处。因此，虽然在2003年，当地媒体对问题奶粉大量上市已经展开报道，但是当地政府管理部门并没有加以重视。而正如前文所说，从问题奶粉引发的公共卫生事件被全国高度关注开始，当地管理部门就开展了对问题企业的查处，成果卓著。这表明，在多部门执法的情况下，只要形成部门合力，依然能有效完成监管任务。因此，如果不能加强对执法部门的监督，就难以改善当前事故发生后才进行监管的状况，事前预防就无法实现。

另一个制约法律法规执行力的问题是，执法部门缺乏有力的执行手段。由于行政人员执法时必须依据《行政处罚法》，它给予行政处罚的最大的权力是罚款3万元。和制假售假的收益相比，罚款额度缺乏约束力，不能有力打击制假售假行为。在这种情况下，罚款不仅不会给问题企业造成实际上的打击，还会使执法人员养成执法就是罚款的习惯，从而和问题企业合流，从罚款中受益。在缺乏有力的执法手段的情况下，法律法规的执行就会异化。

（二）法律的落实任重而道远

为了解决我国食品安全领域因执法责任不清、缺乏有效手段和监督所导致的法律法规执行不力，2009年，我国出台了《食品安全法》，在总则当中，明确了工商、卫生等部门的工作职责，要求部门间加强联动，共同执法。同时，要求地方人民政府肩负监督各部门法律法规执行情况的责任。并且在第九章“法律责任”中明确了主要管理者和主要责任人将承担监管不力的法律责任，受到惩处，对生产企业违规的行为也加大了惩处力度。这些改进将有效提升法律的执行力。

被称为“我国食品监管法制化进程中的重要里程碑”的《食品安全法》，解决的最重要的一个问题就是改变以往各部门“各管一摊”的监管体制，尽可能地消除分段监管的弊端，成立了食品安全委员会来负责协调，以期解决在现实生活中遇到的各种监管扯皮问题。不过因为食品安全委员会仅仅是一个协调机构，并没有根本改变“多头监管”的现状，而且它不像欧盟食品安全局和日本食品安全委员会具有风险评估的职能。《食品安全法》将风险评估交给了卫生部，这样卫生部还是兼有风险评估和管理的双重职能，可能成为引起监管失灵的又一个因素。

相关案例

应急管理法律法规得不到有效执行，将会导致应急管理工作开展不力，使社会陷入极大的风险之中。事实证明，大量给社会造成严重影响的突发事件，都是由于法律法规执行不到位所造成的。

2006年4月10日凌晨2时25分，由于当地煤矿主在将炸药非法储存于医院车库时把炸药和雷管相混合，山西省原平市轩岗煤电有限公司职工医院突然发生爆炸。爆炸使方圆1平方公里内的建筑不同程度受损。爆炸共造成35人死亡，车库楼及邻近的3栋楼房被炸毁、25栋楼房和611户私房不同程度受损的特大爆炸事故，造成了价值4000余万元的经济损失。

此次事故在管理上的主要原因，首先是医院未能严格执行《医院安全保卫工作制度》。医院任由肇事者将危险物品储存在医院这样一个安全保卫工作特殊重要的半开放式公共场所之中，在10天的时间之内都未能发现并清除安全隐患。另一方面，肇事者能够获得炸药这种国家管制的危险物品，则是因为多头执法使得《危险化学品管理条例》未能得到有效执行。由于对炸药的生产的监管（安监部门）、经营的监管（工商部门）、运输的监管（交通部门）等环节由不同部门来执行，而且炸药的生产在河南，使用在山西，跨部门、跨行政区的分散监管缺乏交流合作与信息共享，使得非法购买者可以在各环节之间寻找漏洞，例如用假的工商证明购买炸药，在运输和使用中就不会受到阻碍，从而导致《危险化学品管理条例》得不到有效地执行。

四 案例总结

虽然应急管理法律法规可以很大程度上规范各责任主体的行为，但法律条文本身并不能自然提高政府应急管理能力，有法必依，强有力的执行力才能确保法律的权威性和公信力，体现政府应急管理能力。安徽阜阳问题奶粉事件是近年来屡屡引起民众热议的食品安全领域的典型代表。问题发生的主要根源就在执法上：执法主体责任不清，食品安全多头管理；执法手段没有约束力和威慑性，小额罚款很难杜绝奸商逐利之本性；执法过程缺乏有效监督，执法人员公信力不足。

2009年出台的《食品安全法》试图整合不同部门的职责，明确了食品安全委员会统一协调，并加大了对违规行为的惩处力度，明确了管理者可能承担的监管不力的职责。不过这其中还是可能存在无法有效落实执行的问题，需要进一步细化，并在探索实践中提升执法能力和效果。