13．全村户口农转非，集体土地随之转变为国有土地吗？

情景再现

某村地处城乡接合部，有4000多亩耕地和宅基地，邻近高速公路、火车站，交通便捷。县政府认为该村地理位置优越，土地利用价值较高，对于发展工商业有很大的潜力，因此，计划征收该村土地。但该县近几年来征地活动频繁，且一直没有完成耕地占补平衡任务，已经收到上级有关机关限制该县征地数量的批文。县政府认为通过正常的土地征收申报程序获得批准的把握不大。此时，有人提议将该村全体农业人员户口转为城镇户口，该村土地就自动转为国家所有了。县政府领导肯定了这一提议，并迅速着手将该村改设为该县下属的一个镇，全部村民的户口转变为城镇户口，将村委会更名为居委会，然后计划将该村土地按国有土地的标准拆迁补偿。此举遭到村民的强烈反对，村民认为，政府没有按照征收程序进行，属于违法强占集体土地。

案例解读

由于土地征收条件较为严格，受到许多限制，许多地方政府为了在土地征收上走捷径，故意打擦边球，曲解法律规定。

根据《土地管理法实施条例》第2条第5项，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第14条也规定：因国家建设征收土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农人口，其未经征收的土地，归国家所有。许多政府故意曲解上述规定，大规模进行“村改居”，认为只要将村民的户籍城镇化，就可以规避正常征地程序，将该村集体土地收归国有。然而，2005年国务院法制办、国土资源部专门针对该问题指出，上述规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。可见，即使全村村民已经“农转非”，剩余的集体土地也必须经过“依法征收”的程序才能转为国有。

事实上，上述两项规定针对的是某些村集体的绝大部分土地已经被国家征收，只剩下极少量土地且全体村民已转为非农业人员的特殊情形，而不应作为土地由集体所有转为国家所有的常规手段。“村改居”的做法严重扰乱了国家土地管理秩序，妨碍了宏观调控政策的落实，导致耕地资源大量无形流失，其危害性相当严重。为了遏制这种现象，国务院于2004年曾明文禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地（《关于深化改革严格土地管理的决定》第2条第10项）。本案中，县政府企图通过“村改居”的方式实现土地国有化的行为违反了相关规定，应予以禁止。

维权提示

集体土地大多为农业用地，关系着国家粮食安全，所以对于集体土地的征收和转用，我国法律规定了非常严格的程序。地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。

法律链接

《中华人民共和国土地管理法》

第43条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

第44条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第2条 下列土地属于全民所有即国家所有：

（一）城市市区的土地；

（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；

（三）国家依法征收的土地；

（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；

（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；

（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

《确定土地所有权和使用权的若干规定》

第14条 因国家建设征收土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。