二 妇女参政政策建构过程的基本架构

鉴于政策过程在政策主体与政策客体的关系上，是“从群众中来，到群众中去”的过程，或者说是“从实践中来，到实践中去”的过程，所以称之为“上下来去”政策过程模型。构建公共政策过程模型须借助于两种资源，一是理论，特别是认识论和历史理论；二是公共政策的经验认识。“上下来去”政策过程模型是对“从群众中来，到群众中去”的群众路线的形象概括，是对“从实践中来，到实践中去”的认识论和实践论的有益探索。它表明，公共政策的主体是执政党和公共权力机关，但政策过程是主体认识世界、改造世界的过程。本文借鉴这个模型来考察妇女参政政策的建构过程，认为其大致可分为三个阶段，如图1所示。

（一）政策制定阶段

“中国共产党自成立之日起，就把妇女运动作为自身工作的一个重要方面和推进中国发展进步的一支重要力量，根据党的中心任务和我国妇女实际制定实施了一系列方针政策。”在促进妇女参政方面，早在20世纪30年代初，中共中央组织局就特别规定了妇女参政的比例，要求在基层代表会议的选举中，妇女代表的比例至少要达到25%，这在中国历史上是首次，为新中国成立以后在妇女参政方面实行积极差别对待政策奠定了重要的基础。

妇女参政比例政策的制定，需要“从群众中来”、“从实践中来”，就是要深入到妇女群众中去，了解男女在政治参与方面的性别差异，分析这种差异的根源，然后形成符合中国妇女运动实际情况的参政政策。如图2所示。

在以男性为中心的封建宗法制度中，男女有严格的内外之分，即“男主外，女主内”。这是以性别为界限对两性进行不同的角色分配，男人在外可以学习并博取功名，成为社会上的主导者、家庭中的顶梁柱，女性除围着锅台、灶台转以外，其他一概无权过问，不能参与祭祀祖先，更不能参与国事。值得注意的是，当“男主外，女主内”的社会性别分工终于成为社会的共识，成为“宗法社会轻蔑妇女之习惯与成见”时，女性被划为边缘化的性别群体已经无法挽回。

造成女性被边缘化的原因，在于以私有制和父权制为基础的性别分工制度。而父权制的基础就是对女性劳动的控制，阻碍女性接近生产资料，男性家长控制家庭人力和非人力资源，并将这些资源视为私有财产。性别分工逐渐成为等级制，即男人主外，居于上层；女人主内，处于底层。西周性别分工制度不同于以往社会的最大特点是“公”“私”分界、“内”“外”分治，在国与家之间谈公私，在家的范围谈内外。周礼是排斥妇女介入公事的，认为“妇女无公事”、“牝鸡无晨”、“妇女无用”。可见西周礼制已明确规定了政治活动中的性别分工——女不从政、女不能干政；政治成了男性贵族的专利。在经济生活中，从先周延续下来的男耕女织的自然经济模式被固定下来，而且在西周最高统治者——天子与王后那里就有了藉田劝农与亲蚕劝桑的象征意义的男女分工的礼仪，这种男女职事分工的示范性礼仪将男耕女织的经济分工模式神圣化和宗教化。从活动的场所看，也分成了处理“公事”的公共空间、置业谋生的“外事领域”、相夫教子的家庭领域。前两个空间属于男人，后一个领域归属于女性，刻板的角色模式导致了男女两性政治上乃至各方面的不平等。

基于旧中国妇女“都还拘囚在封建的礼教束缚之中，过娼妓似的生活，至于得不着政治上、经济上、教育上的权利，乃是全国各阶层妇女的普遍境遇。所以中国共产党除努力保护女劳动者的利益而奋斗——如争取平等工价，制定妇孺劳动法等之外应为所有被压迫的妇女们的利益而奋斗”。故在中国共产党第二次全国代表大会召开之际，就确定了为妇女奋斗的目标之一是“帮助妇女们获得普遍选举权及一切政治上的权利与自由”。1931年，中国共产党领导的苏维埃政府颁布了中共历史上第一部体现人民意志的国家根本大法，而且是历史上第一部体现男女平等原则的大法——《中华苏维埃共和国宪法大纲》。《宪法大纲》明确规定：“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女种族……宗教，在苏维埃法律面前一律平等……凡上述苏维埃公民在十六岁以上均享有苏维埃选举权和被选举权。”《宪法大纲》为苏区妇女参政提供了法律依据，保障妇女参政权利的实现，保障有足够数量的妇女代表进入决策机构。1933年中共中央组织局还特别规定了妇女参政的比例，要求在基层代表会议的选举中，妇女代表的比例至少要达到25%。新中国建立后，在1956年制定的《农业合作社社章》第60条中规定：“在合作社的领导人员和工作人员里面，女社员要有一定的名额，在合作社主任和管委会副主任当中，至少要有副主任一名。”中共最早的妇女参政比例政策，成为新中国促进妇女权力参与的重要举措。

（二）政策执行阶段

政策执行是政策过程的重要环节，也是完成政策目标和解决政策问题的直接途径。政策从实践中来，只是完成了政策过程的第一步，更为重要的是要将政策付诸实施，化作全党自觉的政策行动。如图3所示。

“女工农妇在革命斗争中之地位的重要已成为无可争辩的事实”，正如毛泽东所言：“全国妇女起来之日，就是中国革命胜利之时。”为了动员妇女这支伟大的力量投身到火热的革命斗争中去，各级党组织“要有方法的训练女干部，要给她们以参加实际工作的机会，要在每一斗争中，每一组织中检查妇女工作之实施与否的程度”，“党必须用很大的决心培养和提拔妇女干部，帮助和鼓励她们不断前进，因为她们是党的干部的最大的来源之一”。为了提高妇女的政治参与热情与能力，1932年，临时中央政府下令：“各级的文化部都应设立妇女半日学校，组织妇女识字班，可办家庭临时训练班、田间流动班，教员由政府派各地学校教员及群众团体的干部来担任。”根据地的领导人毛泽东、任弼时、方志敏等亲自编写教材或讲课。新中国成立以后，在广大妇女中开展扫盲运动，倡导妇女学文化。通过学习，使广大妇女不仅能看书读报，而且成为宣传党的方针政策、独立开展工作的干部。实践告诉我们，党的政策只有为群众所掌握，只有加强政策宣传，才能变成群众的强大物质力量，在执行中才能产生良好的政策效果。

妇女参政比例政策制定以后，政策试点是政策执行过程中的重要环节，也是政策能否全面推行的重要基础。毛泽东认为政策试验是“向群众请教”，“看是不是行得通”。政策试点是指根据目标群体的政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区试行政策的方法，取得经验后再逐步推广。当时，闽西作为最早的试点区，明确规定“凡在闽西赤色政权所有地方，年满16岁以上的劳动男女均有选举权和被选举权”。随后，中央组织局要求各级党部立即组织妇女参加基层代表会议的选举，“必须达到妇女代表占25%的任务”。于是，妇女参政比例政策在整个中共领导下的根据地得到推广。

（三）政策检验阶段

政策是客观实际的反映，正确的政策是客观规律的体现，为了确保妇女参政比例政策制定与执行的正确性和有效性，必须不断地对政策执行情况进行反馈、检验、检查和及时纠正。如图4所示。

政策反馈主要是政策制定与执行后的情况报告与信息反馈。为了保证妇女参政比例政策的执行，加强政策信息反馈，及时了解政策执行情况显得尤其重要。而政策绩效最能反映政策的制定是否符合男女两性的参政状况，最能检验参政政策的执行情况以及执行中存在的问题与缺陷，从而对政策进行纠正或矫正。

当中国共产党在红色根据地对妇女参政等进行立法后，苏区妇女在政治、经济、文化各方面的地位发生了巨大的变化，第一次充分享受到做人的基本权利，第一次以高昂的热情投入到根据地的政权建设中去。如在苏区的选举运动中，江西兴国的妇女代表占30%以上，全县有30多名妇女当选为乡苏维埃主席；福建上杭上才溪乡75名代表中有43名妇女代表，占60%；下才溪乡75名代表中妇女有59人，占66%。这些地方大大超过中共中央组织局要求的“必须达到妇女代表占25%”的指标。通过选举产生的各级领导班子中，不仅区乡基层组织中有大量妇女参加，就是在中华苏维埃中央临时政府里，妇女也占一定的比例。1934年2月，在中华苏维埃“二大”上，蔡畅等13位女性当选为中央执委，李美群和康克清当选为候补中央执委。在省一级机关中，担任重要职务的女性有：湘赣省苏维埃副主席李端娥、土地部长黄发桂，闽浙赣省苏维埃副主席徐大妹、军事部长胡德兰，湘鄂西省委宣传部长庄东晓，陕西省苏维埃政府教育部长刘锦如，江西省委组织部长、妇女部长、省监察委员会主席蔡畅，福建省苏维埃政府土地部长范乐春，这些妇女在领导岗位上努力学习和实践，成为不负众望的好干部。

新中国建立后，中共为妇女参政创造了前所未有的良好条件，越来越多的女性干部活跃于政坛，她们为社会主义建设发挥了重要的作用。据统计，在第一届中央人民政府担任副部长以上职务的女性有17名。1951年，全国有女干部36.6万人，她们是女性参政的基本力量。改革开放以来，在中央人民政府中，陈慕华、吴仪担任过国务院副总理，陈慕华、彭珮云、吴仪、陈至立、刘延东担任过国务委员。截止到2011年1月31日，中国政府部门26位正部长中有三位女性，占部长总数的11.5%。

很显然，中国女性参政有令人赞叹的过去。但是，随着改革开放的发展，长期政府主导的参政比例政策受到质疑，公平竞争、优胜劣汰的市场法则引入到干部人事制度的改革之中，这种看似权利、义务和机会平等的政策，对自古以来一直处在强者地位的男性来说是机遇，对相对处在弱势地位的女性而言却未必是福音，参政政策上的性别缺失导致女性在参与国家和社会事务的管理方面发展滞缓。

女性参政比例的下降让我们对改革开放之初的妇女参政政策进行了反思，正如毛泽东所说：“我们如果在政策上犯了错误，还是不能取得胜利”，因此加强政策修改与纠正非常重要，“任何一个问题犯了原则性的错误，不加改正，我们就会失败”。

为了对妇女参政政策进行矫正，切实解决女性参政比例下降的问题，中共中央组织部和全国妇联于1988、1990、1991年联合召开培养选拔女干部发展女党员工作座谈会。肯定并重申了保障妇女参政的性别比例政策在中国现阶段实行的必要性和合理性，要求“逐步实现县乡党政领导班子中至少有一名女干部”的目标。并先后于1995、2000年以国务院的名义颁布了《中国妇女发展纲要》，对妇女参政提出了明确的目标。政策修正后的执行情况表明，中国政府在培养选拔女干部方面的工作力度是前所未有的，绩效也是非常明显的，如全国人大女代表比例上升至21.3%。实践证明，公开竞争的原则应当建立在先进的性别文化的基础之上，建立在男女两性协调发展的前提之下。当这些条件尚未成熟的情况下，规定女性参政比例，是妇女获得平等的权利和资源的重要策略和保障，也是提高中国政治民主化程度的重要措施。