辽宁棚户区改造：住房开发——分类开发，整拆整建

一 引言

（一）问题提出

贫困住区的住房开发与建设长期以来一直是世界各国共同面对的难题。2003年底，联合国的报告声称有10亿人居住在贫民窟中，大约占世界城市人口的1/3、全世界总人口的1/6。该报告预测30年后这个数字将翻倍，变成20亿人。面对如此巨大的贫困人口，如何进行贫困住区的住房开发与建设，是世界各国城市不可回避的问题。我国作为世界上人口最多的国家，正处于城市化快速发展的阶段，每年有大量人口从农村涌入城市，城市内部也发生着重要变革。在这种情况下，贫困住区的住房开发与建设也成为中国城市必须解决的问题。

（二）文献回顾

贫困住区保障性住房作为准公共产品，其开发问题一直受到理论界的关注。早期思想认为，带有公益性质的准公共产品应该由政府提供。1739年大卫·休谟在《人性论》中，讨论了超越个人利益的公共性事务的处理问题只能通过集体行动来完成，事实上提出准公共产品的市场失灵思想。亚当·斯密在《国富论》中指出，那些对社会很有益处的公共设施，须由“君主”为之。萨缪尔森在《公共产品的纯理论》一文中提出，市场无法解决公共产品的供给。制度经济学家科斯认为，公共产品或带有公共产品性质的准公共产品，在基于个人决策的市场中是无法自动完成有效提供的。这些思想触及了准公共产品的市场失灵，但是并没有提到政府能力的限制，即政府失灵的情况。

随后，随着制度经济学的发展，对准公共产品问题的认识更为深刻。同时，相当数量的学者认为，贫困住区住房作为准公共产品，“其供给状态表征的是经济制度性质及其完备性”，不应单纯地完全由政府供给（庞绍堂，2007）。作为准公共产品的贫困住区保障性住房“不可能全部由政府承担供给的责任，应该政府供给与市场供给相结合”，由此产生了供给机制的复杂性（倪红日，2007）。有学者认为，PPP模式（Public-Private Partnerships），即公共部门与私人企业合作模式，是城市贫困住区住房有效供给的方式，并提出了公共机构和私人机构合作的三个层次（见表1）和八个延展模型，其中八个延展协议是指服务协议、租赁协议、承包协议、BOT协议、BOOT协议、打包协议、BBO协议和BOO协议（侯峻，2008）。

（三）贫困住区开发实践回顾

由于受到20世纪30年代“大萧条”的打击和第二次世界大战的战争破坏，西方国家（主要是欧洲国家）在战后普遍开始了大规模的城市更新运动，着手清理贫民窟。当时采用的是所谓“消灭贫民窟”的办法，即将贫民窟全部推倒，将居民迁走，并在原市中心贫民窟旧址上建立新建筑。然而这一方面由于居民收入较低，难以承受新建筑房租；另一方面由于城市更新改造具有一定的开发周期，期间的住房紧缺状况无法得到有效解决。因此，雅各布斯认为这种城市更新“只是把贫民窟从一处转移到另一处，更糟糕的是它摧毁了已有的邻里和社区关系”（雅各布斯，1961）。

经过“二战”后的复苏期，西方发达国家和南美、亚洲部分发展中国家在20世纪80年代进入了经济快速增长时期。这一时间，城市贫困住区改造更加强调对综合性规划的通盘考虑，不再单纯考虑物质因素和经济因素，而是综合考虑就业、教育、社会公平等社会因素。但是，贫困住区大规模改造带来的高额开发成本，也使得开发极为艰难。20世纪70年代末至80年代初，以石油危机为导火线，西方主要发达国家普遍陷入“滞胀”（高通胀、高失业、低经济增长）困境，很多城市遭受了20世纪最严酷的经济危机（Gaetano & Klemanski, 1993），城市贫困住区改造逐渐从以往关注大规模的更新改造转向较小规模的社区改造，由政府主导转向以公、私、社区三方伙伴关系为导向，更新周期长、需要庞大资金支撑的贫困住区改造项目越来越难以实施，从而导致贫困住区问题难以根除。同时，巴西和印度等发展中国家也开始了部分贫民窟改造工程，其中，以巴西为代表的拉美国家，尝试政府主导型开发模式，在法律上承认贫民窟及其居住者的地位，通过中央立法、地方实施、综合规划、轮次开发，在拆除贫民窟后在原址上重建综合性的新社区，但由于成本过高，导致只有极少部分贫民窟得到改造。

到20世纪90年代后期，西方国家的城市更新运动又和国际范围内广泛兴起的可持续发展思潮相融合，从而更加注重人居环境、生态环境和社区的可持续发展（Roberts & Skyes, 2000）。1996年6月，联合国在伊斯坦布尔召开的“人居二”（Habitat Ⅱ）会议确立的21世纪人类奋斗的两个主题——“人人有合适的住房”和“城市化世界中可持续的人类住区发展”——也明确指出了当前城市贫困住区改造政策的价值取向。但是，大规模贫困住区住房改造的困难仍然没有解决。

（四）贫困住区开发的困难

大规模拆迁阻力巨大。由于拆迁存在规模效应，大规模的拆迁有利于降低成本，所以规模拆迁应该成为贫民住区主要拆迁方式。但是由于贫困住区居民构成复杂，难以达成一致的拆迁协议，导致大规模的贫困住房拆迁面临巨大阻力。如巴西贫民窟改造过程中就曾遇到过贫民窟居民抵制拆迁的情况。此外，在土地私有制的国家，住房拆迁必须经过复杂的谈判并付出高昂的成本，所以很难在短时间内完成大面积拆迁。

市场化建设缺乏条件。贫民住区往往位于城市边缘地带，集中了大量低素质的贫民人口，同时缺乏基础设施，甚至没有供水和供电。开发企业对此类地区进行开发，一方面要面临大量低素质居民所带来了风险和压力，另一方面要重建基础设施，从而导致开发企业难以获得利润。因此，通过完全市场化的方式解决贫困住区住房建设是行不通的。

根除贫困区存在困难。在欧美国家中，确实有个别城市集中财力成功将贫困住区住房重建的先例，但是由于原住区居民以低收入阶层为主，他们中的很多人无法支付改造后高档住宅的租金，因此被迫外迁，最终只是将原有的贫困人口赶向其他贫困住区，没有根本性地解决贫困人口住房问题。

二 辽宁棚户区开发的背景与原因

（一）国家背景

从20世纪50年代初至60年代初，我国处于恢复性建设时期，为了支援全国的建设，按照先生产后生活、重积累轻消费的模式，国家在辽宁省加大投资力度，扩大资源开采规模。在这种情况下，辽宁省矿区企业除偶尔为容纳更多的工人扩建工棚外，住房开发基本处于停滞状态。20世纪五六十年代恰逢我国人口出生高峰期，到七八十年代形成婚育高峰。为满足子女住房需求，很多棚户区居民开始在棚户周围搭建“偏厦”，这种私搭乱建式“开发”成为棚户区住房开发的主要形式。

20世纪90年代中后期，资源枯竭和体制转型等导致矿区国企倒闭或退出，大量原国企职工下岗失业，棚户区整体状况开始恶化。同时，随着市场经济和城市化的发展，中国城乡流动限制有所松动，大量农村人口涌入城市。受到收入条件限制，这些新增贫困人口只能选择较为廉价的棚户区居住。除极少数区位较好的棚户区被开发商看中之外，绝大多数棚户区开发以居民私人搭建为主，处于完全混乱状态。

（二）辽宁省棚户区住房开发的基本状况

第一，待开发的棚户区数量多、面积大。据统计，2004年底，抚顺市大小不一的棚户区有55处，涉及需要拆迁的面积350多万平方米；鞍山市城市集中连片棚户区有34片，占地面积328万平方米左右，有待拆迁面积57.7万平方米，涉及居民15000多户；辽宁省全省有城市集中连片棚户区1000多万平方米，涉及居民35万多户120多万人，并且多数为连片大棚户区。

第二，棚户区远离市区，市场开发难度大。如丹东市棚户区主要分布在城区内的北部山区，抚顺市的棚户区大多数处在远离市中心、区位条件极差的煤矿区。这导致棚户区土地级差地租极其低、出让价格低、开发潜力很小。还有一些更加严重的矸石山棚户区根本不具有开发价值。

第三，棚户区周边缺乏公共服务设施，难以吸引开发商。首先，大片的棚户区没有道路、供水、供热、排水等基础设施，有的棚户区几百户家庭共用一个厕所，没有自来水、暖气、煤气和环卫设施。其次，医疗系统不健全。在许多棚户区周边，大多只有一个不足20平方米、几张病床的诊所，设备极其简陋，医生大多是卫生技校毕业的，医疗手段极其有限。最后，棚户区周围缺乏教育设施和人员，尤其缺乏教师。

（三）辽宁省棚户区住房开发停滞的原因

辽宁省的棚户区多是资源型的城市演变而来的，其长期以来住房开发一直处于停滞状态的原因，可以说是极其复杂的。但从历史和现实的角度进行分析，主要可以归纳为以下几点。

（1）工棚建成之初并没有考虑后续开发。新中国成立后国家恢复性建设时期，为了支援全国的建设，辽宁资源型城市资源开采规模不断扩大，必须聘用更多的矿工。这时的住房建设以搭建大量过渡性的偏厦为主，并没有考虑建设适宜长期居住的住房，更没有完善的配套设施。

（2）国家特定的计划经济时代和高度重积累政策。在先生产后生活思想的影响下，辽宁省固定资产投资主要集中在生产性项目上，生产性固定资产投资所占的比重高达88.4%，这大大地削弱了生活性固定资产投资。同时，东三省地区资源枯竭现象早在20世纪80年代就已经显露，但由于计划经济体制色彩在转型期很难在较短的时间内消除，使得有规划、有系统的棚户区住房改造和建设处于停滞状态。

（3）国企改革滞后导致地方经济发展滞后。矿区煤炭企业在国企改革之前都属于中央，其所得的利润也几乎全部上缴中央。经济改革及国企转制后，地方财力严重不足，而多数棚户区面临诸多的棚户区问题，如在较短的时间内筹集足够的资金，单靠地方的财力根本不可能解决棚户区大面积的改造问题，所以大规模棚户区改造难度很大。

二 棚户区改造住房开发策略研究

（一）棚户区住房拆迁策略分析

拆迁策略：整体拆迁，梯次推进。贫困住区住房拆迁长期以来一直是困扰世界各城市的难题。组织行为学中的管理科学学派认为，公平和普遍适用的规则、高效可行行为模式和适当的激励机制是解决集体行为难题的重要方法。辽宁省棚户区拆迁工程采用不留死角的整体拆迁，惠及绝大多数棚户区居民，然后采用梯次推进的拆迁模式缓解整体拆迁压力，同时制定合理的补偿机制对居民配合拆迁行为进行激励，有效提高了拆迁效率。

整体拆迁，逐户动员。为了更快、更好地完成棚户区改造任务，辽宁省采用了整体拆迁、逐户动员的拆迁方式。一方面，各市对城市集中连片棚户区进行不留死角的整体拆迁，消除隐患，彻底解决棚户区问题；另一方面，为了保证棚改拆迁工作扎实稳妥地进行，各市对棚户区全部居民进行逐户摸底动员。逐户动员的工作方式可以详细地了解困难群众家庭情况，根据棚户区居民的具体困难程度，确定相应的拆迁救助项目和救助标准，实施针对性较强的拆迁救助，有力地提升了拆迁效率。

梯次推进，鼓励先行。由于拆迁面积大、涉及人口多，同时在较短的拆迁期限内，居民集中大量搬迁，会出现租房难、搬家难、支付不起租房费等一系列问题。辽宁省各市为缓解整体拆迁带来的住房压力，采用了梯次推进、鼓励先行的工作方式。在拆迁的过程中，各市对棚户区进行梯次拆迁，仅拆除棚户区内需要建设安置用房土地上的房屋，其他房屋则待安置用房建好后，再组织居民一次性搬迁上楼，实际拆房住户只占应拆迁户数的一半，让城市有足够的时间和空间消化拆迁人口。同时，在居民搬迁时，根据搬迁的先后顺序，给予一定的搬迁奖励或优先选房权，有力地推动了搬迁工作顺利进行。

合理补偿，保证公平。住房拆迁是棚户区改造一大难题，除提高拆迁效率外，辽宁省采用合理补偿、保证公平的拆迁措施，用拆迁房屋面积换取新建回迁房面积，同时帮助居民解决具体困难，赢得了居民对拆迁工作的配合与支持。调查显示，72.5%的居民对拆迁补偿方式满意，73.5%的群众对拆迁补偿对不同的人群公平性感到满意，84.2%的居民认为政府兑现或基本兑现了拆迁承诺，83.3%的居民很同意、同意或较同意搬迁过程中政府提供的补偿条件较为合理、公平，各级政府办事较为规范（见附录A19、A20、A21和C4-25）。

（二）棚户区住房建设策略与案例

1．住房建设策略：规模建设，政企结合

辽宁省棚户区情况复杂多样，为了更快、更好地完成棚户区住房全面改造任务，辽宁省各市采用了规模建设，分类开发的住房开发模式。一方面，辽宁省各市下定决心，集中全力进行规模建设，以极高的效率展开大规模全面建设；另一方面，针对棚户区具体状况不同，政府和市场采用不同合作形式，对棚户区进行分类开发。具体办法有以下几点。

集中力量，规模建设。辽宁省针对城市集中连片棚户区面积大、人口多的特点，采用先大后小的开发顺序，开展高效率的大面积规模建设，优先解决城市集中连片棚户区。由于城市集中连片棚户区面积大、地点集中，便于开发单位集中建设，有效地提高了施工效率。大面积棚户区改造完成后可以容纳大量居民，为后续开发提供条件。同时，规模建设有利于通过统一采购、统一监督，既降低原材料成本，又可以围绕施工建设各个环节开展监督、监控，确保了回迁房建设成本最低、质量优良。

政企结合，分类开发。鉴于辽宁省棚户区面积大、区位差、人口多等特点，辽宁省采用了理论界普遍认可的PPP开发模式（Public-Private Partnerships），即公共部门与私人企业合作模式，并采用包括服务协议、租赁协议、承包协议、BOT协议（建设—转移—运营协议）、BOOT协议（建设—运营—拥有—转移协议）、打包协议（即工程整体运营和转移协议）、BBO协议（购买—建设—运营协议）和BOO协议（建设—拥有—运营协议）在内的多种开发方式，对不同特点的棚户区分类开发。对开发潜力大的棚户区，采用承包协议、BOT协议、BBO协议和BOO协议，由企业承担建筑主体建设，政府在审批、税费等各个方面为企业提供便利，通过市场化的途径解决棚改新区建设。对地理区位较差、缺乏开发潜力的棚户区，则采用服务协议，由政府牵头，居民少量出资，企业只承担建设职能。因地制宜、分类开发的住房建设模式灵活地解决了贫困住区建设难的问题，避免了单纯市场化不愿建设、不能建设的情况。

2．棚户区改造住房建设案例分析——以本溪市为例

本溪市由于近百年煤炭开采的历史原因，已成为采煤沉陷灾害十分严重的城市。采煤沉陷区的总面积达到50.6平方公里，占该市总面积的6%。本溪市在棚户区改造的过程中，在综合研究了该市沉陷区形成的历史原因、特点等各种因素的条件下，于棚改中形成了一套独特的开发方案，尤其以程家社区为例，其独特的开发模式值得提倡。

（1）政企结合的分类开发模式

本溪市在住房建设上采用政企结合的开发方式，由于棚户区分布不同，所以有几种不同的政策和操作模式：对临近城市边缘、有一定开发价值的棚户区，由政府提供政策支持和土地划拨，各种税费减免，由社会上的开发商具体操作；对开发价值较低，但仍有部分价值的棚户区，政府除提供政策支持外，还要部分出资，由国有开发企业具体操作；对完全没有市场化运作可能的棚户区，由政府出资建房，土地腾空归国有，具体建设由建委直属事业单位操作。

（2）坚持回迁房与同现行商品住宅基本相同的标准

为保证棚户区居民彻底地改善生活居住环境，在规划和建筑设计方面，本溪市坚持同现行商品住宅基本相同的标准，严格执行国家有关技术规范，严把工程质量关。棚户区改造工程全部达到节能50%的节能建筑标准，提高了住宅的质量。

（3）统一招标采购，控制建筑材料质量，降低材料成本

相关部门对与百姓日常生活息息相关建筑材料全部实行甲方供应，并全权委托招标公司代理，向社会公开招标采购。按照严格的招标程序，聘请了一些外埠施工队伍，引进了域外的资金、设备和管理经验，营造了施工建设的公平竞争氛围。

（4）设立施工单位回访机制，对施工质量进行返查

在加强自身建设的同时，相关部门也加强了对交付使用工程的回访工作，将入住居民反映的质量问题进行归类，责成各施工单位逐户回访，并请入住居民在回访单上签字，确保居民满意，使改造工程质量无愧于“民心工程”的称号。

（三）棚户区居民回迁策略与案例

1．棚改居民回迁策略：优惠购房，分批安置

棚户区回迁房屋属于社会保障范畴的拥挤型准公共产品，考虑到准公共产品的社会保障性质和排他性，辽宁省回迁房购买坚持优惠购房、专房专用原则，为棚户区居民提供住得起的专用回迁房。此外，考虑到回迁房的拥挤性，辽宁省采用分批安置的回迁方式，提高了回迁效率，实现了当年回迁的目标。

优惠购房，专房专用。由于拥挤型准公共产品同时具有廉价性和排他性，所以棚户区回迁住房必须采用优惠购房、专房专用的回迁方式。为了实现让居民“住得进、住得好、住得稳”三大目标，辽宁省为棚改新区居民提供了巨大的购房优惠，极大地减轻了居民回迁负担。首先，在购买回迁房时，居民原有住房面积只收取少量费用，多出面积按照建筑成本价收费，将多数居民购买回迁房成本控制在2万～3万元，远远低于市场价格。其次，各市都制定了棚户区改造回迁居民中低保户、低保边缘户的优惠政策，对棚户区低收入家庭给予阶梯式的救助，对低保户原住房面积拆一还一，免收新旧房屋差价。此外，为保障棚改成果由棚户区居民享有，棚改新区采用了专房专用的办法，专用回迁房只能由棚户区居民购买，杜绝了非棚户区居民购买回迁房的可能。

分批安置，先动先选。棚户区住户回迁属于集体行为，组织行为学认为，合理的秩序和有效的激励措施是提高集体行为效率的重要方式。为保障回迁效率，辽宁省棚改新区回迁安置采用了分批安置、先动先选的回迁方式。由于回迁房建设完成时间不同，辽宁省采用“建好一批，安置一批”的回迁办法，缩短了回迁时间，减缓了棚改建设带来的住房压力。此外，为鼓励居民及早动迁，辽宁省采用了先动先选的回迁办法，优先让动迁较早的居民选择回迁房，对加快棚改整体效率起到了重要作用。

2．案例分析——以本溪为例

本溪市属于以煤炭、钢铁资源为主的资源型城市，棚户区改造居民总户数32715户。在棚户区改造过程中，本溪市针对地方特点，形成了一整套因地制宜、以人为本、公平公正、公开透明的回迁安置机制。

首先，提供优惠的回迁购房政策，保证棚改居民“住得进”。本溪市为棚改居民购买回迁房制定优惠的购房政策，提出“零成本以旧换新，优惠价保障住房，成本价以小换大，限制价让利于民，市场价求大求好”五项措施。棚户区居民用原有棚户换回迁房时，可用原有住房面积换取新房同等面积，新房多出面积按照成本价支付。对于家庭收入确实有限、难以支付上楼费用的棚改居民，可以在一定期限内以廉租房形式租给居民，直到居民全部支付完上楼费用。部分棚改新区提供少量商品房对外出售，所得利润用来补贴棚改居民上楼，进一步降低棚改居民上楼成本。

其次，采用因地制宜的安置方式，分类、分批安置。在安置回迁地点的选择上，根据不同棚户区特点，采取了本地安置和异地安置两种不同的安置方式。本溪市的棚户区可以分为两大类：一类是沉陷区以外的棚户区，主要分布于太子河南侧，这类棚户区地理区位相对较好，房价相对较高，基础设施配套条件相对完善，本地居民愿意长期留在本地居住。对这部分地区的居民，本溪市采用了优先本地安置的方法，保证了居民利益。另一类是采煤沉陷区，位于太子河北侧，其中相当部分地区由于沉降问题严重，无法本地安置，所以采用了异地安置方法，在其他环境较好的地区建设回迁房，让居民放心入住。在安置批次的安排上，本溪市采用分批安置、逐步安置的方法，在保证棚户区改造效率的同时，减轻居民的居住压力，让社会有足够多的时间和空间来消化棚户区改造期间形成的住房需求。

再次，制定人性化的选择机制，尊重居民志愿。对待异地安置回迁，采用志愿选择、抽签决定的安置方法。居民仿照高考填志愿方式，按照自己的喜好按顺序填报回迁志愿，志愿集中上报棚改领导小组办公室。如果安置地可以满足全部第一志愿，则全部入住，如果未能满足，则让居民按第一志愿进行抽签，如果抽中则进入安置区，否则对第二志愿进行抽签，直至抽中进入安置区为止。由于安置房源供应充足，所以居民不会存在无房可住的情况。

最后，设置合理的制衡机制，保证安置公开透明。为保证回迁安置公开透明，本溪市回迁安置采用了阳光操作方式，全程确保回迁居民的合法权益。在会签房屋分配方面，杜绝“走后门”情况的发生。按照公开、公平、公正的原则，研究回迁房屋分配办法，对棚户区改造回迁分配方案、分配程序、分配结果在醒目位置公示。在回迁监管主体上，设置多部门监管制衡机制，除市纪委、监察局、公证处等政府部门之外，还有拆迁地区街道办事处、社区和居民代表参与全程监督，增强了回迁安置工作的透明度，确保了回迁居民的合法权益得到充分保障。

（四）新住区后期管理：政府兜底，自助管理

1．新住区管理方式

棚改新区的后期管理是棚户区住房开发的重要组成部分，也是影响棚户区居民是否住得稳的重要因素。侯峻博士在《PPP模式在城市公共产品投资中的应用研究》一文中提出，公共部门和私人部门对已有设施的运营与维护协议（Operate Maintenance Contract）可以得到比任何一方单独行动更有利的结果。为了实现让棚改居民住得好、住得稳的目标，辽宁省采用了政府兜底、自助管理的棚改新区物业管理模式。

棚改新区建成后，社区组织新区居民自助管理社区，物业管理和维修等费用由政府兜底，居民只需缴纳极少量的物业费用（约为0.1元/平方米）。同时建立了有效的专项维修资金制度。按照棚户区房改的要求，将居民回迁时缴纳的面积差额价款的一定比例作为维修资金，专项维修资金属于全体业主所有，专户存储，专款专用。有条件的小区建设或者预留部分经营用房，保证小区管理与经营的需要，其经营收入补充小区管理和维修资金的不足，或者补助特困居民的物业管理费等相关费用。政府兜底、自助管理的物业管理模式极大地减轻了棚改居民日常居住负担，同时为居民提供了部分就业岗位，为居民住得好、住得稳提供了保障。调查显示，63.2%的居民认为物业管理更为便民，认可了政府兜底、居民自助的物业管理模式（见总报告图12）。

2．案例分析：公益型物业小区——莫地小区

抚顺市莫地小区是辽宁棚户区改造后建立的，开发企业为抚顺中煤公司，当地人称为中煤十九处，属于中煤集团的分公司。莫地小区的主要成员是弱势群体和贫困家庭。整个小区共有106栋楼，6400户居民，其中实际居住的大约5900户。小区共有物业管理人员13人，承担整个小区的卫生和日常维护工作。

社区物业岗位属于公益性岗位，物业管理人员月工资为950元左右，其中包括城镇提供的200元补助。物业管理花销纳入政府财政，由区政府承担物业费用。小区管理人员多来自周边小区，每天乘公交车到莫地小区上班，等到晚上小区居民休息时再乘车回家。偶尔遇到特殊情况，可以很快从家中赶到小区为居民排忧解难。

为减少居民负担，居民所有的日常维护费用全免，唯一需要居民缴纳的就是每月每平方米0.1元的公共设施服务费。一般家庭的建筑面积为45～60平方米，也就是说每月家庭公共设施服务费仅为4.5～6元，对绝大多数家庭而言不造成任何负担。公共设施服务费并非交至小区物业，而是上交到区财政，然后由区财政为小区划拨维修费用用于小区日常维修。

小区物业工作主要是小区的大环境，包括卫生、治安和小区设施日常维护，偶尔居民遇到一些难以解决的问题，也常常到物业处寻求帮助。尽管按照公益性物业的性质，居民家庭内的水管、电路及电器维修等并不属于物业管理范围，但物业也会尽自己所能给予居民帮助，为居民解决问题。现在莫地小区居民已经习惯于有问题找物业，物业管理人员经常从早忙到晚，甚至偶尔出现晚上下班回家之后，遇到居民联系，打车从家赶到小区为居民解决问题的情况。

目前，莫地小区物业确实面临着一些困难。一方面，小区物业管理人员不足。目前小区物业管理人员共13人，其中维修人员6人、其他服务人员7人，平均下来每位维修人员和服务人员要为约1000户居民服务。小区居民出现下水道堵塞或断电等情况时，需要物业人员协调联系自来水公司和电力局等部门，为居民解决水电问题。由于小区居民人数较多，常常出现物业人员四处奔波、依然无法满足居民日常维护需要的情况。另一方面，物业在负责建筑维修时，在技术和资金上有一定困难。莫地小区由于地理位置、气候等原因，在大雨天气下可能会发生泥石流。另外，个别居民家庭存在屋顶漏雨等情况。物业人员并没有配备日常的建筑维修材料，同时在技术上也并非专业建筑维修人员，遇到建筑维修问题时小区物业往往力不从心。

三 棚户区改造住房开发的影响和效果

在辽宁省棚户区改造中住房开发是核心环节之一。2005年以来，辽宁省棚户区改造项目共拆迁改造棚户区2910万平方米，新建4402万平方米住宅，使全省70.6万户的211万居民告别了世代居住的棚户区。在2005～2008年大规模棚户区改造期间，辽宁省采用政府让利、多方参与、整拆整建、廉价回迁的住房开发模式。在较短的时间以极高的效率完成棚户区改造任务，实现让棚改居民“住得进、住得好、住得稳”三大目标。

（一）开发效率显著提高，当年入住居民满意

辽宁省大规模棚户区改造采取多种措施，提高开发效率，在抚顺等城市甚至出现了当年拆迁、当年建设、当年回迁入住的高效工程。对辽宁省沈阳市、抚顺市、本溪市、铁岭市、阜新市和朝阳市的调查显示：58.2%的居民从拆迁到入住的时间小于两年，80.5%的居民小于三年，80%以上的居民对开发效率感到满意（见图1）。

（二）住房面积大幅增加，住房功能极大完善

棚户区改造工程改善了居民基本住房条件，改善了居民的住房质量。在对辽宁省沈阳市、抚顺市、本溪市、铁岭市、阜新市等五个市的调查中，发现户均住房面积大幅度提升，由棚改前的39平方米增加到棚改后的57平方米，增加了46.2%（见图2）；人均住房面积由棚改前的10.6平方米增加到棚改后的16.6平方米，增幅达到56.6%。

为保证棚户区居民彻底地改善生活居住环境，在规划和建筑设计方面，坚持同现行商品住宅基本相同的标准，严格执行国家有关技术规范，严把工程质量关。棚户区改造工程全部达到节能50%的节能建筑标准，提高了住宅的质量。棚改新区住房建筑材料由政府统一采购，居民、社会参与施工过程全程监督，住房质量发生根本性改变。住房功能上，棚改新区住房配备有卫生间、淋浴间和客厅等，与只有卧室和厨房的棚户房相比住房功能大大完善。在户型设计上，回迁楼设计了35平方米、45平方米、55平方米、65平方米、75平方米等多种户型，满足了不同类型的居民住房需求。调查显示，90.0%的居民认为现有住房很舒适，93.0%的居民认为现有住房比原住房更为舒适（见图3）。

（三）政府形象有所改善，分配公平居民认可

棚户区住房开发中，政府在住房拆迁、住房建设、住房回迁和物业管理等方面多次让利于民，同时采用多种办法降低建筑成本，提高住房质量，为居民解决大量生活难题，并且让居民参与全程监督，有效地改善了政府形象，让居民满意度有所提升。调查显示，92.2%的居民认为住房改造过程住房分配公平（见总报告图16）, 46.3%的居民对政府满意度提升（见图4）。

四 棚户区住房开发的经验、借鉴和启示

（一）住房拆迁要有偿有序

在拆迁的过程中，本着以人为本、实事求是的原则，及时制定有效的补偿机制，对补偿产生的纠纷合情合理地解决，取信于民，让利于民。拆迁问题主要集中于拆迁补偿，棚户区改造拆迁可以设置合理的补偿比例，用拆迁房屋面积换取新建回迁房面积。在换取新建住房面积时，要坚持让利于民，对自建住房予以一定比例的确认补偿。住房拆迁范围较大时，要设置合理的拆迁比例，按批次、有序进行拆迁。在拆迁时要给予搬迁居民租房补偿，尽量避免短时间大规模拆迁，以免增加租房压力。

（二）住房建设要保质保速

为确保住房建设工程的质量和效率，辽宁省采取了一系列的重要措施，主要包括以下几点：第一，统一招标管理。棚户区改造工程量大、涉及的物资多，组织有关部门统一进行工程招标，保证建筑企业平等竞争，同时可以最大限度地减少中间环节，降低成本。第二，为保证棚户区居民彻底地改善生活居住环境，在规划和建筑设计方面，坚持同现行商品住宅基本相同的标准，严格执行国家有关技术规范，严把工程质量关。第三，加强质量管理。为确保工程质量，除责成质量监督专业部门监督外，还聘请了动迁居民代表作为质量监督员，共同参与质量监督活动。

（三）回迁购房要给予优惠

绝大多数棚户区居民收入较低，为了让居民顺利上楼，必须给予回迁居民以购房优惠。辽宁省此次回迁购房优惠经验集中在以下几点：第一，允许棚户区居民用旧房换回迁房，偿还拆迁原房的面积不收款，增加的面积按建筑成本或低于成本价收款，产权归个人所有。第二，针对购买回迁房确实有困难的居民，以廉租房形式先将房屋交给居民，待居民补足欠款后再补发房产证。这样可以有效提高上楼效率，实现居民住有所居。第三，公开选房，有序安置。将居民搬家顺序、交款顺序作为回迁安置的依据，并张榜公示，接受群众监督。如有群众反映情况，坚决查实并予以处理，确保分房公开公正。

（四）新区管理要居民自助

社区居民自助式管理就是社区居委会协调有关部门集中开发公益性岗位，聘用社区内下岗职工进行保安、保洁、维修等社区服务。居住自助式新区管理有很多优势，主要表现在以下几点：第一，有效降低了物业管理支出，切实减轻了居民经济负担，居民除只需缴纳每月0.1元/平方米的物业费用外，无需任何其他物业管理支出；第二，极大地方便了社区管理实现规模化，有利于降低管理成本；第三，自助管理为棚改新区创造了部分就业岗位，成为居民再就业的组成部分，对提升居民收入起到一定帮助。

五 棚户区住房开发的问题与讨论

（一）全面快速的住房拆迁是否能推广

相对于逐步拆迁、小幅拆迁，辽宁省棚户区改造采用的大规模拆迁在平均成本和消除隐患上无疑具有很大的优势。不过，在辽宁之所以大规模拆迁能实现，与辽宁省棚户区自身特点密不可分：其一，辽宁省棚户区相对集中，而且面积较大，利于规模拆迁；其二，棚户区居民本身对住房拆迁具有强烈愿望，愿意主动配合拆迁工作顺利进行；其三，辽宁省棚户区房价相对较低，因而拆迁成本在全国也相对较低；其四，相对于国际城市而言，中国土地为公有制，这为拆迁工作带来极大便利。在中国、全球许多城市，并不完全具备以上四个条件，辽宁棚户区拆迁经验如何在全国甚至全球城市推广，还是需要进一步思考的问题。

（二）高效优质的住房建设是否能复制

2005年初至2006年末，辽宁省用不到两年的时间完成了5万平方米以上城市集中连片棚户区1212万平方米的改造任务，建设回迁楼1931.5万平方米，改善了34.5万户120万棚户区居民的住房条件。2007年，辽宁又集中力量改造了299.4万平方米5万平方米以下、1万平方米以上城市连片棚户区。如此大规模的住房建设需要包括资金和建筑材料在内的大量资源，并对建筑质量和建筑效率具有极高的要求。中国和全球的其他城市，是否有足够的财力来组织如此大量的资源，是否有足够的建设能力在短时间内完成如此大规模的建设，是其他城市必须思考的问题。

（三）政府兜底的物业管理是否可持续

对棚改新区而言，物业管理是比较难的问题。突出表现在：一是收费标准低；二是收费比较困难；三是专业维修不及时、维修资金不到位；四是工程竣工后的报修难以实现。辽宁省棚改新区采用了政府兜底的物业管理，实际上是以政府财力补贴棚改新区的物业管理和维修费用。虽然目前辽宁省各级政府财力尚可，有能力支持棚改新区管理费用，但是政府兜底的物业管理过分依赖政府财力，在将来政府财力不足时可能会出现一些问题；同时，中国和全球许多城市政府并没有足够的财力来支撑贫困住区改造后的物业管理和维修费用，那么改造后的贫困住区管理应该由谁兜底，这些都是值得进一步探索的问题。