第一节 能源安全观的发展演变

一 能源安全的起源与演变

能源是人类文明的先决条件，是全部人类活动的一项基本需要。同时，能源又是国民经济增长的重要因素，是经济增长的基本驱动力。因此，能源安全问题不仅是关系各国经济增长、社会稳定，更是影响世界发展稳定的重大战略问题。

能源安全的概念最早可以追溯到第一次世界大战前夕。1913年，英国海军开始使用石油代替煤炭作为舰艇的动力来源，如何保证舰艇的石油供应成为英国海军取胜的关键。能源安全第一次被提上了议程。为确保战争期间的石油供应，在英国政府的支持下，时任英国海军上将的温斯特·丘吉尔成立了皇家石油供应委员会来保证英国的能源安全。丘吉尔将能源安全原则定义为：石油的安全与确定性存在于品种多样性。丘吉尔认为多样化原则的实施应该把握住“绝不能仅仅依赖一种石油、一种工艺、一个国家和一个油田”。同时，战争期间威胁他国的能源安全也是“一战”时各国有效的进攻手段。例如，英国为首的协约国就对同盟国实施包括石油在内的贸易禁运，而德国海军也不断袭击驶往协约国的油轮。在“二战”期间，能源安全更是跃升为影响战争局势、决定国家命运的重要因素。“二战”中交战双方都将战略布局到石油供应上，维持、扩大自己的石油供应来源，限制、切断、摧毁或占领对方石油供应来源，石油供应对“二战”局势的发展发挥了巨大的作用。“其间许多重大战役，如日本攻占印度尼西亚、德军进攻斯大林格勒以及盟军对罗马尼亚普洛耶什蒂的大规模空袭等都与石油有关。”不过，“两次世界大战期间的能源安全更多地体现为军事安全，而以保障经济发展为目标、以能源稳定供应为核心的能源安全问题则是在第一次石油危机之后出现的”。

随着“二战”后西方经济的繁荣和苏联军事工业的急剧扩张，世界工业经济对能源的依赖，特别是对中东石油的依赖大幅度增加，能源供应安全的重要性日益凸显。1973年，阿拉伯产油国为打击以色列，对亲以的西方国家实施石油禁运，导致了西方国家第一次石油危机的爆发。由于这次石油危机对西方国家造成了沉重的打击，促使西方国家开始对能源安全问题给予前所未有的重视。1974年11月，西方16个工业化国家在美国倡议下采取了保障能源安全的联合行动，签署了协调能源政策的国际能源计划，成立了国际能源机构（IEA）。而20世纪70年代末爆发的第二次石油危机使能源安全问题再次受到高度关注。两次石油危机使能源成为一种关乎国家军事、政治、社会安全的地缘政治商品，直接影响着国家安全、经济可持续发展和社会稳定。在石油危机之后，国际能源署正式提出了以“稳定石油供应和石油价格”为中心的能源安全观点，西方国家据此制定了以能源供应安全为核心的能源政策，由此形成了传统的能源安全观。

20世纪70年代至80年代初，受能源危机的冲击，“能源安全”这一概念主要意味着“减少或降低消费国的石油进口水平，并对石油进口和可能的油价冲击进行风险管理，防范能源危机”。同时，也有些专家将能源安全认定为在合理的价格和充足的能源供应，并在可预见的将来避免重大能源供应终端风险的“状态”。1985年，国际能源机构（IEA）将能源安全定义为“以适度的成本获得能源的充足供应，特别是石油的充足供应”。

保罗·斯塔尔斯归纳了传统的能源安全观点。他认为，“传统的能源安全观念关注于能源供应协议突然中断、瓦解和受人操纵引起的价格剧烈波动产生的安全威胁，政治不稳定、经济胁迫、军事冲突等是传统安全中最需要关注的，这些安全因素既能够威胁能源的供应，也能够对能源运输路线造成威胁。因此，对能源安全的判断在很大程度上是评估一个国家对某一特定类型能源的依赖程度，是在境内获得还是主要依赖进口。”

传统的能源安全理论假定国际政治处于无政府状态，国家作为能源安全行为的主体，各国能源安全的实现主要通过国家的自主行为，国家能源安全区分为能源进口国的安全和能源出口国的安全。美国剑桥能源委员会主席丹尼尔·耶金将能源安全定义为“在不危害国家价值目标的前提下，以合理的价格保证充足、可靠的能源供给的能力”。他认为，“能源进口国和出口国都希望获得 ‘供应安全’，但其含义却不相同。前者的 ‘供应安全’是以合理价格得到能源供应的可靠渠道；后者的‘供应安全’是通往市场和消费者的充足渠道，确认未来投资的正当合理性（并保护国家收入）。”耶金举例说：“对俄罗斯来说，能源安全意味着政府重新获得能源产业的控制权，并将权利延伸到下游领域，掌控能提供政府收入的重要出口管道。对欧洲各国而言，目前最担心的并不是原油，而是天然气，特别是对俄罗斯天然气的依赖程度。日本关心的是，在资源贫乏的国土上如何推动全球第二大经济体继续发展。对中国和印度来说，能源并没有阻挡经济发展的脚步，这一点令人欣慰，为了促进经济发展并防止社会动荡，能源供应安全是必不可少的保障。美国的能源安全有两个中心：一是防范再次出现任何类似中东供应中断的风险；二是实现被反复提及的 ‘能源独立’目标。”

此外，国外一些经济学者还从风险性与外部性角度研究了能源安全。从风险性定义能源安全的角度通常认为能源安全是个期望问题，包括对风险的发生概率和破坏力大小的认知，由此对世界能源价格及其预警指标机制、能源供需关系及其影响因素进行分析预测与风险防范研究。而从外部性定义能源安全的角度来看，能源安全问题是由国内厂商与消费者使用进口能源而引起整个国家极度依赖进口能源的问题，因此能源安全问题就是由消费进口能源引起的外部性问题。外部性的存在充分表明，依靠市场机制不能完全解决能源安全问题，而必须依靠政府政策来实施干预，这种定义角度为政府在能源安全领域制定相应的干预政策和措施提供了有力的理论依据。

国内学者一般将能源安全定义为“保障对一国经济社会发展和国防至关重要的能源（主要是石油）的可靠而合理的供应。能源供应暂时中断、严重不足或价格暴涨对于一个国家经济的损害取决于一国生产与经济的能源依赖度，尤其是能源进口依存度”。全国科学技术名词审定委员会审定公布的名词能源安全则定义为：“能源安全（Energy Security）是非传统安全中的一种。是指为保障一国经济社会和国防安全，使能源特别是石油可靠而合理供应，规避对本国生存与发展构成重大威胁的军事、政治、外交和其他非传统安全事件所引起的能源供需风险状态。”吕致文认为，“能源安全是国家安全体系的重要组成部分，主要指一国拥有主权或实际可控制、实际可获得的能源资源，从数量上和质量上能够保障该国经济在一定时间内的需要和参与国际竞争的需要以及可持续发展的需要。稳定的能源供应和合理的能源价格是能源安全的核心问题。”

“中国国土资源安全状况分析报告”课题组认为，“从长远和全球的观点来看，能源安全问题就是石油安全问题。所谓石油安全，就是保障在数量上和价格上能满足经济社会持续发展所需要的石油供应。所谓石油不安全，主要体现在石油供应暂时突然中断或短缺、价格暴涨对一国经济的损害，其损害程度主要取决于一国经济对石油的依赖程度、油价波动的幅度以及应变能力。”

传统的能源安全观也在不断地发展和充实。正如国际能源机构（IEA）主任罗伯特·普瑞多所说，“能源安全是一个至关重要的概念且拥有不断演变的定义。”随着人口、资源、环境与工业化加快、经济快速增长的矛盾日益严峻，新能源安全观开始兴起。世界各国的能源安全观开始经历由“关注石油供应安全”向“全面关注能源安全”的转变。新能源观以经济社会可持续发展为出发点，强调环境安全是能源安全战略中的重要组成部分，认为孤立的能源区域性安全是暂时的，维护能源安全需要全球共同努力并超越高碳能源极限，节约能源资源，积极研究和开发清洁可再生新能源。特别是伴随着石油能源的日渐枯竭、能源消费对地球生态环境破坏等状况的日益严重，节能观念和节能战略在新能源安全观中逐渐凸显。

Hanns W. Maull曾提出，“全面的能源安全是能源经济安全（供给安全）与能源生态环境安全（使用安全）的统一。能源供给安全即能源供应的稳定性，指的是满足国家生存与发展正常需要的能源供应保障的连续与稳定程度；而能源使用安全即生态环境的安全性，指的是能源的消费及使用不应对人类自身的生存与发展环境构成任何威胁。其中，能源供给安全是国家能源安全的基本目标，是‘量’的概念，是相对于一定的时间并受一定的技术经济水平限制的；而能源使用安全则是国家能源安全的更高目标，是 ‘质’的概念，它实质上涉及可持续发展问题。能源安全应是 ‘量’与 ‘质’的统一。”

全球过多能源消耗带来的环境安全问题、生态安全问题，以及各国的工业化、城市化，使得石油等不可再生能源的供需矛盾日益严重。世界各国逐渐把能源对环境的影响列入世界安全范围，能源安全战略也因此成为一国可持续发展的战略。能源安全的概念也从传统的“供应安全保障”拓展到“能源使用的生态安全”领域，能源安全与环境安全一同成为各国政府发展规划中必不可少的“议题”。能源耗费是大气、环境破坏的主要原因，能源耗费引起的生态安全已经成为各国“综合安全”的重要组成部分，能源安全战略已经超越单纯的供应安全问题，并进一步演变成一个国际政治经济问题。2008年国际金融危机以来，尤其是2009年低碳经济概念在全球的兴起，能源安全显著地与全球气候安全问题、低碳节能减排等政策目标紧密联系在一起。当前全社会的能源安全已经具有相当丰富的内涵。能源安全不是单纯的能源问题，也不是单纯的经济问题，能源安全开始重点突出能源与人类环境、各国环境保护的协调发展。能源安全已经是涉及对外战略、国家安全、战略经济利益、生态利益、国防军事以及国际资源分配格局等多层次的战略问题。能源安全战略已经成为涉及多方面的综合性、系统性的国家战略。

威廉·马丁指出能源安全有三个层面的意义：“一是狭义的概念，指在对不稳定的中东石油进口依赖不断增长的情况下，对中东石油供应可能中断或短缺带来的风险进行管理；二是广义的概念，指以合理的价格获得充足的能源供应，以满足不断增长的能源需求；三是与能源安全相关的政策议题，如环境挑战与可持续发展，这一层面往往被学者和决策者所忽视。”虽然目前世界上各个国家仍普遍将高碳能源的供应、运输、价格和使用等问题的合理安排及保障作为本国能源安全的评判标准，将高碳能源的安全保障列为国家能源安全战略，但在低碳的新能源技术与设备成功研发并得以在全世界普及推广后，这一局面将最终被改变。

二 中国能源安全观的发展演变

新中国成立以来，我国的能源安全观总体上经历了五个阶段的发展演变。

第一阶段（1949～1959年），进口依赖、自给自足准备阶段。1939年，中国在甘肃玉门建立了第一个石油工业基地，但在此之后直至1949年新中国成立时，中国原油年产量只有12万吨。20世纪50年代，中国主要油品的自给率仅为40%，大约50%的石油从苏联进口。中苏关系破裂后，中国开始形成“自给自足”的能源安全思路并加紧准备国内的石油资源勘探。

第二阶段（1959～1992年），自给自足换取外汇的石油安全观阶段。在这一阶段，随着我国大庆油田和胜利油田的发现，中国石油工业揭开了新的一页，石油产量迅速攀升。1963年，中国实现了石油产品基本自给。从1973年开始，中国逐步向日本、泰国、菲律宾、罗马尼亚、中国香港等国家和地区出口原油。1985年，中国原油出口量达到历史最高水平，实际出口量为3115万吨。此后，由于国内经济发展对石油需求的增加，石油产量的增速趋缓，原油出口开始下降。1992年邓小平南方谈话全力倡导市场经济之后，中国经济开始迅速崛起，石油需求量开始加速增长。到1993年，中国从石油净出口国变成了石油净进口国，这是一个转换点，从此中国的石油进口依存度逐步上升。

第三阶段（1992～2003年），供应导向的能源安全观阶段。1993年，中国政府提出能源安全的目标是“保障长期、稳定的石油供应”。这一阶段中国的能源政策基本都是围绕这一目标制定的，中国能源企业开始实施“走出去”战略。1993年3月，中国石油天然气总公司在泰国邦亚区块获得石油开发作业权，自此拉开了中国石油公司进军海外市场的帷幕。通过实施“走出去”，中国能源企业逐步熟悉了国际投资环境，逐渐掌握了海外能源项目竞标技巧，积累了宝贵的国际能源开发供应经验。

第四阶段（2003～2006年），开源节流的能源安全观阶段。2003年10月，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，强调“统筹人与自然和谐发展”。2004年6月，国务院常务会议讨论并原则通过的《中国能源中长期发展规划纲要（2004～2020）》确立了中国的能源发展战略和政策目标，提出了以“节能优先、效率为本；煤为基础、多元发展；立足国内、开拓海外；统筹城乡、合理布局；依靠科技、创新体制；保护环境、保障安全”的方针。2005年10月，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：“要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。”2006年3月，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确了“坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，优化生产和消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系”的目标。该纲要第六篇以“建设资源节约型、环境友好型社会”为题，突出强调了“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”。

第五阶段（2006年至今），互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观阶段。“2006年7月，胡锦涛主席在八国集团（G8）同中国、印度、巴西等6个发展中国家领导人对话会议上提出了以 ‘互利合作、多元发展、协同保障’为核心的新能源安全观。新能源战略的基本内容是：坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境，加强国际互利合作，努力构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系。”新能源安全观的重点是加强能源开发利用中的互利合作，形成能源开发利用的技术研发合作体系和安全稳定的全球政治环境。

在新的全球形势下，我国提出的能源安全观强调了全球能源安全的重要性与合作性。由于能源安全关系各个国家的经济命脉和社会民生，因此，能源安全对维护全世界的稳定以及促进各国共同发展都具有至关重要的作用。同时，新能源安全观也强调各国都有充分利用自身能源促进本国繁荣发展的权利。新能源安全观还着重强调了绝大多数国家都依赖于国际间的相互合作来获得本国能源安全的保障。新能源安全观提倡加强各国政策的协调合作，完善国际能源市场监测管理和应急机制，促进能源输出国油气资源开发以增加能源供给，实现能源供给的全球化和多元化。同时，为了确保各国能源基本需求得到满足，应该在能源需求和供给基本均衡的基础上确保稳定的可持续的国际能源供给和合理的国际能源价格，共同维护能源生产国特别是中东等产油国家和地区的稳定，确保国际能源通道安全，避免地缘政治纷争干扰全球能源供应，实现能源供给的稳定化。新能源安全观积极倡导加强节能技术研发和推广，支持和促进各个国家节约能源、提高能效、减少能耗；提倡在清洁煤技术等高效利用化石能源方面开展合作，推动国际社会加强可再生能源和氢能等清洁能源技术方面的合作研发，探讨建立清洁、安全、经济、可靠的世界未来能源供应体系。