明代地方法制初探

明代是中国历史上地方法制由长期缓慢发展转向发达、成熟的重要时期。明王朝统治中国的近280年间，不断完善国家法律制度，建立起一套完整的以律例为核心、国家立法与地方立法并存的法律体系。为了把国家的法律贯彻到基层，明朝很重视地方法制建设，颁布了很多地方特别法，尤其是明代中叶以后，地方立法活动空前活跃，各级地方长官和朝廷派出巡视各地的官员颁行了大量的地方性法规法令，地方法制建设进入了一个新的发展时期。

一 明代地方立法概述

（一）明代地方立法的繁荣及其缘由

因年代久远，明代的地方法律文献多不存世，但在各种史籍、地方志、历史档案中，仍保存了相当丰富的明代地方法律资料。近年来，为了弄清明代地方立法的概貌，我们查阅了上万部古籍，从中搜集到数百种明代地方法律文献，其中有44种收入《中国古代地方法律文献》甲编，16种收入《古代榜文告示汇存》。本部分依据已搜集到的资料，对明代地方立法的概况作一简述。

从现存文献看，明代地方性法规法令和地方特别法的编纂的总体情况是：

其一，自明初到明末，地方性法规法令的制定和颁行从未间断。查阅做过地方长官的明人文集，不少都收有其在任职期间发布的地方法规、法令和政令。如《尹讷蓭先生遗稿》载，明初永乐年间，尹昌隆巡按浙江时就发表文告，明令：“所在军民人等，但有官吏贪赃坏法，卖富差贫，颠倒是非，使冤不得申，枉不能直，即便指陈实迹，赴院陈告，以凭拿问。”又据《汪仁峰先生文集》载，明中叶弘治年间，汪循任浙江温州府永嘉县知县时，颁布了《永嘉谕民教条》。明末崇祯年间，祁彪佳出任御史和巡按苏州、松江府期间所写《按吴檄稿》等书中，就记载了很多地方性法规。

其二，在明代法律体系中，朝廷颁行的地方特别法与地方长官颁行的地方性法规、法令并存。有关治理地方的重要管理制度，如刑事审判、钱粮、税收、茶盐、矿业、漕运管理等，大多是用中央颁行的地方特别法规定的，地方长官颁行的法规、法令，基本是围绕着如何实施朝廷法律制定的，是朝廷法律的实施细则。终明一代，中央颁行的地方特别法与地方长官制定的法规、法令有明显的此消彼长的趋势，即前期以朝廷颁布的地方特别法居多，后期以地方长官颁行的法规、法令为多。

其三，由地方长官颁行的地方性法规、法令，绝大多数是在正德至明末期间制定的。现存的明代地方法规、法令，除《宁波府通判谕保甲条约》等极少数单行本外，基本上存在明人文集和地方志中，且绝大多数是嘉靖以后编纂的。出现这种现象的原因，固然与嘉靖前文献散失较多有关，但在相当程度上反映了明代地方立法的繁荣是在明中叶后出现的这一现实。

为什么明代的地方立法到明代中叶后才出现繁荣？这是有其历史原因的。

第一，明代中叶以后社会生活中出现的大量的新问题，迫切需要进一步健全地方法制。这一时期，商品经济进一步发展，人口流动加剧，各阶层的利益冲突增多；土地兼并剧烈，赋役制度受到很大破坏，朝廷的财政出现危机；世风日下，民俗散淳离朴，社会治安混乱；官场日渐腐败，司法审判中滥拘、滥禁、滥罚的事件时有发生；里老理讼制度衰落，健讼之风盛行，大量民事纠纷得不到及时解决。面临如此严峻、复杂的社会问题，原有的国家法律在许多方面规定缺失，很不适应各地事务管理的需要。为此，统治集团内部主张适时变法，完善包括地方法制在内的国家法律制度。各级地方官府及官员也意识到，要实现地方事务的有效治理，必须加强地方立法，及时颁布适合于本地区事务管理的法规法令。

第二，各级地方行政衙门的健全，为地方立法提供了机构上的保证。明代地方机关是省、府、县各级官府。明朝为了推动国家法律制度的实施，全面加强对地方事务的管理，很注重健全地方各级机构。明代的地方行政机构为省、府、县三级制，间或有省、州二级和省、府、州、县四级制。省是明代地方最高一级行政机构，设承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司“三司”，分别统领地方行政、刑名按劾、军政事务，承宣布政使司布政使为一省行政长官，提刑按察使司按察使掌一省司法审判的监察事务，都指挥使司都指挥使为一省最高军事长官。三司又俗称为“藩司”、“臬司”、“都司”，地位平等，互不统属，共同向皇帝负责，使其彼此牵制，便于皇帝操纵。一省内又分为若干道，作为监察区而非一级行政机构，根据需要设置一些没有辖地的专职道员。府直隶于布政司。省辖府的长官为知府，负责辖境内的风化、讼狱、赋役等事务。北京的顺天府和南京的应天府直隶于中央，其长官称府尹。知府之下有同知、通判、推官等属官。宣德三年（1428年）时，天下共有府159个。州分为直隶州和府属州两类，前者直接隶属于省，其地位与府相似，后者地位与县相似，又称为散州。其长官为知州，另有同知、判官等官职。县是明朝第三级行政机构，长官是知县，其下有县丞、主簿、典史各一人，负责一县的养老、祭祀、贡士、宣法、彰善、听讼、治安等事务。与以前各代比较，明代的地方机构更加健全，为地方立法提供了组织上的保障。

第三，督抚制的普遍实施，是地方立法活动空前活跃的重要原因。巡抚与总督之设置，是明清两代地方最高行政长官的滥觞。明代前期，虽然地方各级机构已基本健全，然而，由于省级政权以承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司这三个互相制约、互不统属的机构组成，分别直接对中央各部负责，然而这一体制存在着事权不一、运转不灵、效率低下的弊端，加之中央对地方颁行法律法规控制较严，这就使地方法制建设长期没有较大作为。

督抚制度就是适应朝廷加强对地方管理的需要逐步形成的。巡抚之名，起于洪武二十四年（1391年）“命皇太子巡抚陕西”事，之后，永乐十九年（1421年）四月、洪熙元年（1425年）、宣德元年（1426年）至五年（1430年），朝廷都曾派大臣到各地巡抚，然为临时性质，未有常设机构。景帝朱祁钰景泰四年（1453年）以后，改以都御史充任巡抚官，明代巡抚之制正式确定。巡抚制度普遍推行之后，偏重军事以节制地方文武的总督制度也逐渐发展起来。明宪宗成化五年（1469年），朝廷在梧州设总督衙门，两广总督率先设立。之后，又设置了蓟辽、宣大、陕西三边、两广、川陕河南、湖广、闽浙两江、山陕河南川湘、凤阳、保定、河南湖广、九江、南直隶、豫鲁湘川等总督。总督虽是临时差遣，按照当时钦差部院官的体制，地方一切官员都为其属吏，总督对地方事务有决定权。嘉靖时兵部划分督、抚职权，总督主征集官兵，指授方略；巡抚主督理军政，措置粮饷。总督可以节制巡抚，并可兼任巡抚。虽然朝廷申明巡抚、巡按御史按临之处，据其已行之事，查考得失，纠正奸弊，不必另出己见，多立法例，但由于明中后期督抚的任职已从临时派遣演变为长驻久任，开府置属；从暂设变为定设、专设，且权力甚大，这样，督抚实际上成为主管一方的封疆大吏。督抚为加强地方治理，经常发布政令、法令。省、府、州、县长官遇到的一些重大施政问题，也能够及时向督抚报告批准，得以及时解决，有关政令、法令也得以及时公布。督抚制的确立，为地方立法活动的高涨提供了广阔的平台。

第四，适时立法指导思想的确立，为各级地方长官推进地方立法扫除了障碍。“遵循祖宗成宪”是朱元璋为后嗣君主立下的一条戒规，也是他要求子孙在法律制度问题上必须恪守的基本原则。他把《大明律》确定为“万世不刊之典”，死前留下遗训：“已成立法，一字不可改易。”“群臣稍有议更改，即坐以变乱祖制之罪。”明成祖发动“靖难之变”夺取皇位后，为标榜正统，于永乐年间力倡“遵循祖制”。永乐之后的仁宗、宣宗、英宗等后嗣君主，也都仿效明成祖，打起“遵循祖制”的旗号。在这种情况下，朝廷在立法方面没有重大创举，地方立法也没有突出的进展。然而，随着社会的发展和各种新问题的不断出现，要求修正祖宗成法、适时立法的呼声不断增高。永乐朝之后，明代君臣经过近百年的实践和争论，到弘治十三年（1500年）《问刑条例》的制定时，逐步形成了一套比较成熟的立法思想，“适时立法”、“情法适中”成为国家立法活动的基本指导原则。在“适时立法”思想的影响下，朝廷上下形成了有利于法制建设的社会环境，以制例为中心的立法活动成为朝廷的日常工作，私家注律渐成风气，书坊刊印法律典籍的数量也空前增加。所有这些，都为地方立法活动日益活跃创造了较好的法律文化氛围。

第五，各级地方长官拥有地方立法权，是明中后期地方立法活动空前活跃的最重要原因。据史载，明代中叶以后，在朝廷对地方官员制定地方性法规法令的做法持积极支持态度的情况下，一些有作为的地方长官和巡察地方的朝臣以完善地方立法为己任，积极付诸实践。如正德十一年（1516年）王守仁巡抚南康、赣州期间，就颁布了著名的《申谕十家牌法》，并把它作为地方立法要求官吏遵行：“本院所行十家牌谕，近访各处官吏，类多视为虚文，不肯着实奉行查考，据法即当究治。尚恐未悉本院立法之意，特述所以，再行申谕……今特略述所以立法之意，再行申告。言所不能尽者，其各为我精思熟究而力行之。”嘉靖皇帝于正德十六年（1521年）三月登基以后，很重视各地地方性法规的制定，同年九月，他颁布圣旨：“命各巡按御史遵律例，著为条约，申谕诸司。”这一做法为后嗣君主所仿效。明代中后期，不仅总督、巡抚受朝廷重托总领一方事务，有地方性法规立法权，而且各级地方长官经一定审批程序，也可行使地方立法权，出现了朝廷之法与“有司之法”并存的局面。“立法”一词，在地方官府和长官颁行法规法令过程中被广泛使用，乃至有的官员还在法规名称中写上“立法”二字。如万历末庄起元任浙江兰溪县知县上任之初发布的告示，就题名为《初立法征收田粮告示》，该告示首句为“金华府兰溪县为立法简要征收田粮事”。各级地方长官拥有立法权，多元地方立法主体的形成，使这一时期地方性法规的制定出现了前所未有的繁荣。

（二）地方立法的载体和立法原则

明代地方法规、法令的载体有条约、告示、檄文、详文等。条约是朝廷确认的法律形式，是地方立法最主要的形式。除条约外，当时的许多地方法规、政令，是运用告示、檄文、详文等官方文书发布的。告示、檄文、详文作为地方官府通用的文书，其内容并不限于法律、政令。因此，只能说它们是明代地方法规的载体，但不能说是明代的地方法律形式。

1．条约。条约是指以条文为约束的文件，一般是由多个条文构成。在我国历史上，清代晚期和近现代意义上的条约，从广义讲，是指两个或两个以上国家关于政治、经济、军事、文化、外交等方面相互权利和义务的各种协议，包括条约、公约、协定、换文、宣言等；从狭义讲，是指重要政治性的、以条约为名称的国际协议，如同盟条约、互不侵犯条约、友好合作互助条约、工商航海条约、边界条约等。然而，清以前各代和清代前期，条约作为一种法律载体或形式，虽然也在外交或属国交往中使用过，但其基本功能是作为国家的补充法，用于国内立法实践。

至晚在唐代时，条约已成为国家的立法形式。《新唐书》卷二二二中《南蛮中》载：（懿宗）咸通二年（861年）, “诏殿中监段文楚为经略使，数改条约，众不悦，以胡怀玉代之”。又据《新唐书》卷五四载：“（宣宗）大中初，盐铁转运使裴休著条约：私鬻三犯皆三百斤，乃论死；长行群旅，茶虽少皆死，雇载三犯至五百斤、居舍侩保四犯至千斤者，皆死；园户私鬻百斤以上，杖背，三犯，加重徭；伐园失业者，刺史、县令以纵私盐论。”宋代时，条约作为国家法律的补充法的一种形式，被广泛用于财务行政和租赋、盐铁专卖等经济事务管理方面的立法。北宋以三司统掌全国财政，朝廷制定了规范三司活动准则的《三司条约》。除此之外，朝廷还以条约的形式制定了许多与钱、物及经济管理相关的法律实施细则。如神宗在位期间，制定和颁布了《农田利害条约》、《青苗条约》、《马政条约》、《均税条约并式》和《修城法式条约》，徽宗崇宁元年（1102年），颁行了《铸钱条约》等。辽、金、元三朝仿效宋代，颁布了很多条约，如《钞法条约》、《禁外官任所闲杂人条约》等。史书中论述这一时期制定条约的情况时，曾有“条约繁多”之语。

明代时，律、令、例是国家的基本法律形式，例是国家法律体系的主体。条约之所以能够成为地方立法的形式，是因为它在国家法律体系中具有其他法律形式不能替代的功能。在明代法律体系中，每一法律形式都有其特定的功能。律、令、例属于朝廷立法，由君主批准颁布。《大明律》、《大明令》和统治者长期修订而成的《问刑条例》及各种行政条例是“常经”之法，长期保持稳定不变。皇帝的诏令和则例、榜例、事例，系君主因时因事而立法，具有适时立法以补充“常经”之法不足的优点，其中诏令、事例多是一事一立法，榜例以向百姓和特定群体公布、兼有教化与法律双重职能为特色，则例是用于与钱物和朝廷财政收入、支给、运作相关的法律实施细则方面的立法。条约与上述法律形式既有联系，又有区别。它是同时适应于中央和地方立法的一种法律形式，在结构上具有法律规范涉及面广、立法适时、兼有教化与法律双重职能三种优点。条约虽在明代法律体系中处于补充法的地位，但在完善地方法制方面却具有其他法律形式无法替代的独特功能。

条约作为明代国家法的补充法，在朝廷立法和地方立法中被广泛使用。检明代法律文献，由中央制定的条约，主要用于吏治、学政、社会治安、风俗教化等领域，是针对当时官场、学校存在的弊端，为了约束官吏、生儒的行为而制定的。如成化十四年（1478年）九月，针对祭祀山川时文武官失于陪祀的问题，宪宗皇帝允准礼部尚书邹干等的奏本，制定了“条约”，规定：“自今应陪祀官有故不与者，先期于本部委官处开报。其公侯、驸马、伯、都督及见任指挥故为推托者，听其首领官状闻。凡失仪并来迟者，听纠仪，并礼官劾举。”景泰七年（1456年）十一月，天、地坛斋宫什器被盗窃，明英宗针对太常寺官典守不严的问题，诏令礼部制定条约并出榜公示。万历二十二年（1594年）七月，都察院题奏要求制定以“奖廉惩贪”为宗旨的条约，神宗皇帝诏“如议申饬”。

在地方法制建设方面，条约是地方立法的主要形式。现见的明代条约，就其内容范围而言，既有事关全省或州府全面治理的综合类条约，也有关于学政、军政、盐政和漕运等特定事务管理类条约，其中不少是地方长官莅任之初或推行某项重大政务之前，基于地方综合治理或某一事项管理的需要制定的。条约与明代其他地方法规载体不同之处是，其内容往往是具有纲领性或指导性的地方法规，法律的稳定性相对较长。现见的明代条约，也有一些是主守地方的军事长官发布的。《四库全书总目提要·子部·存目·类辑练兵诸书》条下记载戚继光撰有《哨守条约》，该条约已散失，但在董承诏《重订批点类辑练兵诸书》卷十二《哨守》中，收有部分戚继光撰《哨守条约》佚文。另外，天一阁藏有《哨守条约》明刻本残卷，即今存该书卷五《台墙第五》中《台墙沿革》、《分开》、《台墙军什》、《台墙军数》、《夜战》等篇目。据张金奎考证，此书与戚继光撰《哨守条约》文字有相异之处，它是否为戚继光所撰，尚存疑问。

2．告示。所谓告示，是指官府针对时弊或某种具体事项，向百姓或特定的社会群体发布的文告。中国古代在信息传播技术不够发达的情况下，榜文、告示成为官府向民众公布政令、法令和上情下达的重要载体。历史上告示的称谓有布告、榜文、文告、公告等多种，不同历史时期的称谓也有变化。明初及以前各代，“榜文”、“告示”、“布告”等名称混相使用。榜文、告示是官府针对时弊或某种具体事项，向百姓或特定的社会群体公开发布的文书，二者虽叫法相异，实际是同一性质的官方布告。

制定和发布榜文、告示在中国有悠久的历史。我国古代一直有重视发布政令、法律的传统。西周的“悬法象魏”之制，就是朝廷宣示法律和对民众进行法制教育的一种方式。春秋末期郑国执政子产“铸刑书”、晋国赵鞅和荀寅“铸刑鼎”，则是诸侯国公布法律的举措。历代为把法律和政令贯彻到基层，使臣民知法守法，都很重视法律和政令的公布。自秦汉到唐代，运用榜文、告示公布政令、法令成为官府经常采用的方式。史籍中有关这类的记载甚多，一些诏令后也有“布告中外，令使知悉”的要求。宋元时期，地方官府和长官运用榜文、告示公布政令、法令的做法已很盛行，《古代榜文告示汇存》收录的朱熹、黄榦、真德秀、马光祖、黄震、胡祗遹榜文和王恽告示等就是这类文书。

告示在明代地方立法和执法中被广泛使用。《古代榜文告示汇存》收入了文林等10多名明朝官员发布的上百种告示，从中可大体了解当时告示的内容和特征。

告示是具有晓示事项、公布法律和教化百姓等功能的官方文书。就其内容和功能而言，大体可分为两类：一是以告谕、教化为宗旨，内容是晓谕某一事项，或指陈时弊，申明纲常礼教和治国之道，意在使百姓周知，趋善避恶。二是重申国家法律和公布地方官府制定的政令、法令，要求臣民一体遵守。后一类告示具有法律的规范性和强制性，其作为有法律效力的文书，是国家法律体系的有机组成部分。

具有公开性，是告示的突出特点。告示是以公开的形式向全体百姓或特殊群体公布的，其内容一般都是针对某一特殊事项，文字相对简洁。以告示公布的法规、政令，针对性很强，但较之条约而言，它的法律时效往往较短。

3．檄文。宋代以前，官方文书多用木简。如有急事，则插上羽毛，称为羽檄，后来称内容比较紧急的文书为檄文。檄文作为明代官方文书的一种，往往在军事征讨、平息民变或处理紧急公务时使用。檄文是上级对下级的行文方式，通常是由上级衙门或长官下达给下级衙门或长官，明令按檄文中的要求办理。檄文的内容比较广泛，它除了用以下达法令、政令外，还用以下达其他要求下级紧急办理的事务。因此，只有用以下达法令、政令的檄文，才属于地方法律法规的载体。检明代古籍，有关檄文的记载比比皆是。如《按吴檄稿》一书，记载了祁彪佳崇祯四年（1631年）八月至八年（1635年）三月巡按苏州、松江期间发布的檄文700余件，其中大多数属于法令、政令性质。檄文较之条约不同的是，它不属于法定的地方法律形式，只有部分具有法律规范的檄文才属于地方法律的范畴，且这种法令、政令往往是针对具体的事项制定的。檄文较之告示不同之处是，它是作为上级行移下级的官方文书，除少数檄文向百姓公布外，多数檄文不向百姓公布。

4．详文。详文是明代州县官常用的官方文书形式。凡是州县正官不能决定必须请示上级的事项，需以详文请示报告。由于详文报告的是需得到上级批复、确定可否实行的事项，因此，行文中要标明“伏乞照详施行，须至详者”字样，还需要附上书册。详文是正式公文，需要备案，一经立案便成为定规。相当一部分详文类文件属于制定法令、政令性质，被上宪批准后，在本县或本州实施，这类详文，就成为地方法规的载体。

地方法规是为了实施朝廷法律而制定的，其立法精神和内容不得与朝廷法律相抵触，这是地方立法的基本原则。明代中后期，地方性法规、法令的立法依据主要是以下3个方面。

（1）君主敕谕。明代的地方法规、法令许多是总督、巡抚、巡按制定的，巡按属于皇帝临时特派外出处理重大事务的钦差大臣，总督和巡抚也都兼有兵部或都察院官衔，其巡抚地方由皇帝派遣，持有皇帝的敕谕，皇帝往往赋予他们处理地方一应军政事宜大权。以敕谕作为立法依据的条约和法令较为常见，比如：《关中奏议全集》记载杨一清发布的两则告示分别写道：“臣已经遵奉敕谕便宜处置事理，出给告示晓谕。”“已经遵照钦奉敕谕便宜处置事理，劄仰副使高公韶备云出给告示晓谕。”又如：钦差提督学校浙江等处提刑按察司副使陈儒“因卧碑及敕谕内所载事理，绎其大旨”，颁行《学政条约》，布诸学宫。

（2）朝廷法律。地方法规、法令是为了保障朝廷法律的实施而制定的。它的内容是根据本地实际，规定实施国家法律的细则，或者重申国家法律，或者补充国家立法的不足。因此，朝廷法律是地方立法的基本依据。譬如，《学校格式》是明王朝制定的有关学校管理的重要法律，其内容编纂了洪武初年、十五年、十六年、二十年颁行的关于国子监和府州县学学规，这些学规曾在正统、成化、弘治、正德、嘉靖、隆庆间重申颁行。明代各地发布的有关提督学政类条约或告示，其条款多少和文字表述虽各有差别，但基本精神和重要规定都是依照《学校格式》而来，只是增加了一些地方特色，因而这类条约和告示大同小异。又如，明英宗正统年间颁行的《宪纲事类》，就风宪官的职守、行事规则、礼仪、纪纲禁令及对违背纪纲者如何处置作了详细的规定，明中后期发布的有关督抚、巡按、御史巡视各地的事宜及发布的有关整饬官员风纪的条约、告示，内容基本上都是以《宪纲事类》为依据，或者是重申宪纲的规条，或者是对规条的实施作出更为具体的规定。再如，明代发布的有关里甲制度、乡约制度及民间户婚田土诉讼的条约和告示等，基本上贯彻了《教民榜文》规定的原则和精神。详细考察明代条约、告示的具体条款，可知其内容是依据国家法律的规定并结合执法、司法的实际制定的。比如，嘉靖年间陕西等处提刑按察使陈儒制定的《总宪事宜》，就重申了《问刑条例》的规定：“在京在外衙门，不许科罚纸札笔墨、银朱器皿、钱谷银两，若指称修理，不分有无罪犯，用强科罚米谷至五十石，银至二十两以上，绢帛贵细之物值银二十两以上者，纵有修理，不作花销，起送吏部，降一级叙用。”并以此为依据，制定“禁科罚”条，规定：“非奉上司明文，不许擅自修理科罚，贪赃害人，及窃取赃罚纸价银两。”“如省谕之后恣行无忌者，或体访得出，或被人告发，各照律例，定行从重问发施行。”如此等等，大量资料表明，《大明律》、《大明令》、《问刑条例》、《宪纲事类》等国家法律，是地方立法的重要法律依据。

（3）上宪立法。明代府州县长官颁布的一些告示、禁约等，是为了贯彻和实施督抚或布、按、都三司发布的法令、政令。这部分地方法规，是直接以上宪立法为依据的。嘉靖三十四年（1555年）四月，浙江宁波府通判吴允裕在刊布《保甲条约》时，在《条约》的开头部分记叙了该条约制定的缘由及批准程序：“宁波府通判吴为保甲事。蒙钦差巡视海道兼理边储浙江等处提刑按察司副使刘宪牌，仰职会本府囗推官，督同鄞县夏知县，遵奉总制军门原行亲诣各乡村审编保甲竣事列条晓谕遵依外，但流闻易舛而戒难周缘，拟刊行备呈本道……蒙此合就刊发施行，须至册者。”也就是说，《保甲条约》是按照提刑按察司副使和总制军门的指示制定发布的。又据《王阳明集》载，王守仁曾就招抚参与民变者自新发布了两则告示，一则写道：“建昌、安义二县贼首虽已擒获，遗漏余党尚多，今既奉有榜例，合与更新。仰布、按二司转行该县出给告示，许各自新，痛改前恶，即为良民。有司照常抚恤，团保粮里不得挟私陷害。如有不悛，仍旧为非者，擒捕施行。”另一则写道：“即今胁从余党，悉愿携带家口出官投首，听抚安插。本职遵照兵部奏行勘合并巡抚都察院节行案牌事理，出给告示。”

此外，前任官员所制定的地方性法规、法令也是条约的立法依据之一。如：王廷相督学四川，“相莅之初，用申告谕，是以参酌旧规，旁采群议，以为教戒条约。”成法旧规能否成为地方立法的依据，关键是它的内容是否仍具有现实价值。只有仍然适应社会的发展、变化的某些成法，才可能被现任长官在制定地方法规、法令时参考或吸收。

二 地方性条约的编纂

条约是明代地方立法的重要形式。长期以来，学界对包括明代地方性条约在内的中国古代地方法规基本没有进行探讨。为了推动中国古代地方法制的研究，才媛（我是其博士论文的指导教师）于2008年完成了博士论文《明代嘉靖万历年间地方性条约研究》，她就这两朝地方性条约制定的背景、内容特色、立法依据和程序、条约与民间规约的关系及对清代的影响等问题提出了见解。本部分是我近几年来重读有关明代地方条约文献的一些新的收获，也可以说是继才媛博士论文后对明代地方性条约研究的补论或进一步探讨。

自明初起，明廷就鼓励地方官员以条约的形式制定法规，完善地方法制。《明史·夏时传》记，夏时宣德年间任江西佥事时，“进知州柯暹所撰《教民条约》及《均徭册式》，刊为令，人皆便之”。《教民条约》以皇帝命令的形式发布天下，说明朝廷对于以条约这种形式制定法规持肯定的态度。又据《明宣宗实录》载：

宣德六年夏四月乙巳，行在户部尚书郭敦卒。郭敦，字仲厚，山东堂邑人。洪武中自太学生擢户部主事，岁余升衢州府知府，咨访民隐，革弊兴利。郡俗贫死不能葬，皆焚尸弃江。敦相郊外，得隙地百余亩，榜曰：义阡令葬贫者。又为条约，教民患难相助。

《明宣宗实录》为英宗正统年间所修。从《实录》对衢州府知府郭敦制定条约的赞许态度看，明廷对制定地方条约持肯定和鼓励的态度。又据《明宣宗实录》卷九四载：

宣德七年八月辛亥，置苏州济农仓。苏州田赋素重，其力耕者皆贫民。每岁输纳，粮长、里胥率厚取之，不免贷于富家，富家又数倍取利而农益贫。工部侍郎周忱巡抚直隶诸郡兼督赋运至苏，有旨命以官钞平籴储偫以备岁凶，得米二十九万石分贮于属县。忱令各县于水次置场，别择人总收发运，细民径自输米赴场，粮里长不得预，遂革多取之弊，民所费视旧减三之一。凡粮当运南京仓，以备北京军官月俸者，率每石加费六斗。忱奏请军官月俸就苏州给之，而征其加费米四十万石，悉储于官，通前所籴六十九万石有奇，书诸籍而官掌之。凡粮远运有失及负欠者，悉于此给借陪纳，秋成抵数还官，而民免举贷多偿之害。若民修圩岸浚河道有乏食者，皆于此给之，定为条约以闻。上然之。于是苏州各县皆置仓，名“济农仓”。惟崇明阻海未置，岁歉则于长洲县仓发米一万石往赈之。

周忱制定的条约，革除了每岁输纳粮长里胥“多取之弊”, “民免举贷多偿之害”。明宣宗朱瞻基对周忱的做法予以支持，条约在苏州各县得到实施。这件事再次表明，明廷对于从地方实际出发制定条约是持鼓励态度的。

笔者曾用几年时间，从诸多的史籍中查阅明代条约。结果表明，从明初到明末，地方性条约的制定和颁布从未间断。但就现存的内容比较完整的条约而言，嘉靖朝前的条约较少，而嘉靖以后的条约较多。之所以出现这种情况，固然与明代前期法律文献失传过多有关，但从根本上讲，这种情况是与统治者对于制定地方性条约的重视程度相适应的。明代中叶后地方立法的空前活跃，是地方性条约兴起的基本原因。

明嘉靖朝以后，各地地方长官和朝廷派出巡视地方的官员，热衷于制定地方性条约，乃至形成了“条约纷更”的局面。万历元年（1573年）三月，御史李栻为克服这一弊端上疏曰：

祖宗创制立法，酌古准今，极其尽善。虽法久不无偏弊，止宜随事补救，不当任意纷更。迩来内外法司条陈兴革，靡有定画，以一人之言而遽行，以一人之言而遽罢，远者不过数年，近者仅及数月。如六部、三法司诸条例方新，修会典不必翻阅章奏，以滋多事。至于在外督抚、巡按并各差御史，岁更一官，人各一见，条约纷纭〔条约纷纭：广本抱本“纭”作“更”〕，吏民无所适从。诚如李栻所论，以后但有建议者，各该部院务要上稽祖制，下体人情，遵奉明旨，仔细讲究，必其永终无弊，方许如议覆请，不宜徒事依违，因取变乱之罪。仍通行各该督抚、巡按及各差御史，将历年条约及条陈事件，督同司道参酌停当，具揭本院议覆裁定，分发各差永为遵守，不得炫奇立异，夕易朝更。

由李栻的上疏可知，当时制定的地方性条约数量之多，内容变更之快，已达到了用“纷纭”、“纷更”形容的地步。为加强中国古代地方法制研究，我们把搜集到的代表性地方法律文献，编为《中国古代地方法律文献》甲、乙、丙三编（共40册），由世界图书公司和社会科学文献出版社分别出版，甲编2～10册中收入明代代表性地方条约20余种。

明代的地方条约，其发布人有总督、巡抚、巡按、提督学政和省府州县长官、通判、教谕等。就这些条约的内容和适用对象而言，可分为两大类。一类是有关全省或某一地区治理的综合性条约，另一类是只涉及诸如乡约、保甲、征收钱粮、风宪、学政、军政、盐政等某一特定领域的专门性条约。现把各类条约颁行情况概述于后：

（一）综合性条约

这类条约大多是地方长官或朝廷派出巡察地方事务的官员于上任之初或推行重大的政务之前，基于加强地方的综合治理而制定的，内容比较宽泛，其中一些条约具有施政纲领的性质。在现见的诸多此类明代条约中，以下述8个条约颇有代表性。

1. 《巡按陕西告示条约》

此条约系王廷相正德年间以御史身份巡按陕西期间发布，见嘉靖至隆庆间刊《浚川公移集》卷三。王廷相（1474～1544年）是明代反理学最有成就的思想家之一，河南仪封人，字子衡，号平厓、浚川。弘治十五年（1502年）进士，授兵科给事中。正德初，忤中官刘瑾，谪为亳州判官。瑾败，复召为御史，出按陕西。之后曾任四川佥事、山东副按察使等职。嘉靖间，先后任山东左右布政使、四川巡抚、兵部左右侍郎、南京兵部尚书、都察院左都御史等职。嘉靖二十三年（1544年）卒，年71。

该条约共13条，分别列举了有司军职大小官员、守令、各领军管事掌印官、监收钱粮官、各首领佐贰官、省祭官和年老学霸、生员及豪富、义官、积年主文、书手、皂隶、弓兵、门子、马夫、监生、土豪之家等各类人士的不端行为，提出警省，明令严禁。该条约以考察、整顿地方吏治和社会治安为基本内容，规定各级官员须奉公廉洁，恪尽职守，严禁贪滥不法、剥害军士、扰害平民的行为；禁止各衙门积年主文、书手、老人、皂隶、弓兵、门子、马夫久恋衙门，作弊害人；对于“军衙有司选用兵牌、机兵、快手、弓兵及巡捕、巡山、老人等名目”,“务要时加戒饬”，防止其为恶不悛，欺公玩法。条约规定严惩各类“刁民”，禁绝“无籍省祭官及年老学霸、生员、豪富、义官及罢闲吏典、退学生员等”, “出入公门，嘱托事情”；打击土豪之家挟制官府、欺害小民的恶行；对于“回贼、强贼”白昼抢劫的行为，要求各州县掌印、巡捕官兵毋须全力“追袭擒拿，无得坐视贻患，致成大恶”；严禁各处“行脚奸僧”妄传法术，军卫对此类行为“务要善为提防”，防止“积妖成俗，致生他变”。条约规定广开言路，允许都、布、按三司等官、各衙门大小官员及各处军民人等，“若有他方事情，官吏弊病，利所当兴，害所当革，及本院行事过当体察不及者，许其开具条件，明白陈说”。王廷相除把该条约条目榜示各级官吏、百姓外，还在条约中规定，愿意听取各方面的意见，善加采纳，渐次施行。

2. 《莅任条约》

此条约是陈儒于嘉靖二年（1523年）任山东东昌府知府之初发布，见隆庆三年（1569年）陈一龙刊《芹山集》卷二二。陈儒（1488～1561年），明锦衣卫人，字懋学，号芹山。嘉靖二年进士，自户曹出为东昌知府。先后任浙江提刑按察使司副使、山东布政使、刑部侍郎、都察院右都御史，年74卒。

该条约仅8条，就守令的职责、约束吏典、处刑依照律例、遵守学规、举办社学、旌善、俭朴办婚丧、禁淹滞罪囚、恤贫民孤老等方面事宜作了规定。其一，守令有地方之责。对于贪酷不悛官员，除将考语注拟及时申呈抚案等衙门参行罢黜外，若被人告发或体访得出，将参提从重问拟，决不姑息。其二，对于吏典是否尽职尽责，长官需一一亲行审处。其若渎职或玩法欺公，许被害之人即时赴府禀告，以凭照例问发充军。其三，提倡孝道。凡犯恶逆、不道、不孝、不睦之罪者，当必照律例或处以极刑，或科以重罪，决不少为姑息。其四，所属州县将本处社学速行修理，选师为教，严明学规。对优秀童生各定等第行赏，仍量免杂泛差役。其五，境内如有忠臣、烈士、孝子顺孙、义夫节妇未曾奏闻旌表，或已经奏准未曾竖立坊牌者，许各开具姓名、实迹缘由，申府以凭议奏区处施行。其六，官民商贾之家，凡一应吉凶燕会等事，俱从俭约，不得恣行侈逾，违者治罪。其七，狱禁人命攸系，将见监罪囚除强盗、人命、贪污官吏、侵盗系官钱粮重犯照旧监候外，其余户婚、田土一应小事并干审人证，或提人未齐等项，俱令召保听候。其应禁之人，亦要作急问断，应发落者发落，应申详者申详，不许一概久禁。其八，将境内一应贫民、孤老详细审查，果有残疾及委无依倚之人，照例收养，米布依时给散，房屋量与修葺，疾病时加医药，毋令失所。如吏典、甲头等人借机侵克，各问罪发落。

3. 《督抚事宜》

此条约是姚镆嘉靖四年（1525年）提督两广军务兼巡抚期间发布，见嘉靖刊清修《东泉文集》卷八。姚镆（1465～1538年），明浙江慈溪人，字英之，号东泉。弘治六年（1493年）进士。弘治、正德年间，曾任礼部主事、广西提学佥事、福建副使、贵州按察使、右副都御史。嘉靖元年（1522年），召为工部右侍郎，出督漕运，改兵部左侍郎。四年迁右都御史，提督两广军务兼巡抚，以破岑猛进左都御史。年74卒。

该条约共43条，其条目为：第一，修理城池；第二，滥行科罚；第三，禁约和买；第四，公差需索；第五，抚谕瑶獞；第六，严捕盗贼；第七，制御蛮夷；第八，制压盗贼；第九，禁兴炉冶；第十，戒饬骄纵；第十一，决绝嫌疑；第十二，查表功勤；第十三，开明愚惑；第十四，调兵违限；第十五，私入夷方；第十六，禁约土舍；第十七，稽考钱粮；第十八，均平直钱；第十九，委官部解；第二十，清查解户；第二十一，侵欺钱粮；第二十二，督征税粮；第二十三，收支奸弊；第二十四，寺观田地；第二十五，查理盐课；第二十六，疏通盐法；第二十七，接买私盐；第二十八，私通番夷；第二十九，审编徭役；第三十，假托科敛；第三十一，禁革影射；第三十二，优恤军士；第三十三，悯念劳瘁；第三十四，禁革刁难；第三十五，悯恤军两；第三十六，优恤降达；第三十七，选择精勇；第三十八，保护名节；第三十九，节省民力；第四十，清查吏役；第四十一，严禁赌博；第四十二，诬执平人；第四十三，违例放债。上述各款就相关方面存在的问题或违法犯罪行为、治理或惩处的措施等作了详细规定。

针对嘉靖初年两广经济艰窘、盗贼扰攘、贪墨之风盛行、民生益瘁的问题，姚镆制定了此《事宜》，明令“仰两广按察司抄案回司，着落当该官吏照依案验内事理，即便转行都、布二司，各行守巡清军，提学、兵备、海道、管粮、管屯、盐法、参将、守备、备倭并府、州、县、卫所土官衙门大小官员，一体查照后开条款，遵奉施行”。他还命督抚衙门把《事宜》“刊刻印刷完备，给发所属军卫、有司、驿递、巡司、铺舍，及市镇乡村人烟凑集去处，常川张挂，晓谕官吏军民人等知悉”。

4. 《晓谕齐民》

该条约是薛应旂嘉靖十四年（1535年）任浙江慈溪知县时发布，见嘉靖刊《方山先生全集》卷四八。薛应旂（1500～1575年），明常州府武进人，字仲常，号方山。嘉靖十四年进士，授浙江慈溪知县。先后任南京吏部考功郎中、建昌通判、浙江提学副使、陕西提学副使等职。一生笔耕不止，著述甚多。

该禁约32条。就户婚钱粮、礼仪、民俗、社会治安、学校、寺院、市廛、民间诉讼等民间事务管理的各个方面作了具体规定。如：对民间有孝敬父母、友爱兄弟、亲厚宗族、和睦乡里实迹者量加优赏；冠婚丧祭不得用师巫邪术；禁止白莲无念等社及妇人入寺观烧香；章服自有制度，不容僭滥；民间使用升斗秤尺务要较勘相同；伪造假银行使及知情买使之人者照例重治，枷号不恕；乡隅老人不许滥受词讼；里长旧有馈送供办常例，尽行革去；街市乡村诸色牙行人等不许把持行市，欺骗乡民，违者定按喇唬例问拟，军发边卫，民发口外；居民砍伐柴薪，听其依照时价自买自卖，不许仍前恃强抑勒；坡塘沟渠水利供官民田灌溉，不许豪民侵僭自用，或壅或泻；对代人捏写词状者照例重治；责令外里移民或躲避军匠者各归乡里，敢有容隐者究问不贷；严防盗贼，各紧要地方常加巡视，对外来可疑之人严加盘查，客店如遇投宿客人，俱要附写姓名、籍贯、来历明白，每月朔望开报送县，以凭稽考；对于不务生理、成群赌博夜聚晓散者照律例问拟，枷号痛治不宥。

5. 《总宪事宜》

该条约是陈儒嘉靖年间任陕西等处提刑按察使期间发布，见隆庆三年（1569年）陈一龙刊《芹山集》卷二六。陈儒在阐述制定《总宪事宜》的宗旨时说：“祖宗成法，夫人所当钦遵而不可易者也。奈何承平既久，法令渐堕，官恣于贪残而漫无忌惮。”为此，“特申明宪纲，儆于有位，其有不公不法、贪赃害民，上负朝廷、下负百姓者，许被害人等即行赴司陈告，以凭拿问参究。”

《总宪事宜》共10条，其核心内容是：其一，励庶官。规定官吏非奉上司明文，不许擅派里甲夫马骡头及置买土宜等项。如有不悛者，六品以下官径自拿问，从重究治。五品以上者，轻则注以“不职”，候考察黜退；重则定行参拿问拟。其二，励冤抑。就勘问重罪囚犯、采证、覆检覆勘、申报查考、逐一听审在监之囚等作了具体规定。其三，禁科罚。规定非奉上司明文，不许擅自科罚贪赃害人，及窝取赃罚纸价银两。如省谕之后恣行无忌者，或体访得出，或被人告发，各照律例定行从重问发施行。其四，禁投献。规定百姓人等仰各世守祖业办纳粮差，不许轻易卖与他人，其家长并管庄人役，亦不许乘机受其投献，减价承种，有误起科。如违，管庄人等通行参究治罪。其五，禁拨置。王府岁支禄米，坐派各该州县，俱有定额，应该有司官依期征解以备供億，不许本府官员及管庄人等拨置多收，及用强兑支及差人催征骚扰。如违，许被害之人赴司指实陈告，以凭拿问，定行枷号照例发遣，干碍内使并辅导官一并参问。其六，禁豪右。国家禁暴保民，如有奸凶之徒仍前倚恃土豪恣行不法者，定行锁拿，照依律例从重问拟发遣。其七，重孝义。要求各府州县掌印官将境内孝子顺孙、义夫节妇、忠臣烈女等项逐一亲行查访，果有卓异志行可以追配古人、可以激励薄俗者，即将平生始末的确缘由具实申呈本司，以凭核实奏闻旌表。其八，禁取受。申明凡告有司官吏人等取受或出受赃私等事，按《宪纲》规定处理；诫谕武职官员不得私役军人、扣除月粮或收受贿赂，索要钱财。违者，依法重罪。其九，禁吏承。规定各府州县办理公务，易完者限十日，难完者限半月或一月，并就禁止和承办吏员有关违法行为作了规定。其十，禁书算。禁止各处司、府、州、县、卫、所等衙门主文、书算、快手、皂隶、总甲、门禁、库子人等说事过钱，飞诡税粮，起灭词讼及卖放强盗、诬执平民。事发，有显迹情重者，按现行事例处理，旗军问发边卫，平民并军丁发附近俱充军；情轻者问罪，枷号一个月。

6. 《续行条约册式》

该条约是海瑞隆庆三年（1569年）至四年（1570年）总理粮储提督军务兼巡抚应天等处地方期间发布，见文渊阁四库全书载《备忘集》卷五。海瑞（1514～1587年），明广东琼山人，字汝贤，号刚峰，回族。嘉靖二十八年（1549年）举人。初任福建南平县教谕，继迁浙江淳安知县、兴国知县、户部主事等职，后因上疏陈时政之弊，被嘉靖皇帝逮狱论死。未几，帝死，复官。隆庆三年（1569年）任应天巡抚，因抑制豪强招致论劾，谢病闲居家乡十余年。万历十三年（1585年），任南京右佥都御史，寻改南京吏部右侍郎、南京右都御史。万历十五年（1587年）卒于官。

海瑞在《续行条约册式》序中说，他任应天等地巡抚后，曾颁行条约36款，近二月稽查应天、苏州各州县一应事体，发现“废弃成法、创立新例似是而非者，其目尚繁”。为便利各地行法，因感到原条约36条“开载未尽，随事有感，别为禁约有九。并考语册式、钱粮册式、应付式、均徭官举等式，通皆关系治理，合行各道、各府州县官一如前约遵奉，毋得违错”。

《续行条约册式》中禁约8条的主要内容是，强调各州县必须抓紧搞好里老的推选，以健全里老制度；照府县繁简编纸烛银，官事用公银，私事自付；移风移俗，返淳还朴；有告人命，府县官速拘众证审问，诬告必加重刑；卫所官军米银支付事宜；淫祠即行改毁；事关民务治理者，府州县官先立款目，一有闻见，援笔书之，以备研处；囚犯的系亏抑者径申本院。这9条均是针对应天等地存在的弊端制定的，有很强的针对性。禁约后附有考语册式、钱粮册式、应付式、均徭官举等式。

7. 《巡抚条约》

该条约是郭应聘万历年间巡抚广西时发布，见明万历郭良翰刊《郭襄靖公遗集》卷一四。郭应聘（1520～1586年）明福建莆田人，字君宾，号华溪。嘉靖二十九年（1550年）进士。嘉靖间先后任户部主事、南宁知府、广西按察使、广西左右布政使等职。隆庆四年（1570年）擢右副都御史。万历初先后任兵部右侍郎、户部右侍郎，八年（1580年）起改兵部兼右佥都御史，巡抚广西，累官至兵部尚书，年67卒。

该条约共4条。其一，申饬吏治。在阐述整饬吏治系“地方安危、民生攸戚”的基础上，要求守巡各道并各府掌印官以稽察吏治为第一急务，一月内把各所属各官实迹开具简要书册及考语先行呈报，以后按季考察，本院根据官吏表现优劣确定是否破格擢用，或参劾拿问。其二，慎固兵防。认为“粤西之患莫大于瑶獞，但瑶獞之不戢由于兵防之不固，兵防之不固由于功罪之未明”，并就如何整顿边防、严明功罪作了具体规定。其三，清理赋役。针对广西通省赋役不清、奸弊日积的状况，要求各州县会同各掌印官认真清查民屯田土、粮米及一应里甲徭差，分类造册报送，刊刻成赋役成规，永远遵守。其四，修明教化。要求桂林守、巡二道严督所属，将原议训民乡约、训瑶俗谕着实遵行，务臻成效，并就其他地区修明教化事宜作了规定。

8. 《总督条约》

该条约是郭应聘万历年间总督两广军务期间发布，见明万历郭良翰刊《郭襄靖公遗集》卷一五。该条约共12条，主要内容是：其一，稽核吏治。加强官吏考核制度，官吏每半年一次具实填造考语，对果有砥节励行卓然者，据实迹不时揭报。其二，申饬将领。规定对于将领优者不时密切开报，每半年备造贤否文册缴查，对于军官有无堪用据实填注考语，以凭施行。其三，清理军伍。清理逃军，勾捕军伍，对编队入操军丁按月加粮，对于隐匿、役占、私替、轮当及脱籍等弊，从重究治。其四，整饬兵防。备查原设营寨及船只，对营修和淘汰者逐一处理。海防、捕盗官各司其职，共靖地方。其五，化导顽民。认为“两广地方向称多盗”，主要是因抚绥化道不力而致。要求各州县对无知之徒痛加劝诫，改行从善。对化道不从恣恶如故者，告官擒捕，以正其罪。其六，抚戢遗党。盗贼经20年来剿平，大则诛夷，小则降附，但降附者虽云革面，未能革心。要求有司官落实各种抚化政策，令其革心从善。其七，时给兵食。督理粮储及各守巡道将各卫所军粮及各路水陆营寨兵食，查照旧规，俱要预期造册，承请批行，该道或府县委官唱名给领。其八，申饬法纪。遇有山海盗贼出没劫掠，有关首领官必督率军兵跟踪追捕，地方要坚持法纪，应究者必照格治罪，应解者必依期提解。其九，严禁接济。内地奸宄勾结澳夷、东洋商贩违法贸易，明令有司官吏设法缉捕，照依律例从重惩究，获功员役从重给赏。其十，清查白役。两广地方兵兴以来，各将领滥收名色，科敛侵克无所不至，各守巡兵备等道严加细查上报，以凭处理。其十一，谨守城池。各守巡等道通行所属府州县卫所掌印正官，逐一阅视城垣垛堞濠池马道，凡不合格者即行修葺。其十二，严防库狱。近来两广所属府县侵盗库狱事件接踵而至，有司官应督令巡守人役昼夜防范，应收放钱粮俱亲自稽点登记，毋容寄顿外库。狱囚务要时加清理，强盗人命重犯牢固监禁。

综合性地方条约是总督、巡抚或地方长官为全面治理地方事务而制定的，这类条约通常有三个特点：一是条约的总体结构大体相同，开头部分阐明立法宗旨和缘由，要求所属贯彻遵守，然后分条列举各项事理和规定。二是大多采用劝诫与法律条文相结合的写法，既陈述时弊，阐明治理之道，又有比较具体的法律措施和要求。三是条约的内容比较广泛，往往涉及严明吏治、征解钱粮、缉捕盗贼、学校管理、风俗教化等多方面的事宜。然而，如把这类条约详细比较，就可以发现，制定条约的背景和针对的时弊不同，采取的法律措施却各具特色。

（二）特定事务管理类条约

特定事务管理类条约大多是由主管或巡察某项事务的长官，针对某一专项事宜而发布的，经常被运用于地方基层社会生活管理的各个方面。明中后期各地颁布的这类地方性条约较多，按其内容可分为基层行政组织管理类条约、学政类条约、经济管理类条约、地方军政管理类条约、风宪条约等。特定事务管理类条约较之综合类条约内容相对狭窄，但法律措施规定得较为具体，条款也比较多。鉴于本文篇幅所限，为了让读者对这一类条约的内容有个大体了解，我们着重就学政类条约、乡约和保甲条约做较为详细的介绍，而对其他类条约的论述，仅选择一些比较典型的条约以列表的形式简要予以介绍。

1．学政类条约

现存明代条约中，规范地方学政的条约数量较多。明代的学校之盛，为唐、宋、元所不及。明太祖说：“治国之要，教化为先；教化之道，学校为本。”自明初起，朝廷就很重视学校教育，除在京师设立高等学府国子监以外，又令全国各地设立府州县儒学及坊厢、里甲的社学。府州县学在明代官办教育中处于基础地位，社学是官督民办性质的乡村学校。地方学校是否兴盛及教育质量如何，关系到国家人才的培养、官吏的选拔、风俗教化及政权的巩固，因此，明代各朝都很重视有关地方学校管理的立法，以完善学政制度。洪武十五年（1382年）明王朝颁布禁例15条于天下学校，命刻于“卧碑”，置于明伦堂之左。正统、成化、正德、嘉靖、隆庆诸朝都在卧碑基础上颁布《敕谕》，其中，正统元年（1436年）《敕谕》15条，天顺六年（1462年）《敕谕》18条，用以完善学政制度。明代前期，地方学政建设相对较好。明代中期以降，朝政日益腐败，地方学政逐渐废弛。为整肃儒学教育秩序，自正统元年（1436年）始，明王朝设立专门提督学政的官员，南北两京设提学御史，各省则由按察使副使、佥事充任，并建立了一套比较完整的督学制度。嘉靖、万历前期，明廷以考核提学官、考核教官、考汰生员为基本内容，先后对地方学政进行了两次集中整顿。在加强地方学校管理和整顿地方学政过程中，地方长官和学政提调官发布了很多条约。现把6个典型的学政类条约的内容简述于后。

（1）《广西学政》

此条约系姚镆于弘治年间任广西提学佥事期间发布，见嘉靖刊清修《东泉文集》卷八。此条约共5条。一为严奉祀以崇重名儒事。建立书院，工成之日，行委该府掌印官每岁春秋祭丁日期，督率师生人等以礼致奠；朔、望假日，督令师生人等如期习射。二为隆师道以作兴人才事。从江西、福建等处访请素有闻望举人前来讲学，选取年少力学者二百五六十名，集中授课，日逐分讲，朔望会考以励勤能。三为禁诬构以专肄习事。要求生员严守学规，如果犯有不法事情，许令明白开写“生员”二字，前赴各上司及本道投告。如事不干生员，他人不许妄告。四为正衣冠以变风俗事。今后男子妇女俱要穿戴本等服饰，用变夷方之陋，以一华夏之风。违者每名罚米三石，该管里老人等不行呈举者一体治罪议罚。五为申明事例以禁凌辱事。凡监察御史、按察使官所至，下学讲书，教官生员不得行跪礼，不许每日伺候作揖。

（2）《社学教条》

此条约系王守仁于正德十一年（1516年）巡抚南康、赣州时发布。王守仁（1472～1529年），明中叶著名思想家、教育家。浙江余姚人，字伯安。弘治十二年（1499年）进士，授刑部主事。正德元年（1506年）因反对宦官刘瑾，被贬为贵州龙场驿丞。五年（1510年）刘瑾伏诛，起为庐陵知县。后历任考功郎中、南京太仆寺少卿、鸿胪寺卿。十一年（1516年）八月擢都察院右佥都御史，巡抚南、赣等地。嘉靖初，拜南京兵部尚书。嘉靖六年（1527年）总督两广兼巡抚。七年（1528年）十月以疾请归，十一月二十九日卒于南安。

社学之设始于元代，明初经朱元璋倡导在全国普遍建立。明代前期的社学，由民间自行延聘师儒，政府不直接干预。王守仁从官办蒙学的指导思想出发，自制《社学教条》，发给各学校教读，要求置诸左右，永远遵守。《社学教条》包括《训蒙大意》和《教约》，它不仅从理论上阐明了王守仁关于加强儿童道德教育、办好社学的思想观点，而且提出了实施儿童教育的基本措施。其一，王守仁从其“心”学教育思想出发，把“明人伦”即对儿童进行伦理道德教育作为社学的首要任务，明确规定：“今教童子，惟当以孝悌忠信礼义廉耻为专务。”其二，从其“致良知”的教育思想出发，确立了根据儿童心理、兴趣进行启蒙教育的原则，他对传统学塾的教育方式予以批判，主张顺应“童子之情”和儿童“乐嬉游”的特点，以诱导、鼓舞儿童兴趣的方法进行教学，达到“蒙以养正”的目的。其三，坚持“知行合一”，注重道德实践，把学生的教读与道德培养结合起来，使儿童养成自我反省、自觉修养的良好习惯。其四，以陶冶情操为要旨，确定教学科目，规定社学的科目是歌诗、习礼、读书三项，以歌诗陶冶其情感、志向，以习礼培养其待人接物之道，以读书开发其智力。其五，坚持科学的教学制度和方法，对每日的课程、教学顺序、教学方法作了符合学习心理规律的安排。

（3）《督学四川条约》

此条约是王廷相于正德年间提督四川学政时发布，见嘉靖至隆庆间刊《浚川公移集》卷三。嘉靖初年，四川学政与全国其他地区一样，“为之士者，专尚弥文，罔崇实学；求之伦理，昧于躬行；稽诸圣谟，疏于体验，古人之儒术一切尽废，文士之藻翰远迩”。也就是说，崇尚空谈、言行不一的浮躁学风十分严重。为严明学政，改革学风，王廷相“参酌旧规，旁采群议”，制定了《督学四川条约》。

该条约20条，采取“教诫”和“约束”并重的写法，在陈述“列圣御制诸书及刊定礼制等书，皆修治之要”、“读书务期以治事为本”、“文事武艺不可偏废”、“读书贵在闻道”、“学校重廉耻、修德行，以为齐民表率”这些办学的基本方针的同时，就落实学政方针的重要措施作了规定。条约还就春、秋致奠先贤礼仪、生员之家冠婚丧祭礼仪、男女婚姻、修读五经四书、置簿扇填注生员德行文艺以旌贤纪过、教官为人师表、生员课业、生员考试、武生习举课程、社学等方面的事宜作了详细规定。

（4）《学政条约》

此条约是陈儒于嘉靖年间提督浙江学政期间发布，见隆庆三年（1569年）陈一龙刊《芹山集》卷二四。陈儒在《学政条约》前言中说：“当职钦奉敕谕：今特命尔往浙江巡视，提督各府州县儒学。”他“不揣愚陋，敢因卧碑及敕谕内所载事理绎其大旨，布诸学宫，将俾为师者知所以教，为弟子者知所以学”。所谓“卧碑”，设自洪武初年，当时明太祖朱元璋令天下府州县学均设卧碑，把国学监规刻于卧碑之上，令学生熟读成诵。陈儒所定《学政条约》，其内容是根据明太祖卧碑和嘉靖皇帝圣谕制定的。

该条约共15条，内容是：第一，卧碑之文刊刻成书，令师生熟读；第二，崇正学，重五经四书，不许另立门户；第三，迪正道，以迁善改过为修身之要；第四，革浮靡之习，振笃实之风；第五，崇经术；第六，正文体；第七，考德行；第八，举偏经，令民间俊秀子弟，习诵《春秋》、《礼记》，能背诵者收充附学；第九，立社学，每乡每里俱设社学，教人子弟；第十，抑奔竞，禁营求请托；第十一，求才贵广，考核贵严；第十二，教官务严督诸生；第十三，府州县提调官员将学校一切合行事宜推故不行者，量加决罚惩戒；第十四，各府州县正官有提调之责；第十五，督学之臣的责任。

（5）《行各属教条》

该条约是薛应旂嘉靖三十一年（1552年）至三十三年（1554年）间任浙江提学副使时发布，见明嘉靖刊《方山先生全集》卷四七。薛应旂在条约开头指出，该条约是“恪遵敕谕，博采成规，亦附以平时一得之见”而成，全文共52条，其中自警9条，谕提调官24条，谕教官10条，谕生员19条。在“自警”条款中，就提督学政官员熟读《卧碑》及皇帝《敕谕》、率先正己、力尽职分、崇正学、迪正道、敬敷五教、与人为善、办事公明、讲廉耻、革浮靡、振笃实、待人以诚等自我修养的要求作了规定。在“谕提调官”条款中，就提调官以学校为首务、秉公俱实填写考语、督集通学生员严加考试、督责生员循礼遵法、督促有司及时维修校舍和支给师生俸粮、办好社学等作了规定。在“谕教官”条款中，就教官以师道为自任、因人施教、考核诸生、督率诸生学习礼仪、饬躬励行优良学风等作了规定。在“谕生员”条款中，就生员立崇高志向、专心治学、知而能行、尊师善友及其他自我修养、学习的事宜作了规定。该教条刊刷成书，官吏师生人手一册，以便遵守施行。

（6）《教约》

该条约是海瑞嘉靖三十二年（1553年）十二月任福建南平县教谕时发布，见文渊阁四库全书，载《备忘集》卷七。本条约共16条，在论述学问之道、修身之道的同时，就诸生应遵守的学规和其他行为规则作了规定。主要内容有：倡导言忠信行，迁善改过，针对生员中“册报类减年岁甚者冒他方籍、顶他人名”的问题，要求“诸生五日内一一将年甲、籍贯、三代脚色，从实写报”。严禁诸生出入衙门，把持官长，攻讦他人，逞凶图利。按照“教人六法”即“居敬持志，循序渐进，熟读精思，虚心涵咏，切己体察，著紧用力”，制定了有关诸生读书、考核的具体安排。强调学以致用，对于稍通经史者，量将边防、水利等事每月讨论一二，并由教谕另册考试。注重礼仪，言行皆必如例，其有放纵不检者，纠责重治。生员之家值冠婚等事，敢不行禀并不依礼而行者，痛治之。诸生参见教官，除拜揖外，不许更执货物以进。诸生接见上司，按《会典》诸书礼节行使，于明伦堂见官不许行跪，学前迎接亦然。一应祭祀等事，礼生并赍诏书人员俱教谕秉公自行编取，诸生但有言及者必加重责。立稽德、考学两簿，稽德簿记诸生行为得失，学簿记月日背复读书情况，以凭赏罚。学吏职在供写文案，敢有因帮补等事索取生员一钱并为生员改洗文卷，决无轻贷。

以上介绍的6个学政条约，仅是明代诸多此类条约中的一小部分。考察明代学政发展的历程，并把这些条约与朝廷颁布的《卧碑》、《敕谕》比较研究，就不难发现，各种学政条约的具体规定，虽然存在这样那样的差异，但都是依据朝廷颁布学规的基本原则和精神制定的，它们是朝廷法律的实施细则。凡是有特色的学政条约，都是在改革或整顿学政的时期问世的。王守仁的《社学教条》，是明代社学由民办向官督民办转变过程中出现的。王廷相的《督学四川条约》、陈儒的《学政条约》等则是在嘉靖初整顿学政过程中形成的，这些条约对于完善当时的地方学政发挥了积极的作用。

2．保甲、乡约条约

明代前期，以里甲为基层行政组织。明初在社会经历多年战乱、人户和田土大量流失及国家控制有大量土地的情况下，在乡村推行里甲制度。在编制赋役黄册的基础上组成的里甲，是行政和徭役组织的合一，具有催征钱粮、指派徭役、监督和检查农业生产，强化国家对广大农民的控制的功能，对于新生政权的巩固发挥了它的作用。但是，里甲制度一开始就存在重大弊端，它对农民人身的束缚，成为社会经济发展的障碍；里甲正役十年轮当一差的制度，也是建立在生产力停滞不前、劳动方式本身原始性的基础上。到明代中叶时，随着商品经济的发展，里甲正役制度的变革，里甲制度原有的政治、经济职能逐渐失去，里甲、老人理讼制度也日益削弱，其职能为逐渐兴起的乡约、保甲所代替。乡约原是一种民间教化组织，保甲是以维护社会治安为中心任务的基层行政组织。由于这两种组织分别发挥着推行教化和维护社会治安的作用，故受到朝廷和一些地方长官的重视。浙江宁波府通判吴允裕发布的《保甲条约》，是关于保甲制度的规范，吕坤制定的《乡甲约》，则是把乡约制度和保甲制度融为一体的规范。明代后期，不少地方都推行过乡约制度和保甲制度，其中以吴允裕发布的《保甲条约》和吕坤制定的《乡甲约》最为典型。

（1）宁波府通判谕《保甲条约》

线装书局出版的《天一阁藏明代政书珍本丛刊》，收入了明嘉靖刊《宁波府通判谕〈保甲条约〉》。该条约长达13页，是宁波府通判吴允裕发布的。吴允裕，字天和，广东南海县人，嘉靖元年（1522年）举人，历任象山知县、东安知县，嘉靖三十二年（1553年）任宁波府通判。明代通判分掌粮运、督捕、水利等事务，发布《保甲条约》是其职责。从条约末署有“嘉靖三十四年四月十八日刊行”字样来看，该条约是吴允裕任宁波府通判的第三年间发布的。

明嘉靖年间，宁波府受倭寇骚扰甚繁。吴允裕任该府通判后，按照浙江等处提刑按察司长官和总制军门的指令，为组织乡民抵御盗匪和倭寇的侵扰，制定和发布了《保甲条约》。明代的保甲条约，存世者寥寥无几。该条约12条，内容齐备，不可多见，现将其内容摘要介绍于后。

其一，阐明设立保甲的宗旨和职责范围是：“就近团结乡民，同心合力，察奸御盗，保护身家。一乡止守一乡，并不三丁抽一拨守他处，及日后亦不据此佥点大户徭年增役，大造加丁。”为防止官府或官吏借机科敛百姓，规定保甲人员造册“止呈海道衙门存照，绝无分发府县留名在官”, “其一切勾摄词讼催办钱粮等项，自有粮里公差，不许官司人等辄行着落及朔望勒取结状，致生烦扰”。

其二，规定了保长、甲长的遴选制度，即“保长、保副、甲长、甲副皆经慎选有行止为人信服者充之，各宜用心供事，不许规避及私相替代。果有事故通甲呈明，核实更换”。规定乡夫以户为单位参加训练，“每户止报户首一名，户丁自六十岁以下、十六岁以上，悉听户首率领赴团训练”。

其三，保甲实行定期训练制度。“每月初一、初二、十五、十六，保长同甲长、甲副、乡夫各于原定团所演习武艺，诸艺随便，射要兼通。如有恃顽不肯如期赴操，呈来责治。”

其四，为确保训练质量，规定“各甲俱照习定武艺，各兼弓弩，务演精通，期堪御敌”。对于训练有成效者，即行奖赏；如若出现虚应故事者，责究并罪长、副。

其五，器重有用人才。甲内如有谙晓兵法、察知寇情、深谋远计堪备攻守者，“许各开陈，以凭采择”。“如果堪用老成者，礼为上客，优免身役。”

其六，实行邻里互相觉察制度。如有人户无故出外经久不回，及停留面生可疑之人往来通同图为奸利者，即便密报保长查实，呈官究治。如知情故纵，一体治罪。

其七，严防奸细。规定“甲内遇有奸细潜来，假装官吏、生儒、僧道、商旅、星命、医卜并赶唱、乞丐等项名目，在于寺观及牙保、娼优之家探讨事情，查访得实，即便擒拿送官，照例给赏”。但不允许乘机敲诈平人，科敛钱财，违者计赃坐罪。

其八，各保长、甲长不许指称官府使用并各项名色科敛银物，蠹害人户，及不许受词武断，揽权生事，违者重治。

其九，对于接济通番者，治以重罪。对于揭发通番者，照例给赏。

其十，本甲遇有警报鸣锣为号，各甲随即鸣锣传报远近，各统乡兵策应捍御，务期克敌保境。如有自分彼此、逗留观望致失事机者，法不轻饶。

其十一，甲内如有强窃盗，并窝主、掏摸、赌博、放火抢火、打盐卖盐，起灭教唆扛帮词讼、行使假银、投托势要、违禁下海等项有显迹者，各保长俱要会同隅头都头、里老，谕令省改。如稔恶不悛，指实呈治，但不许假此报复私仇，起骗财物，诬陷平民，自招反坐。

其十二，保甲负有移风易俗之责。该条约申明：“创行保甲固以守望相助为急务，仍须出入相友，疾病相扶持，有过相戒，有善相劝，有贫乏便与周济，有争忿便与调和，期于风移俗改，邻里雍睦，乃为尽善。”

（2）《乡甲约》

此条约是万历年间吕坤以右佥都御史巡抚山西期间发布，见明万历二十六年（1598年）赵文炳刊《实政录》卷二。吕坤（1536～1618年），明河南宁陵人，字叔简、号心吾，一号新吾，自号抱独居士。万历二年（1574年）进士，先后任襄垣知县、吏部主事、山东参政、山西按察使、陕西右布政使，以右佥都御史巡抚山西，累官刑部左、右侍郎。晚年家居20余年，以著述讲学为务，多有建树。

《乡甲约》是明代有代表性的规范基层行政组织的地方性法规。全书分为6卷。卷一为颁行条约申明，阐述了制定该约的必要性，指出“善风俗”、“防奸盗”是实行乡约、保甲制度的宗旨。卷二为《乡甲至要》和《会规》。《乡甲至要》指出“乡约原为劝民，保甲原为安民，行之而善，则民乐于行”。该部分提出乡约、保甲的建立必须以乡民自愿、不扰民为原则，并规定了“五不扰”的具体要求。《会规》共23条，就乡约活动的场所、仪式、内容、请假制度，约正、约副、约史、约讲的选任和更换，旌善、申明两亭的设立和使用，乡约负责人的礼遇，对遵守规约人员的奖励和对违犯规约人员的惩处，各约纪善、纪恶、纪和、纪改四簿的建立和运用，保正、保副的选任，保甲组织的职责等作了详细规定。《会规》后附《乡甲会图》、《圣谕格叶》及《填格叶法》，用以规范乡约活动。卷三为和处事情以息争讼事。这部分规定了应和条件14条，规定除徒流以上罪名外，乡约可就婚姻、土地、骂詈、斗殴、牲畜事践田禾、债务、取赎房地、买卖货物不公、地界房界不明、走失收留人口牲畜等民事纠纷理断息讼。卷四为纪善以重良民事。这部分计21条，把为善的标准分为善、大善、中善、小善四类，对各类善的标准、纪善簿登记事宜和对行善者的优待与奖励作了具体规定。卷五为纪恶以示惩戒事。这部分计21条，把子妇冲撞父母、卑幼欺凌尊长、丈夫宠妾凌妻、信奉白莲教、结伙闹事、卖婢为娼或包奸娼妇、赌博开场、造言生事、放高利贷、酒后无德打人、使用大小斗秤骗人、纵放牲畜作践他人田禾、骗赖财物、窝藏奸民等不良不法行为列为“恶事”，并就在“纪恶簿”上登记恶事及如何惩处恶行作了规定。卷六为许改过以宥愚民事。这部分计9条，就犯大过人员改过的标准、在“改过簿”上登记及大恶限满保状、大恶除牌保状事宜作了规定。

吕坤制定的《乡甲约》，融教化、理讼、保安功能于一体，全面替代了明初以来实行的里甲制度、老人理讼制度和明中期后兴起的乡约教化制度，是全面规范基层行政组织活动的法规，这一法规为当时很多地方所效法。

3．地方经济、军政管理及风宪类条约举要

明代中后期制定的规范特定事务管理活动的地方性条约，除上述的学政类条约、乡约和保甲类条约外，不少地方还颁行了有关地方军政、盐政、赋役、钱粮、漕运、风宪等方面的条约。这里仅把我们编的《中国古代地方法律文献》甲编中收入的15个条约的内容和发布时间简述于后（见表1）。

表1列举的15个特定事务类地方性条约，颁行最早的是正德十五年（1520年），即嘉靖皇帝朱厚熜登基的前一年，最晚的是崇祯年间。其中地方军政类条约3件，盐政管理类条约6件，赋役和钱粮管理类条约2件，商事管理类条约1件，漕运管理类条约1件，风宪类条约2件，内容涉及地方事务管理的各个方面。在这些条约中，除1件是正德末颁布外，其他都是嘉靖至崇祯年间颁行的，这说明地方性条约大多是在正德朝以后制定的，直到明末未曾中断。从颁行条约的长官而论，上述15个条约中，除1件是知县颁布外，其他均是主持地方事务的总督、巡抚和巡察地方事务的御史等颁布的，这说明比较重要的地方性条约，大多是出于负责某一地区事务的最高长官或负责某一专项事务且有决策权力的官员之手。

（三）地方性条约的法律效力、立法程序及其推行

地方性条约有没有法律效力，这是研究地方立法必须回答的问题。我们说地方性条约具有法律效力，是基于以下理由：

第一，它具有法律的规范性。明代的每一地方性条约都是由多个法律条款构成，无论是综合类条约，还是特定事务管理类条约，都对法规适用地区或领域的行政机构的活动、人们的行为规范作了详细规定，也明确规范了对违犯法规行为的惩处办法。虽然各地颁行的条约立法水平存在差异，但总体上说，所有条约都具有法律的规范性。

笔者曾把一些明代地方性条约与朝廷颁行的重要行政条例进行比较，二者虽然立法主体、适用范围不同，但在注意保持法律规范性这一点上却是一致的。一些经过精心编纂的地方性条约，其体例、结构的严密性和内容的规范性都达到了很高的水准。以万历二十六年（1598年）山西等处提刑按察使吕坤发布的《风宪约》为例。该条约由《提刑事宜》、《按察事宜》两部分构成，共73款。其中《提刑事宜》53款，《按察事宜》20款。《提刑事宜》内有人命12款、盗情11款、奸情4款、监禁10款、听讼12款、用刑4款。该《事宜》就本地区风宪官的职守、行事规则、礼仪、纪纲和刑事监察、行政监察的各种规则和要求作了详尽规定。《风宪约》是以朝廷颁布的《宪纲》为法律依据结合本地监察工作的实际制定的，篇幅相当于《宪纲》的3倍，内容多是《宪纲》所没有的操作性很强的法律条款。《风宪约》是一部具有较高立法水平且适用于地方监察的著名法规，为后人所称道，先后在明清两代刊刻，是风宪官的必读之书。

第二，地方性条约具有权威性和强制性。这类条约不仅是由地方长官或中央派出主管某一地区特定事务的长官颁行的，而且要求所属机构、官吏及法律适用对象都须严格遵守。如王廷相在发布《督学四川条约》时下令：“凡我官属师生人等，尚各协心勉力一体遵守”，并在条约各款中明确规定，如有违者，“定行究治”。冯汝弼在颁行《余干县造册事宜》时，以告示形式公布《事宜》全文，并下令：“所有合行条件开具于后，仰各遵奉施行。如有故违，决拟重罪，枷号示众。”地方性条约的许多条款都有对违犯规定进行行政处罚乃至刑事惩处的规定，是以国家暴力为后盾强制推行的。

中国古代没有现代这样立法与行政分权的专门立法机构，然而，无论是国家立法还是地方立法，都是按一定的立法程序进行的。明代地方性条约的制定和颁布，有一定的审查和批准程序。一般来说，督抚、巡抚依照朝廷授权，有制定和颁布地方性条约的权力，并接受朝廷的监督。各级地方长官制定的条约，要报请上一级长官乃至督抚、巡抚批准。地方性条约的制定，必须一遵皇帝敕书和国家成法，条约的内容要简明易行，不得与国家法律相冲突。地方性条约中如有违犯国家定制或不符合国情实际的条款，必须明令废止，并对负责立法的长官追究责任。

劝谕与法律措施相结合，是条约内容结构的重要特点。与《大明律》、《大明令》、《问刑条例》等这些朝廷重要的法律是用概括抽象的条文表述不同，多数条约不仅在开头部分叙述了立法的宗旨、过程和批准程序，而且在设立的具体条款部分，也往往是分条先阐明制定某一条款的缘由，或针对的社会弊端，然后叙述应遵守的法律制度及对违法行为的惩处措施。为了使条约能够让基层民众读懂，便于执行，地方官府长官和中央派出巡视地方事务的官员在制定条约时，采取了劝谕与法律措施相结合的行文方式。

明代朝廷对地方性条约的制定和推行也很重视。有关朝廷指导、监督、废止地方性条约的制定的情况，在明代史籍中多有记载。仅以学政类条约为例。明太祖洪武年间，制定了国子监和府州县学学规，这些学规为后嗣君主重申颁行。明太宗朱棣在论及洪武所定学规时说：“此其条约耳。为师范者，当务正己以先之，讲学渐磨，以养其心，淑其身，此为切要。”明代各级地方政府和提调学政的官员，为加强对学校和儒生的管理，制定了各种学政类条约。朝廷对各地学政类条约的制定监督甚严。比如，正统四年（1439年）八月，湖广按察司副使曾鼎针对风宪官督责学政过程中重学业、轻德行，且“督责太严”，致使生员为免除黜罚而“惟事记诵陈腐，讲习偏僻”的问题，上书要求朝廷一遵正统元年（1436年）皇帝所制敕书，制定条约，得到了英宗皇帝的批准。又如，天顺六年（1462年）二月，明英宗朱祁镇为了“严条约，公劝惩”，就学政管理提出了20条要求，其内容有崇政学、迪正道、学者读书贵乎知而能行、修己惜名节、立师道、惩处不谙文理生员、生员之家优免差役、提调官员职责、禁奔兢、武职子弟操习武艺、岁贡生员和禀膳增广生员事宜等。查阅此后各地提调学政官员颁布的众多学政管理类条约，尽管这类条约文字不尽相同，但核心内容几乎都是英宗提出的20条的翻版。因各地颁发的学政条约五花八门，有些条约内容繁琐、严苛，万历三十九年（1611年）十一月，由礼部制定了《学政条约》，明神宗朱翊钧下令：“着颁行遵守，以后提学官不许另撰。”从此以后，各地制定的《学政条约》被废止，由礼部制定的《学政条约》代替。

对于地方性条约的实施，除地方政府和长官采取了一系列措施外，朝廷对地方性条约的执行情况也很关注。如正统八年（1443年）二月，英宗皇帝谕旨曰：“朝廷所需，每令有司买办，不无扰民。尔等即查地产所宜，于岁征存留钱粮内折收完备，差人管觧直隶并山东府，分送北京、福建、广东、浙江、湖广、江西；四川府分送南京该司收贮，以备应用。其不奉条约及夤缘作弊者，罪之不宥。”地方性条约实施的效果，成为考核地方官吏业绩的重要标准。明朝对于中央巡视地方的官员或地方长官推行地方性条约取得明显政绩者，加官晋级，予以奖励。如陕西提学副使王云凤因“条约甚严，再升山东按察使”。山西按察司副使石玠“提调学校，与士子为条约甚简，期于必行，不为文具，升本省按察使”。与此同时，一些官吏因不遵守条约而受到惩处。据《明孝宗实录》载：弘治十七年（1504年）十一月辛丑，“总督南京粮储都御史邓庠奏：巡视南京各卫屯田监察御史王钦，不遵条约，所委词讼不肯勘断，屯田文册亦不类缴。今一年已满，乞下南京刑部逮问。从之”。

三 以告示为载体的法规法令的发布

（一）法规、法令类告示的编纂

告示作为古代官方文书的一种形式，就其内容和功能而言，既有晓示、劝谕、教化类告示，也有公布法规、法令类告示。后一类告示具有法律效力，是明代地方法规法令的重要载体，本文以这类告示为研究对象。

进入明代以后，不仅君主和朝廷六部以榜文形式公布国家法律法令，各级地方长官和巡视各地的朝廷命官也很重视运用告示公布法规法令，作为治理地方事务的重要措置。明代前期，朝臣和地方长官发布的文告，其名称仍是“榜文”、“告示”混用。如永乐年间，尹昌隆巡按浙江时发布了《巡按浙江晓谕榜文》，要求“所在军民人等，但有官吏贪赃坏法，卖富差贫，颠倒是非，使冤不得伸，枉不能直，即便指陈实迹赴院陈告，以凭拿问”。据《黄忠宣公文集》载，永乐年间，黄福以工部尚书，掌交趾布政、按察二司事，他上任之初就发布了《招抚交人榜文》，其文云：

官民见此榜文，即同面谕。为兵而屯聚者即散还乡，避乱而流离者即回复业。本处官吏、耆里首领官即将还乡复业里分人名，具数呈来，给凭照回，安居乐业。有司不许搜罪，官军不许侵扰。若有执迷稔恶不悛，为兵者不散，避乱者不回，许诸人擒来治以重罪，仍量所擒人数多寡、头目大小，升赏有差。若黎利并头目能自改过率众来归者，一体升赏；若不改过向善，许手下头目擒送军门，擒贼有功之人重加升赏。

又如成化年间，文林任浙江温州知府期间，为解决民间诉讼繁多、奸弊日出的问题，经钦差督理兵备兼管分巡浙东道浙江等处提刑按察司佥事批准，发布了《温州府约束词讼榜文》。该榜文19条，重申了明太祖于洪武末颁布的《教民榜文》的有关条款，又针对当时温州民间诉讼存在的问题，就老人里甲剖决民事纠纷的范围、原则以及置立词讼簿、保举推选书状人、书状的规范、民户诉状须正身、里老听讼时限等作了明确规定。

然而，在明代史籍中，明朝前期朝臣和地方长官以榜文形式发布的地方性法规法令寥寥无几。明代中叶以后，很可能是为了体现“上下有别”并区分其适用地域的范围，皇帝和中央机构奉旨发布的文告称“榜文”，地方各级政府和中央派出巡视地方官员发布的文告则称为“告示”。

告示是明代官府发布地方性法规、法令、政令经常使用的形式。从总督、巡抚、巡按到布政司、府、州、县的长官，鲜有不发布告示者。因年代久远，明代告示大都不存于世，但从明人文集和其他史籍、档案、地方志中，仍可看到数量可观的当时发布的告示。我们从搜集到的明代告示中，选择了100余件收入《古代榜文告示汇存》（简称《汇存》）、《中国古代地方法律文献》甲编（简称《地方》甲编），这里把其中14位明代官员发布的代表性告示的内容列表概述于后。

从表2可以看出，具有法律效力的告示，以规范地方行政事务、民间事务管理等方面的法规法令为主，其内容涉及吏治、安民、钱粮、学政、约束兵丁、盐禁、救荒、庶务、关防、驿传、狱政、词讼、乡约、保甲、风俗等社会生活的各个领域。告示所及事项，既有诸如防火、防盗、息讼、禁赌、禁杀牛、禁吏胥勒索等普遍性问题，也有因地域、人文环境、习俗各异和天灾、战乱出现的特殊性问题，如遇凶年赈济灾民，社会动荡时期强化团练，禁止某地的陋习等。这些告示生动具体地记录了地方政府实施法律、法规和乡里治理的情况，也反映了当时的法制环境和各种社会问题。

（二）法规法令类告示的特征、制定程序和发布形式

与其他官文书、法律、法规比较，法规法令类告示有以下特色：

其一，切中时弊，针对性强。告示通常是针对当地的时弊或应对突发性问题发布的，其公告的事项大多单一、具体，规定的法律措施有的放矢。如支大纶于万历年间为处理永春县知县许兼善乱政、导致数千人围城事件时发布的《谕永春县乱民示》，郭子章于万历二十七年（1599年）发布的《赈饥示》，就是分别针对当地发生的民变和灾荒这类突发问题发布的。明代各地发布的法规法令类告示，大多是根据本地区的重大时弊制定的，这类告示通常是围绕要解决的问题阐明是非、利害，并有相应的处置措施，便于操作。如万历年间浙江金华府兰溪县县令庄起元上任之初，发现本县以前征收钱粮，收银依照旧规“止置三柜轮收，止管一月”，因司柜满一月后无人理事，致使前一年民间之粮未清，收银任务尚有十分之三没有完成。针对这一时弊，他制定和发布了《初立法征收钱粮告示》，规定由县里重新编制田册，一样两本；“各图总速造十甲人户实在丁田册，亦一样二本，俱限五日内呈县查阅”。该县的收银办法，改为“柜头分图收银，每一柜收几图该银若干，收完乃止，不许坐守一月”，并对未全部缴纳税银者，规定了分期、限时缴纳的具体办法。

其二，直接面对民众公开发布，具有快捷地把法规法令贯彻到基层的优点。明代和历代一样，制定的法律种类甚多，条目冗杂。在一般情况下，国家重要法律的制定往往需要较长的时间，法律的公布又要自上而下逐级行移公文，效率较差。明代统治者在治理国家的过程中，主要靠各级官府和官吏行使法律，除部分适用于基层社会治理的法律法令外，并不都向百姓公布。明代官府发布的法规法令类告示，其发布的对象基本上是乡村百姓，也有一些告示是面向学校生员、流民、前线士兵等特殊群体发布的，其内容都是亟待解决和必须让民众知晓的事项。在古代地方官府官吏有限、信息传播不便的条件下，以告示形式公布法规法令，能够以最快的速度把官方意志及其有关规定传达到基层，这是加强官民沟通、提高办事效率的有效方式。

其三，内容融劝谕与强制于一体，具有教化和法律的双重功能。

法规法令类告示的内容以地方行政事务、民间事务管理活动为规范对象，以官吏和百姓守法为法律实施的目的，执法和守法者是否理解和通晓法律，是这类法规法令能否得到贯彻的关键。因此，官府和长官颁行的这类告示，内容大多是以“明理导民”为主、法律惩处为辅，向人们反复讲明时弊和立法的必要性，充分陈述立法遵循的指导思想。多数告示规定的法律措施，基本上是正面的积极性规范。对于违背法规法令行为的惩处，除触及刑律和对社会有较大危害的犯罪外，一般都采取行政性处罚的办法。也有许多告示，只笼统地规定“各宜遵守”、“违者从重究治，决不轻贷”、“如律定罪”，没有具体的惩罚规定。

其四，文字比较简洁，往往带有书写人员的语言风格。告示大多篇幅较小，围绕陈述事项条分缕析，申明法之所禁。也有少数告示篇幅较长，条款较多，如前表中列举的刘时俊发布的《举行乡约示》，长达18款。也有一些文字较长的地方性条约，如王廷相发布的《巡按陕西告示条约》，是以告示形式发布的。然而，法规法令类告示都是针对某一特定事项发布的，规定的法律措施简明、具体，读后一目了然。出于不同官员之手的告示，文风各异，讲究修辞者有之，朴实无华者有之，用口语写成者亦有之，但语言一般都较为精练、通俗，易于为基层民众所理解。

其五，规范性较差，适用时效较短。告示一般是应急而发，通常是在短时期内发挥作用，其效力往往不能持久。特别是赈灾、应对突发事件这类告示，事情过后即失掉效力。告示是以长官个人名义发布的，该官员一旦离任，告示规定的法律措施往往是人去政息。

各级地方政府和长官用以公布法令、法规的告示，不是官员随意可以发布的，它的制定和公布有一定的审核、批准程序。其程序以制定权限的不同分为以下几种情况：一种是下级针对某种事项拟定的告示文本，经呈报上级批准后，以下级长官名义发布。另一种是由上级针对某种事项制作告示文本发给下级，以上级长官名义发布，或授权以下级长官名义发布。还有一些属于劝农、观风、丧葬、育婴、禁赌、防盗、风俗等方面的告示，均因有规可循，各级地方官府可依照朝廷授权或上级的指示，或有关国家法律和政策的精神自行制定发布。

从我们搜集到的数百件明代地方官府发布的法规类告示看，相当一部分是地方长官根据上级的要求发布的，比如，嘉靖年间荆州知府徐学谟发布的《清审里甲告示》，是在“近奉院道明文”，根据院道“里甲已经条议二十款，大抵主于搜剔奸蠹，蠲豁繁苛”的精神制定的。崇祯年间韩城知县左懋第发布的《均地法则示》，是“奉本府帖文，奉陕西布政司劄付，蒙钦差巡抚陕西都察院右佥都御史甘批，据本司呈蒙本院李宪票前事”制定的。另外，上级长官制定的地方性法规法令，只要在文书结尾写明“须示”、“须至示者”这类字样者，下属官府必须在管辖区内以告示形式将其广泛发布，汪循发布的《永嘉谕民教条》，江东之发布的《严禁宿弊文告》，方扬发布的《迎春示》等就是这一类告示。

告示通常是张贴或悬挂在道路四通八达或人口密集之处，以便及时让更多的百姓知晓。有一些告示是专门针对诸如吏胥、兵丁和书生等特定群体发布的，这类告示一般是在被告知的对象所在地公告或张贴的。少数告示是刊印成册下发给下属官吏和百姓的，如陕西韩城知县左懋第于崇祯年间制定的《严禁奢僭以挽风俗以息灾沴示》达3000余字，该告示被刻为一册下发，以《约书》为书名，又名《崇俭书》，告示正文前有左懋第自制序。还有一些告示是刻于木匾、石碑之上，要求人们永久铭记和恪守。

四 中央制定的地方特别法

本文所说的地方特别法，是指朝廷颁布的专门适用于某一地区的法律、法规、法令。这类法律在地方法律体系中居于最高地位，地方长官颁行法规不得与中央制定的特别法相抵触。

明王朝疆土辽阔，人口众多，各地自然条件千差万别，社会经济发展状况前后多变。为了实现国家法制一统，且能够根据各地不同情况进行治理，朝廷不断完善了国家的法律形式和法律体系。明代前期法律形式比较杂乱，有律、令、制书、格、式、诰、榜文、例等。后经过变革，到明弘治时，形成了以《会典》为纲、律例并用、以典、律、令、例为基本法律形式的法律体系。例的法律形式由条例、则例、榜例、事例组成，各种例的内容分为吏、户、礼、兵、刑、工6种，以例表述的立法成果占全部法律总数的绝大多数。在明代中后期法律体系中，《会典》为国家的“大经大法”, 《大明律》和《问刑条例》是刑律方面的常法，《诸司职掌》和《宪纲条例》、《吏部条例》、《军政条例》等重要的行政条例是行政法律制度方面的常法。则例、榜例、事例属于补充法。

在各地法制建设中，《大明会典》是国家的根本大法，《大明令》、《大明律》、《诸司职掌》、《问刑条例》等常法是国家的基本法律，这些法律通行全国，人人必须遵守。与此同时，朝廷还针对各地出现的新情况和新问题，以则例、榜例、事例和敕令的形式，因时因地制宜地颁行了大量的各种法规法令。这些法规法令在未被确认为是国家常法之前，属于“权制之法”的性质。因此，明代颁布的则例、榜例、事例和皇帝敕令，就适用范围而言，有些适用于全国，有些适用于特定的人和事，有些则是关于规范某一地区特定事务的法律。我们把后一种法律称为地方特别法。

明代统治者以“大一统”为治国理念，为了加强对地方的统治和管理，颁行大量的地方特别法。在本书收入的《明代则例的编纂及其对调整社会经济秩序的作用》一文所论述的则例，很多就是中央政府颁行的地方特别法。这里，仅就明王朝以榜例、事例形式发布地方特别法的情况做一简介。

（一）以榜例形式颁行的地方特别法

“榜例”作为国家确认的法律形式始于明初。在明代法律体系中，榜例始终被赋予“一时权宜”的法律地位，并在国家的立法、司法和地方法律建设中被广泛使用。

中国古代在信息传播技术不够发达的情况下，榜文曾在很长的一段历史时期内，成为朝廷和官府向民众公布法令、政令及上情下达的重要载体。自原始社会末到春秋战国时期，文字载体经历了从甲骨、金石到竹木简、缣帛漫长的演变和发展。战国、秦、汉时期，竹简、木简和缣帛成为文字载体的主要形态。汉、晋时期，官方向民众发布并张贴、张挂的文告，许多是写在木板或简册上，因古人通常把“木片”、“匾额”称为“榜”，榜文也逐渐成为这类文告的称谓。魏晋以降，随着造纸技术的日益成熟，特别是东晋末桓玄颁“以纸代简”令之后，纸逐渐成为官方文告的主要载体，“榜”、“榜文”的称谓被继续沿用。隋、唐、宋、元各代，榜文的含义扩展为泛指官方张贴、张挂的各类官方文书。

自先秦到明代，官方向民众发布的文告的称谓有多种。因不同历史时期文告的载体及发布的方式有别，其称谓也有变化。宋代人朱熹说：“《典》、《谟》之书恐是曾经史官润色来。如周《诰》等篇，恐只似今榜文晓谕俗人者，方言俚语，随地随时各自不同。”也就是说，《周书》记载的周王发布的“诰”，就是类似明代榜文一样的文告，只是名称不同而已。明以前各代，官方文告的称谓除“诰”、“榜文”外，还有悬书、露布、榜谕、告示、布告等称呼。现存古代文献记载的这类文告，以“榜文”、“告示”为称谓的居多。进入明代以后，大概是出于“上下有别”并区分其适用地域的范围以及榜例在国家法律体系中地位提升的缘故，以君主名义或奉皇帝圣旨发布的文告称榜文，以地方各级政府和长官名义发布的文告称为告示。现见的明代榜文，除明代前期尚有几则是由朝廷大臣或府官在治理地方时出榜且榜文渊源不明外，均是由皇帝颁布或中央各部院及其他衙门、长官奉旨颁发的。

榜文作为以“直接公布于众”为特色的官方文书，具有晓示事项、公布法律、教化百姓等功能。榜文形式多样，涉及的内容也相当广泛。以榜文形式公布的官方文书中，既有法律文书，也有各种非法律文书。就以榜文形式公布的法律文书而言，其内容大体可分为两种类型：一是告谕、教化类榜文。内容或是晓谕某一事项，或是指陈时弊，申明纲常礼教和治国之道，意在使人知所警觉，趋善避恶。二是用以公布朝廷的定例和其他法规、法令，要求臣民一体遵守。明人把以榜文形式颁行的定例称为“榜例”，这一类榜文具有法律的规范性和强制性，其作为有法律效力的文书，是国家法律体系的有机组成部分，也是明例的重要载体。

从明初至明末，明朝运用榜例发布了大量的法规法令。其中不少榜例是针对特定的地区发布的，具有地方特别法的性质。

明代前期，各朝都以榜例形式颁行过一些地方特别法。如，洪武二十七年（1394年）十月三十日明太祖发布的榜例规定：“在京犯奸的奸夫奸妇，俱各处斩。做贼的、掏摸的、骗诈人的，不问所得赃物多少，俱各枭令。”依照明律，和奸罪罪止杖一百，这则榜例是针对南京地区犯奸、做贼、掏摸和诈骗行为规定的，比明律同类犯罪量刑要重，是适用于京师的地方特别法。又据《明宣宗实录》记载：宣德八年（1433年）二月丁未，“禁京城商税之弊。时有言在京权豪贵戚及无籍之徒，停积商货、隐匿官税者。上命行在刑部揭榜禁约，违者罪之。有能首者，赏钞一千贯”；宣德九年（1434年）冬十月丁巳，“行在兵部奏：朝廷于广宁、开原等处立马市，置官主之，以便外夷交易，无敢侵扰之者。凡马到市，官买之余，听诸人为市。近闻小人或以酒食衣服等物邀于中途，或诈张事势，巧为诱胁，甚沮远人向化之心。请揭榜禁约。从之”。这两则榜文分别是针对整顿京城商税和广宁、开元等处的马市而发布的。

明代中后期，各朝都运用榜例的形式颁行了很多地方特别法。如明景帝景泰元年（1450年）三月，出榜晓谕贵州各处军职土官，有能出米赴普定等卫缺粮仓分纳者，量纳米多少，官员分别加级，土人、民人授予不同官职；景泰二年（1451年）七月，命都察院揭榜招谕浙江、福建贼盗遗孽藏山谷者自首；景泰三年（1452年）六月，出榜禁约福建沿海居民，毋得与琉球国货物交易。

据《明宪宗实录》，宪宗朱见深在位23年间，很重视榜例的制定和颁布。成化五年（1469年）十二月，禁京城九门并通州等处抽分，命都察院榜示之；成化十年秋七月，降圣旨榜文，命延绥一路营堡及近边守备官军修葺垣墙墩堡，增筑草场界至，敢有越出塞垣耕种及移徙草场界至者，俱治以法；成化十四年（1478年）六月，都察院奏请京城内外强夺人财及口称圣号者，并以其事榜示禁约，从之；成化十四年七月，出榜禁止人于西山凿石。

据《明世宗实录》，明嘉靖年间，也很重视运用榜例颁行地方特别法。嘉靖二年（1523年）三月壬子，“固安县民张惠等九百人自宫求用。礼部言其违例奏扰，命笞之百，逐归。仍敕都察院榜示严禁”。嘉靖八年（1529年）正月壬戌，“户部覆：大学士杨一清等所奏恤民穷事，略言：今天下被灾地方，四川、陕西为甚，湖广、山西、南北直隶、河南、江浙、山东、广东、大同次之。自蠲免停征及动支仓库粮银之外，计所发内帑银一百六十三万二千三百有奇，盐一百五十一万八千五百引有奇。圣恩旷荡，莫此为极，但恐有司奉行不谨，民无实惠。宜如一清言，严行督治，毋事弥文。上以为然，命兵部驰谕各抚按官行令所司，具以从前恩诏，出给榜文：其除免分数并赈济救荒事宜，务从实举行；有苟且塞责及干没为奸利者，处以重典；守巡官督察不严者，抚按官以名闻”。嘉靖十五年（1536年）闰十二月癸亥，“上御奉天殿，以初定庙制上两宫徽号，颁诏天下，曰……大同军士先年因被避官兵畏死走入虏中逃移四外者，诏书到日，该地方总督、巡抚官即便出榜晓谕，许令回还出首复业，各与免罪，仍量加存恤……”嘉靖十七年（1538年）十一月丙子，“昌平州古佛寺僧田园伪造妖言惑众……都给事中朱隆禧上言：迩时妖僧倡为白莲教以惑众，谋不轨者非止一园也。缘禁令不严，人心轻玩。宜榜谕中外，申明保甲之法，庶民不敢保奸为邪。上是其言，命都察院出榜禁谕，嗣后有妖贼潜匿，酿成大患，缉事官校不预侦捕者连坐之”。

榜例不是随意发布的，每一榜例的制定和公布，都要经一定的批准程序。在明代法律体系中，榜例较之确认国家基本法律制度、具有最高法律地位的《会典》而言，较之刑事法律《大明律》和确认国家行政、经济、军政诸方面法制的其他基本法律而言，均属于补充法。在实施榜例的过程中，如何处理它与国家大法和其他基本法律的关系，是关系到能否维护国家法制统一和榜例实施效果的重要问题。榜例通常是针对国家一时发生的紧急问题而发布的，其规定在国家大法和基本法律未备的情况下有完备法制的效应，但当两者的法律规定冲突时，就会发生有损法制统一的弊端。有明一代，因国初与其后各朝君主的治国方略和对待基本法律与榜例相互关系的态度不同，榜例对于国家法制的影响也不尽一样。明太祖洪武年间，“刑亦重，事取上裁，榜文纷纷”，往往是榜文代律而行，对《大明律》的正常实施造成了很大的冲击。“洪武末年，更定新律，刑官始得据依以为拟议，轻重归一。”明成祖朱棣发动靖难之役取代建文帝后，虽然在即位诏中宣布“刑名一依《大明律》科断”，但为力贬建文而崇祖制，仍沿用明太祖发布的一些重刑榜文，且又颁行了不少新的重刑榜文，直到永乐十九年（1421年）四月，方下诏说：“法司所问囚人，今后一依《大明律》拟罪，不许深文，妄引榜文条例。”这样，重刑榜例仍对永乐年间《大明律》的实施在不同程度上产生了负面影响。宣德及其以后各朝明令宣布：“诸司所问囚犯，今后一依《大明律》科断，不许深文，违者治罪。”在处理榜例与国家基本法律方面，各朝遵行的原则是：“凡有殊旨、别敕、诏例、榜例，非经请议著为令甲者，不得引比。”这就是说，榜例在未经一定的立法程序被确认为通行全国的法令之前，只适用于发布时针对的特定对象、地区和特定事件，不能在司法审判活动中援引使用。榜例只有经请议著为法令，才能够广泛适用。因此，以榜例形式发布的地方特别法，只适用于特定地区，它是本地区地方法律体系的组成部分。

（二）以事例形式颁行的地方特别法

事例是中国古代的法律形式之一，它是在行政或审判活动中，通过处理某一事件或某一案例形成的并被统治者确认为具有法律效力的定例。明代时，统治者针对国家社会生活中出现的新问题，因事适时立法，颁布了大量的各类事例。明代的事例大多是以事为例，属于单数结构。《明实录》等官修史书及《皇明条法事类纂》、《嘉靖事例》、《嘉隆新例》等私家编纂的法律文献记述或辑录的事例，基本上都是这类事例。但也有少数诸如《节行事例》等以“事例”命名的单行法规，是由若干事例汇编而成，属于复数结构，是以概括的法律条文表述的。这类事例与条例属于同一性质，也称为条例。明代还把各类因事立法而形成的行政事例编于《会典》之中，称之为“会典事例”。会典事例的形态是概括性的，它的编纂体例是以官统事，以事隶官，即把事例按其性质分类编于吏、户、礼、兵、刑、工六部以及都察院、通政使司、大理寺等门之下。明代会典事例的编纂方法已达到了很高的水平。其编纂原则和方法是：“采辑各衙门造报文册及杂考故实，则总名之曰事例，而以年月先后次第书之。”“事例出朝廷所降，则书曰诏，曰敕。臣下所奏，则书曰奏准，曰议准，曰奏定，曰议定。或总书曰令，或有增革减罢者，则直书之。若常行而无所考据者，则指事分款，以凡字别之。其事系于年或年系于事者，则连书之。繁琐不能悉载者，则略之。”

在明代例的体系中，以事例制定最多，变革最繁，围绕着事例的立法和执法活动也最为活跃。事例是条例编纂的基础，榜例中有关某一事项的定例或某一时弊的禁例实际上也属于事例的范畴。明代的事例，系统治者针对一时一事的立法，它满足了适时立法以应对各种新的社会问题的需要，但也带来了事例浩繁、前例与后例往往发生矛盾的弊端。为此，各朝都及时对颁行的事例进行清理和编纂。明代文献中记载的事例汗牛充栋，仅《明实录》、《明会典》和《皇明条法事类纂》三书记载的事例达数千件，文字不下三百万字。明代事例汇编性文献《六部事例》、《军政备例》、《嘉靖事例》、《嘉靖新例》、《嘉靖各部新例》、《嘉隆新例》等书中，也记载有各类事例上千件。阅读这类文献，使人有不下多年功力不能穷尽明代事例之感。

明代的事例，就适用范围和法律效力而言，绝大多数是通行于全国性的事例，也有一些事例是针对特定的地区颁行的，后者具有地方特别法性质。从明初到明末，各朝都颁行了一些适用于特定地区的事例。明代制定的地方特别法大多失传，但通过辑佚仍能看到相当数量的这类法律。以《皇明条法事类纂》为例。该书明抄本50卷，收入天顺八年（1464年，该年二月宪宗即位）四月至弘治七年（1494年）十二月31年间题准、奏准的事例1276件（其中有条名无文者235条）。现把该书所载成化、弘治年间颁行的有关地方特别法的事例列表述后（见表3）。

《皇明条法事类纂》所辑宪宗、孝宗两朝事例，均属于刑事事例，并未把这两朝颁行的行政事例包括在内。该书实辑的1295件事例文书中，属于适用于特定地区的事例近百件。明代实行君主高度集权专制制度，强调国家法制统一。成化、弘治两朝制定的通行全国的事例数量远远超过制定适合于特定地区的数量，反映了明清对制定地方特别法持慎重态度。

表3中仅列举了有关事例的名称、题奏时间，结合研读各事例文书可知：（1）制定地方特别法是成化、弘治两朝经常性的立法活动，除个别年份外，每年都有地方特别法颁布；（2）地方特别法的制定经过了严格的立法程序。每一事例的颁行，都有臣下或中央机关的题本，并经皇帝钦准；（3）有关法律要解决的问题，都是司法、执法实践中遇到的有特色的地方性问题。

明朝以事例形式颁布的地方特别法，仅适用于特定的地区使用，不允许其他地方比附援引。其他地区如遇到类似问题，则可以上报皇帝批准，援引中央制定的地方特别法。查阅《明实录》，有关这类情况不胜枚举。譬如，明宣宗宣德四年（1429年）八月，巡按贵州监察御史吴纳上书：“贵州所设各马驿路通云南往来者多，驿丞凡考满赴京，往来动经二年。土官衙门多委土人总甲署事，驿夫被害，马皆瘦损，有妨传逓。乞依云南事例：驿丞三年一次赴布政司考核，九年通考，给由赴京为便。”宣宗皇帝钦准照办。再如明穆宗隆庆五年（1571年）十二月，陕西巡按御史褚铁建议：“甘州茶司仿洮河事例：每岁以六月开中，所中之马以八百匹为率，不得用老弱充数。”得到了穆宗皇帝的批准。再如万历二年（1574年）七月，户部覆巡抚山西都御史朱笈上书：“本省系边方，与腹里回绝，商税正课系供折禄折俸折粮之用，余课充赏功。一切等费合准照大同事例，将该省所属商税尽留本省，以备各项支用。”万历皇帝下诏，按朱笈建议执行。

五 明代地方执法与司法制度的发展

法律法规的实施，包括行政执法和司法两个方面。明代的地方性执法是由省、府、县各级衙门和长官逐级负责实施，最后通过里甲、保甲等基层组织贯彻到基层。为了加强地方司法建设，处理民事纠纷和审理各类刑事案件，明朝在健全中央司法审判制度的同时，也建立了一套比较完整的地方理讼断狱制度。在中国法制史上，明王朝是地方法制从缓慢发展走向成熟的重要时期，与以前各代比较，其地方行政执法、司法制度多有创新和发展。

（一）地方行政执法制度的发展

1．健全法律文书行移、公布制度，使人知法守法

各级地方执法官员熟知、掌握法律法规，适用于乡村治理的法律法规为百姓知晓，这是行政执法的必要前提。明朝为了保证国家法律及时下达，制定了严密的法律文书行移、公布制度。

明代法律文书的载体，除以典、律、令、例等形式制定的通行全国的重要法律外，大量的国家法律法令和地方性法规是以官文书的形式由上至下行移的。明代官文书的形式达数十种，分为上行文书和下行文书，各类官文书之间有严格的行移格式和称谓，其中地方性法规下行文书的主要载体有条约、檄文、照会、札付、批付、牌票、告示、禁谕等形式。为保障国家法律和地方性法规法令及时传达到基层，各级地方官府都规定了官文书下达的期限和官吏传递、处理、归档的要求，并按国家法律的规定严厉惩治官文书行移违限的行为。据《大明律》卷三“官文书稽程”条规定，凡耽误官文书行程者，一日，吏典笞一十；三日加一等，罪止笞四十。下级官员耽误官文书行程的，首领官各减一等处罚，主事官员互相推托导致官文书耽误者，杖八十。《大明律》还规定，驿使延误文书送达的，区分情节和后果轻重分别给以笞、杖乃至斩罪的惩处。

总督、巡抚、省级“三司”长官颁行的地方性法规，特别是以条约形式制定的地方性法规，是明代地方的重要立法。为确保这些法规及时下达，各地实行了县以上机构的“抄案”制度，即府和府级州要到制定法规的省级机关抄写法规文本。根据制定主体的级别不同，抄案机关亦不同，但通常为制定机关的直接下级。如：制定者为总督、巡抚，抄案机关大多布政司、按察司，《督抚事宜》中即有“仰两广按察司，抄案回司”的规定。制定者为各司、道，抄案机关往往为府，以《提刑事宜》和《浙江学政》为例，前者的制定者为山西按察（司）使，抄案机关为山西各府、州，后者的制定者为浙江提学（道）副使，抄案机关为浙江各府。抄案机关以府或地位相当于府的直隶州为底限。府级机关抄案后，通常是向下逐级转行，并先转行同级行政机关。如：《督抚事宜》即要求两广按察司抄案回司后，首先转行都、布二司，然后由都、布、按三司各行守巡、清军、提学、兵备、海道、管粮、管屯、盐法参将、守备、备倭，并府、州、县、卫所、土官衙门大小官员，“一体查照后开条款，遵奉施行”。为确保“抄案”及时传达并准确无误，负责“抄案”的官吏仍须“先具转行过日期并不违依准”，呈递上级，即地方性法规的制定机关收缴。

法律文书传达到县级行政机关后，除县级正官、佐贰官应熟知掌握外，要求分管各类事务的属官也须熟悉掌握与所负责事务相关的法律法规，并按照州县的统一部署执法。对于适用于乡村事务管理或特定群体的法律法规，要求采取有效措施，使百姓及相关群体人员知法守法。比如，对于学政管理类法律法规，通常是在各类学校张贴和宣讲，要求教官、生员务必遵行。为了动员社会力量支持学政法规的实施，要求地方官府向相关人士进行宣传。如嘉靖末年宋仪望任福建按察司副使提督学政期间所撰《学政录》这一地方性条约，除以榜示、书册等形式公布，要求“所属州、县儒学，一体遵照”外，还向乡士大夫“各送二册”，以期表率诸士，促进法规的施行。对于乡村事务管理类法律法规及政令，或以告示形式在人口集聚地和交通要道张贴，或在申明亭公布，或由基层行政组织邀请有关人员向乡民宣讲。

明太祖朱元璋说：“治国之要，教化为先。”他认为只有“教化流行”，才能使人“安分守己”；只有“百姓知法”，才能“知畏而不犯”。自明初起，朝廷就很重视法律的宣传教育，这种做法为后嗣君主所仿效。明代法律对官吏和百姓讲读律令作了详细规定。《大明律》“讲读律令”条规定：“百司官吏务要熟读，讲明律意，剖决事务……若有不能讲解，不晓律意者，初犯罚俸钱一月；再犯笞四十，付过；三犯于人连累致罪，不问轻重，并免一次。”据《明会典》载：“洪武初，诏中书省详定乡饮酒礼条式，使民岁时燕会，习礼读律，期于申明朝廷之法。”“成化四年奏准：各处有司，每遇朔望诣学行香之时，令师生讲说《大明律》及御制书籍，俾官吏及合属人等通晓法律伦理，违者治罪。”“嘉靖八年题准：每州县村落为会，每月朔日，社首社正率一会之人，捧读圣祖教民榜文申致警戒，有抗拒者，重则告官，轻则罚米入义仓，以备赈济。”明代前期，各地官府和地方基层行政组织较好地执行了朝廷关于讲读律令的规定。宣德朝以后，这一制度逐渐衰败，史籍中有关明代中后期许多地方讲读律令制度流于形式或废止不用的记载甚多，但从《明会典》的记述看，这一时期，明朝统治者仍然强调实行讲读律令制度，它在一些地区还是程度不等地得到了实施。

2．针对执法中存在的问题，制定具体实施措施和制度

明代各地官府和长官在实施国家法律和地方法规的过程中，经常遇到两方面的问题。一是不少国家法律或地方长官颁布的治理本地区事务带有纲领性条约，内容往往规定得比较原则，为了便于官吏操作和百姓守法有具体规范可循，需要制定详细的实施细则或措施。二是在吏治腐败和人们法制观念薄弱的情况下，执法过程中经常出现这样那样的弊端。针对上述问题，不少地方官府和长官实施法律、法规过程中，发布了以具体法律措施和制度为基本内容的配套性法令，规范执法行为，其内容涉及整饬吏治、钱粮赋役管理、社会治安治理、学政管理及各类民间事务管理等方面。比如，万历年间，郭应聘巡抚广西时，颁布了以“申饬吏治，慎固兵防，清理赋役，修明教化”为基本内容的《巡抚条约》，因条约的规定比较笼统，地方官吏不好操作，他又以檄文形式颁布了《操练防守檄》、《惠养穷氓檄》、《禁约僭侈檄》、《清理军伍檄》、《抚谕残獞檄》、《申严保约檄》、《严禁冒滥名色檄》、《清理赋役檄》等实施《巡抚条约》的法令，有力地推动了条约的实施。

徒法不能自行。在古代中国，人治观念根深蒂固，官场腐败现象屡禁不止，法律的制定和实施之间往往存在较大的距离，执法中弊病丛生。明代亦是如此。对于执法中出现的弊端，明代不少地方官府和长官有针对性地制定了一些具体法律措施和具体制度。仅以几位明代官员完善赋役、学政管理执法制度的情况为例。

田土、人户不清，赋役混乱和不公，豪强与官府勾结为奸是明代实施赋役制度过程中常见的弊病。不少地方官府为推动赋役制度的实施，在清丈土地、审编徭役、征解钱粮等方面制定了相应具体的措施。如嘉靖年间，江西省余干县知县冯汝弼针对当地赋役混乱不堪的现象，从重新编造黄册、鱼鳞图册以及均徭册入手，整顿赋役制度，颁布了内容详尽的《余干县造册事宜》，规定“通县隅、都十年黄册本管，备将本户并本甲大小人户丁口、税粮，各户开列旧管、新收。开除实在，照依刊刻式样，成造甲册，一样二本”，手书“照甲册收付类造图册，一样四本”，均送县核查。册籍送县后，选“无碍、能算之人”，封闭后堂，逐一比对核算，最后区分造册是否如实，分别不同情况予以处置。在明代中后期黄册制度难以推行的情况下，冯汝弼制定的这一地方性法规，使余干县的赋役制度得到了较好的实施。

为防止征解钱粮作弊，不少地方官府和长官制定了具体的执法措施。两广总督兼巡抚姚镆认为，“掌印、管粮官员不甚用心，征派逾时”，是造成这种弊端的重要原因，便发布政令：“仰布政司今后分派各属税粮，掌印官会同督粮官，务要查照上年岁计，夏税于三月，秋粮于八月，亲自通融扣算停当，一面具呈本院，一面派行各府州县掌印、管粮等官，查照律限开仓，严督里粮人户，及时输纳，不许逾期……仍前通同作弊，不行依时分派，致误征收者，该吏拿问，职官别议。”他还就征收钱粮的秩序、钱粮的解运等规定了详细的实施细则。

各地在学政管理方面颁行的地方性法规甚多，制定的具体制度和措施也十分详细。各地制定的完善学政管理的具体制度，概括起来讲，主要集中在两点：一是结合本地实际，细化了有关生员、教官（包括府学教授、州学学正、县学教谕及各级训导）行为的规范；二是进一步严密了学校事务的治理，详细地制定了社学、考试、学田等方面的管理规则。如按照“以经国济世为务，应为有用之学”的办学方针，就道德修养、礼仪、课业设置、读书要求、学习方法、考核和奖惩办法等作了具体规定。许多地方性学政法规法令和政令就生员遵守国家法度、砥砺士节、革浮靡之习、振笃实之风以及抑奔竞、严稽考等作了严格规定。学政类法规对教官的约束，主要集中在顾惜名节、恪尽职守方面，并制定了考核的具体标准和办法。

3．整饬吏治，提高官吏的执法素质

各级地方官吏是行政执法的主体。吏治是否清明，官吏的素质如何，在很大程度上决定着行政执法的水平和效果。在明代的不同时期、不同地方，因吏治状况优劣有别，执法效果彼此差异甚大。总体来说，国家法律和地方性法规在各地程度不等地得到了执行，但前期好于中后期，长官廉明执政的地区好于庸官、赃官当政的地区，京畿地区好于京外地区，内地省份好于边疆地区。由于官吏渎职和贪赃腐败的问题一直未得到解决，凡是有所作为的地方长官，大多是从整饬吏治入手，推动法律法规的实施。他们结合本地的吏治状况，制定了一系列完善吏治的具体制度，采取了很多有关惩治贪污受贿、严禁滥行科派和公差扰民、提倡节俭和严禁奢侈等方面的措施。嘉靖年间，陕西按察使陈儒针对该地区官吏借公差之名科派扰民的问题，严格了差役制度，规定“非奉上司明文，不许擅派里甲、夫马、骡头及置买土宜事项”。陈儒还针对地方官吏收取贿赂的问题，在他制定的地方性法规《总宪事宜》中，设立了“禁取受”条款，规定“凡官吏有犯如前者，除本司径行拿问外，许被害之人即时赴司陈告，以凭参究问拟施行”。嘉靖四年（1525年），两广总督兼巡抚姚镆针对该地区大小衙门借购买公物营私舞弊的问题，建立了购物登记制度，规定：两广大小衙门“凡买一应物货，照依时价，两平收买”，并将文簿分发省城铺户收领，凡遇上司买取，即时填注“某日某衙门某官差某人买过某项物件，该价银若干，已否领价若干”，俱从实开报，按季送院查考，不许亏价损民，致有嗟怨。嘉靖年间，应天巡抚海瑞为严禁奢靡，提倡厉行节俭，对自身及其下属官员的行为进行严格规范。如：按临各县，“百凡家火，一从朴素”, “止随原有公所”，不许改修，“其摆院、砚池、桌帏等件”不新制；“不用鼓乐”, “不用看伞”；经过并驻扎，“俱不用铺陈”; “下程，止鸡、肉、鱼、小瓶酒等件，不用鹅及金酒。物价贵地方费银不过三钱，物价贱地方费银二钱，烛柴俱在内。”对于下属官员，规定不许出郭迎送；“过客至驿，虽去城去关咫尺，道府州县官亦不得出见”; “本院所至，各属官俱用本等服色见”; “各官参见手本用价廉草纸”等。一些地方官府为澄清吏治，还在实行国家法定的官吏考核制度基础上，制定了本地考核官吏的办法。万历年间，广西巡抚郭应聘针对当地官场秩序混乱、官员缺乏自我约束的问题，制定了严明考核的具体制度，规定：“今后守巡各道并各府掌印官以稽察吏治为第一急务”，文到一月内，先将所属各官贤否实迹，如年力、才识、操守、政事分别明白开具简要书册，仍于考语下另注“极贤”、“极不肖”字样，先行呈报，以后按季填缴。“果有实心实政、始终一节、卓然称循良者，本院定行特荐，以备破格擢用；其贪残不职者，本院不时参劾拿问。”其总督两广时，亦要求布、按二司并守、巡各道以半年一次，从实填造考语缴查。

在吏书、杂役管理方面。明代地方官府的大量日常行政事务，是由吏书、杂役完成的，这一群体成分复杂，其中有些人品行不端，成为行政执法的消极因素。为此，不少地方官府制定了有关吏书、杂役管理的具体制度。如两广总督兼巡抚姚镆针对这一地区大小衙门存在跟官门子营充吏役承差的现象，采取了清查吏役、整肃队伍的措施，在其发布的《督抚事宜》中明确规定：“各衙门如有系门子违例参充吏役承差者，即便通行，查出革退为民”; “今后凡有起送农民，务要查勘的确，果系身家无碍之人，方许保送”; “如滥送考选，保勘官吏坐以枉法赃罪。”许多地方还制定了有关明确吏役、杂吏职责规范的法规。对衙前站堂司值的皂隶、监狱的狱卒（禁子）、看守衙门和县学的门子，急递铺铺兵，驿馆驿夫和馆夫，以及捕盗守卫的弓兵、快手、民壮、仓库斗级、仓夫、库子、巡拦等各类吏役的职责、行为规范作了规定。一些地方加强了对官吏执法情况的考察，凡有违法律规定者，给予严厉惩处。郭应聘巡抚广西时，要求“今后守巡各道并各府掌印官以稽察吏治为第一急务”，文到一月内，先将所属各官贤否实迹，如年力、才识、操守、政事分别明白开具简要书册，仍于考语下另注“极贤”、“极不肖”字样，先行呈报，以后按季填缴。“果有实心实政、始终一节、卓然称循良者，本院定行特荐，以备破格擢用；其贪残不职者，本院不时参劾拿问。”其总督两广时，亦要求布、按二司并守、巡各道以半年一次，从实填造考语缴查。又如：隆庆三年（1569年），海瑞巡抚应天时也十分重视对官吏进行考核，并为此制定《考语则例》，分为操守、才识、兴利、除害四大类，对于称职的官吏，给予奖赏或晋升；对于失职和犯罪官吏，分别给予降职、罚俸、除名和交付司法审理等处分。

4．完善地方行政监察制度

健全地方行政监察制度，是加强行政执法的重要措施。中国古代地方行政监察制度形成于秦汉，中经多代的发展，到唐代时趋于完善，到明代时达到了空前成熟的阶段。秦始皇统一中国后，在中央设御史大夫以副丞相之职掌管监察，在地方以监察御史巡视郡县，副丞相及其属官身兼行政、秘书、监察三职为一身，监察组织机构尚不健全。汉代前期，在中央设御史台作为专掌监察的机构，以监御史分刺郡国。自汉武帝始，全国设13州监察区，每一区各派刺史一人，对州内所属郡国进行监督，同时设司隶校尉负责京畿地区7个郡县的地方监察，司隶校尉直接受皇帝领导。汉代虽然设立了专掌监察机构，但因御史大夫为丞相的副职，受丞相的统制，这种监察机制还不能独立地行使监察职能。唐代时，在中央行政监察设立御史台和言谏两大系统，除派监察御史分巡地方监察外，另设10道（后改为15道）巡按御史对地方进行分区监察，形成了完整的监察网络。明代在沿袭唐代监察制度的基础上，多有变革。除在中央设立都察院总领全国监察事宜，建立了六科给事中对中央六部实行行政监察外，还全面完善了地方行政监察制度。

明代较之前代在地方行政监察制度方面的新发展，主要表现在：其一，制定了一套完整的地方监察法规。洪武四年（1371年）颁布的《宪纲》40条、洪武二十六年（1393年）颁布的《诸司职掌》、正统四年（1439年）颁行的《宪纲事类》中，对各级监察官员出巡地方过程中有关相见礼仪、巡历事宜、照刷文卷的要求及对违背纪纲者如何处置作了详细规定。其二，建立了多重监督地方政务的监察体系，行政监察权进一步扩大。明代在省一级设立提刑按察司，按察使总领一省行政监察和司法监察，副使、佥事无定员，“分道巡察，其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军，各专事置，并分员寻备京畿”。下属机构有经历司、照磨所、司狱司，负责各类监察事务。与此同时，明代还派巡按御史巡按州县，巡按御史由皇帝从中央的13道监察御史中选派，或代天子全面考察某一布政司、府州县事宜或进行某项专门监督监察。其监察范围主要是行政监察、照刷文卷、举荐人才、司法监察、经济监察、学政监察和推行教化。明代中后期，在巡抚制度的基础上实行总督制度，巡抚和总督逐步发展为地方大员，且往往是兼有都察院副都御史职衔，巡抚和总督常以中央最高监察官的身份出巡地方，除监察官吏外，还行使抚按军民和军事监察的职责。

实行“照刷文卷”和“磨勘宗卷”制度，是明代监督包括法律法规在内的官文书实施情况的重要措施。“照刷文卷”又简称“刷卷”，其意是“明察曰照，寻究曰刷”。照刷文卷就是在一定期限内对有关机关办理政务公文的情况进行全面检查清理，以检验各衙门的政绩优劣及公事违式。《宪纲事类》对“照刷文卷”的要求作了下述原则规定：

凡监察御史并按察司分司巡历去处，先行立案，令各该军民衙门抄案，从实取勘本衙门并所属有司印信衙门各刷卷宗，分豁已未照刷、已未结绝，印记张缝，依式粘连刷尾，同具点检单目，并官吏不致隐漏结罪文状。责令该吏亲赍赴院，以凭逐宗照刷。如刷出卷内事无违枉，倶已完结，则批以“照过”。若事已施行，别无违枉，未可完结，则批以“通照”。若事已行，可完而不完，则批以“稽迟”。若事已行已完，虽有违枉而无规避，则批以“失错”。若事当行不行，当举不举，有所规避，则批以“违错”。如钱粮不追、人赃不照之类，则批以“埋没”。各卷内有文案不立，月日颠倒，又当推究得失，随情拟罪。其曰“照过”，曰“通照”，曰“稽迟”，曰“埋没”，此皆照驳之总名，而照刷之方，又各有其法。

《宪纲事类》还对照刷州县吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房的具体要求作了详细规定。照刷文卷是事后检查地方衙门行政执法的有效措施，曾在明一代实行。

与此同时，明代还实行了官文书磨勘制度，“复核曰磨，检点曰勘”。这一制度是对政府公文跟踪检查，以及时发现和处理其中的拖延、疏忽、涂改、规避、营私舞弊行为。规定对钱粮不行追征完成者，提调官吏以失职造成的损失多少为依据，分别处以笞五十杖一百的刑罚；对于刑名、造作等事，可以完成而未完成、应改正而不改正者，根据失职造成的后果分别处以笞四十或杖八十的刑罚，枉法受财者计赃以从重论。

5．建立里甲、乡约、保甲制度，把法律法规贯彻到基层

在明代历史上，里甲、乡约、保甲是明代地方的基层组织，其中前期、中期以推行里甲制度为主，后期乡约、保甲逐步代替了里甲的职能。

里甲制始行于洪武十四年（1381年），内容是：“以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲。甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年。”里甲制的基本职能主要是两个方面：一是征收钱粮；二是维持社会治安，勾摄犯人，审理乡里词讼。里长与老人的职责虽然不尽相同，但都承担着调解和处理民事纠纷与理讼的任务。里甲制在明初曾得到较好的实施，对于国家法律在乡村的实施发挥了积极的作用。

明代中期以后，随着商品经济的发展，民俗、人情散淳离朴，健讼之风日兴，加之官场日益腐败，里甲、老人制度衰败。据《实政录》卷二《乡甲约》载，“老人名色皆归于里甲催科及仆隶顶当。朝捶暮楚，人皆耻为”。又据《明宣宗实录》：嘉靖以降，“甚有县分五六百里，老人不及五六十人者”。于是，乡约制逐渐兴起。

乡约是中国古代的一种基层社会组织，它产生于宋代，发展于明代。检《吕氏乡约》，可知宋代吕大钧、吕大防初创的乡约属于民间教化组织性质，明代前期，乡约已经出现，就其职能而论，既有以教化为单一职能的乡约，也有融教化、治安、调处民间纠纷等综合性职能为一体的乡约。明代中期，在里甲职能削弱的情况下，一些有作为的地方长官和朝廷派出巡察地方的官员探索基层组织建设的新模式。如明正德十三年（1518年）针对基层盗贼横行和复杂流动的社会状况，南赣巡抚王阳明在其任上就推行集“弥盗”和“教化”于一体的乡约加保甲的治理模式。王阳明下令在十家牌法中增离保长：“于各乡村推选才行为众信服者一人为保长，专一防御盗贼。”他在巡抚南赣时发布的告示说：“嗣后无分贫富贵贱，一体报名入甲，保长务佥大户，每家各备枪刀，平时务相觉察，遇有盗贼生发，则鸣锣持械奋勇救援，以墩守望相助之义，获功重赏，失事连坐。”王阳明推行的乡约加保甲的治理模式，在赣州、南康地区曾长期实行。

明代中叶乡约制先是在个别地区实行，后得到官府的重视，各地纷纷仿效。据史载：“嘉靖间，部檄天下举行乡约，大抵增损王文成公之教，有约赞、知约等名，其说甚具，实与申明之意无异，直所行稍殊耳。”由此可见，明代乡约从嘉靖年间起进入了大规模设立阶段。

明代后期，一些地区为应对盗匪和倭寇的侵扰，实行了保甲制。保甲是半军事管理的基层组织，以维护社会治安为基本职能。

嘉靖后乡约发展的一个新的趋势，即它具有与保甲、社学、社仓融为一体的特色，构建起以乡约为中心的乡治体系。吕坤于万历二十六年（1598年）巡抚山西期间所制定的《乡甲约》，对乡约的机构和职能作了明确、详细的规定：

本县及寄庄人民，在城在镇以百家为率，孤庄村落以一里为率，各立约正一人，约副一人，选公道正直者充之，以统一约之人。约讲一人，约史一人，选善书能勤者充之，以办一约之事。十家内选九家所推者一人为甲长，每一家又以前后左右所居者为四邻。一人有过，四邻劝化，不从则告于甲长，转告于约正，书之纪恶薄。一人有善，四邻查访的实，则告于甲长，转告于约正，书之纪善薄。其轻事小事许本约和处，以息讼端。大善大恶仍季终闻官，以凭奖戒，如恶有显迹，四邻知而不报者，甲长举之，罪坐四邻；四邻举之而甲长不报者，罪坐甲长；甲长举之而约正副不书，掌印官别有见闻者，罪坐约正副。如此严行，则一人罪犯，九十九家之责也。九十九家耳目一人，善恶之镜也。平居无事则互相丁宁，一有过恶，则彼此诘责……

明代后期的乡约，兼有教化、治安和理讼相结合的职能，对于国家法律和地方法规在基层的实施，对于处理民事纠纷，维护社会安全与和谐发挥了重要作用。

（二）地方司法制度的发展

明代地方司法制度较之前代的发展，主要表现在：在省级设立了提刑按察司和布政司理问所，在府和府一级州普遍实行推官制度，加强了对下级机构上诉案件的审核和重大案件的审理；县和县一级州在司法审判制度方面进行了一些改革，民事诉讼制度有了新的发展；建立了里甲老人和乡约理讼制度，形成了民事纠纷处理以基层调解制度为主、县官和县一级州官审理为辅的机制，在“健讼”之风盛行的情况下，为促进乡村社会的和谐发挥了重要作用。

1．省、府、州县的司法机构及其职能的扩展

与地方政府机关的组成相适应，明代地方司法机关为州县（州指县级州，下同）、府（含府级州，下同）、省三级。州县、府没有专门的司法机关，由知县、知州、知府兼管司法事务；省级有司法职能的机构是提刑按察使和布政司的理问所。在军队系统，还有五军都督府、都司、卫所等各级的理刑机关。提刑按察司、布政司理问所的设立和在府和府一级的州普遍实行推官制度及职能的扩展，是明代地方司法机构健全的重要标志。

明代的提刑按察司，亦称臬台。按察司的设立始于唐代，其执掌是巡察赴各道考核官吏。宋朝设转运使，起初监管提刑事宜，后又专设提点刑狱。金代改提刑使为按察司，主管一路的刑狱和官吏考核事宜。元承金制。明初在省级设立与布政司、都指挥使司平行的提刑按察司，提刑按察司直接向都察院报告工作，从而大大提升了在国家司法机构中的职权。按察使掌一省刑名按劾之事，《明史·职官志》曰：按察司“纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议，告抚、按，以听于部、院。凡朝觐庆吊之礼，具如布政司。副使、佥事，分道巡察，其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军，各专事置，并分员巡备京畿”。按察使身兼审判、监察两项重任，其职责之一是受理上诉刑事案件，纠正冤、假、错案。对于徒流以上及人命案件，只能提出处理意见，报请刑部裁定。

理问所是设置于布政司之下的专门司法机关，为正四品衙门。理问所设理问一人，从六品；副理问一人，从七品；提控案牍一人；司狱司司狱一人，从九品。关于理问所这一司法机构，文献记载甚少，前人论述中甚少涉及。从现保存于广州博物馆仲元楼展区的明代弘治五年（1492年）修立的《理问所重修记》和《重修理问所记》两块碑石的记载看，布政司理问所在明初已经设立。《重修理问所记》云：“广东自行省变而为布政使司，即有理刑之所，名曰理问，与天下藩省设理刑之所等也。”又据明黄佐撰《嘉靖广东通志》卷二八：广东布政司“理问所旧在景和街，洪武二年理问崔俨开设”。从上述记载看，自明初起，理问所已在全国各布政司设立。其职能除审核各州县、府上呈布政司的民事、经济、行政方面的案件外，还承担部分刑事司法事务。明代中叶，理问所改为专门处理各地上诉的民事案件。正德元年（1506年）规定：“凡布政司官不许受词自问刑名，抚、按官亦不许批行问理；其分守官受理所属所告户婚、田土等情，许行理问所及各该所属问报。”在此之后，理问所以受理民事诉讼为主。明代对于重大的民事案件处理，除布政司理问所审理外，通政司有受理或审核此类案件的职能。在省级专设受理民事上诉案件的机构，表明从明中叶起，省级和中央已建立了民刑分理制度，这是中国古代司法制度史上的重大创举，也证明传统观点关于古代司法制度“民刑不分”的观点不能成立。

府和府级州是介于省与县和县级州之间的地方行政机构。府设“知府一人，正四品；同知，正五品；通判无定员，正六品；推官一人，正七品。其属，经历司经历一人，正八品；知事一人，正九品；照磨所，照磨一人，从九品，检校一人；司狱司，司狱一人。”知府、同知、通判、推官为府的正官。府未设专门的司法机关，由知府兼理司法。府设有推官一人专理司法，并设有负责司法事务的刑房。知府掌一府之政，“平狱讼”是知府的重要职责。一般性的案件由推官审理，知府亲理比较重要的或认为应由自己审理的案件。巡捕由同知或通判负责。尸伤检验则由通判与推官负责。监狱由司狱管理，并由一名佐贰官提调。府为县级衙门报送案件的复审机关，一般不收受词状，主要是对杖一百以上的案犯进行复审，并接受上诉。县和县级州无法管辖的案件，比如跨州县或作为本管衙门的案件，由府审理。

明代县和县级州也有司法职能。各县的正官是：知县一人，正七品；县丞一人，正八品；主簿一人，正九品。首领官为典史一人。知县掌一县之政，统管全县的行政事务。因未设专门的司法机构，知县亲理缉捕、验尸、审判、监狱管理等一应司法事务。《明史·职官志》曰：知县“严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉……县丞、主簿分掌粮马、巡捕之事”。这就是说，知县负责审理本县的大小民刑案件，而巡捕事宜由县丞或主簿分管。因县级衙门未设司狱司，一般由一名佐贰官提调，直接率卒管理监狱。尸伤检验，虽有仵作，但“州县长官亲检，勿委下僚”。所谓“亲检”，是指州县长官应亲临现场，并非是不发挥仵作的作用。

由于明廷对于地方刑事审判的控制十分严格，明代刑事案件的诉讼程序，在京与京外有别。两京军民诉讼直接向通政司起诉，由法司问理，京师地方官不能审理刑事案件。京外各行省的刑事诉讼采取自下而上的方式。地方司法机关的刑事审判分为三级：县、县级州是第一审级，可以判决笞、杖刑案件，徒、流以上案件，经初审后，向上级提出判决意见，称之为“看语”，亦称“拟律”。府、府级州是第二审级，受理所辖县、县级州的上诉案件，审核县级机关的判决是否有误，并有权纠正错案和审判犯罪的官吏。对于徒、流以上案件和人命案件，府级机关只能提出处理意见，报送提刑按察司。提刑按察司是第三审级，对徒流以上案件进行复审，凡认为原拟判决意见不当者，发回府、州重审，凡认为原拟判决得当者，报中央刑部裁定。由于县官只有判决民事案件和笞杖的刑事案件的权力，故在地方刑事审判制度方面没有多少创新，但在“便民诉讼”审判原则的指导下，却对审判制度有一些小的改革。比如，对需要再审的原州县审判的民事、刑事案件实行“异地重审”制。若当事人对州县官的判决不服提起上诉，府级司法官员认为原审事实不清或裁处不当，则发给其他州县的长官对此案重审，这种做法较之由原审官员重审，有利于克服因人事或主观成见方面的因素带来的弊端，有利于进一步查清案情，使案件得到公正判决。再如，明代地方审判中对诉讼时限的改革，也值得称道。中国古代历朝从“以农为本”的观念出发，为了不因诉讼影响农时，地方官府对受理民事纠纷规定“诉讼时限”。唐代每年只在十月一日起至三月三十日受理民诉案件，诉讼时间累计6个月。宋代规定每年只在十月一日至正月三十一日受理民讼案件，时间约120天。明代各地方官府为了便民诉讼，采取了“分期定日”的办法，即允许当事人随时提起各类诉讼，但只能在规定的“放告日”进行。很多地方把三、六、九日作为放告日。明代州县每年受理民事案件的时间虽然累计不到100天，但每月有9天受理民诉案件，这实际上使民事诉讼常年都能够得到受理，有利于民间纠纷及时得以处理。

2．里老、乡约理讼制度及乡村调解制度

里老、乡约理讼制度在我国历史上已有较长历史，但把这一制度法律化并在全国大规模推行，则以明代最为突出。

据史载，洪武十五年（1382年），明太祖朱元璋鉴于“州郡小民多因小忿辄兴狱讼，越诉于京，及逮问多不实”, “令天下郡县选民间年高有德行者，里置一人，谓之耆宿，俾质正里中是非”，确立实行由老人剖决村民争讼的制度。洪武二十一年（1388年）八月，曾“罢州县耆宿”。洪武二十七年（1394年）四月，明太祖又恢复了里老理讼制度：

命民间高年老人理其乡之词讼。先是州郡小民多因小忿辄兴狱讼，越诉于京，及逮问多不实，上于是严越诉之禁。命有司择民间耆民公正可任事者，俾听其乡诉讼。若户婚田宅斗殴者，则会里老耆决之。事涉重者，始白于官，且给教民榜，使守而行之。

洪武三十一年（1398年）颁布的《教民榜文》，就民间里老理讼制度的各个方面作了详细的规定。

历代发生的案件中，都是民事案件多于刑事案件。然而，现存明代法律文献中的民事判例判牍却不多见。为什么会出现这种情况？应当说是与明代实行的基层行政组织和老人理讼制度有关。《教民榜文》规定：

今出令昭示天下，民间户婚、田土、斗殴相争一切小事，须要经由本里老人、里甲断决。若系奸、盗、诈伪、人命重事，方许赴官陈告。是令出后，官吏敢有紊乱者，处以极刑。民人敢有紊乱者，家迁化外。

这就是说，民事类诉讼不允许直接告官，须先由里甲老人审理，如有里老不决或当事人不服时，才能向州县起诉。

《教民榜文》对里老理讼制度作了详细规定。主要内容有：一是民间户婚、田土、斗殴相争等一切小事，务经本管里甲、老人理断，若辄便告官者，先将告人杖断六十，仍发回里甲老人理断；二是凡民有陈诉者，老人里甲即须会议，从公剖断。许用竹篦荆条量情决打；老人、里甲剖决民讼，许于各里甲申明亭议决；三是若里老不能决断或徇情决断不公，要受到惩处；四是不才官吏敢有生事妨碍老人、里甲理讼者罪之。老人犯有罪责，许众老人、里甲公同会议，根据所犯轻重依法处理，不许有司擅自拿问；五是民间诉讼经老人、里甲处置停当，其顽民不服，敢转告官捏词诬陷者治以重罪。终明一代，《教民榜文》的这些规定基本得到了实施。这样，绝大多数民事案件，经过老人、里甲的调解得到了处理。这就是现存案牍中民事案例资料甚少的原因。

里老未能调解或当事人不服的民事案件，可告诉由州县审理。这里所说的州，是指县级州而言。州县对于民事诉讼和犯笞、杖刑的轻微的刑事案件有判决权。知县或知州通常采取两种处理办法，一是责惩，即处以笞、杖刑后发落；二是训诫和调解息讼。

明代州县政府审理民事词讼终结后，其判决虽然已具有法律效力，但还须报送上级审核。《大明律》卷二二《诉讼》规定：州县民事案件判决后，“各设立循环簿，于每月底将准告审结事件，填注簿内，开明已未结缘由，其有应行展限及覆审者，亦即于册内注明”，送该管上司查覆。司法审判错案率的高低及遭到上级驳诘案件的多少，是考核和衡量官员素质、政绩的重要标准，也是决定官员升迁的重要依据。因此，州县长官往往把审结案件的多少、调息词讼的效果视为追求的政绩的目标。

明代后期的乡约组织也承担有调解息讼的职责。据《王阳明全集》载，其制定的乡约的职能之一是：“一应斗殴不平之事……约长闻之，即与晓谕解释。”吕坤在山西颁行的《乡甲约》对于处理婚姻、地土、骂詈、斗殴、牲畜食践田禾、债务、取赎房地、买卖货物不公、地界房界纠纷、和处事情等民事纠纷及理讼方法作了详细规定，实际上是替代了明初以来推行的里老理讼的职能。

明代的里老、乡约理讼，以调解、息讼为基本宗旨，是我国古代调解制度的重大发展。明代的调解制度除里老、乡约调解外，还有宗族调解和亲邻调解，亲邻调解是指纠纷双方当事人共同或是各自邀请街邻、亲友、长辈或在乡里拥有德高望重地位的人出面说和、调停，从而消除纠纷的一种纯民间调解制度。宗族调解是指家族成员之间发生纠纷时，族长凭借家法族规所进行断决处理的一种家族内的解纷方式。由于里老和乡约调解有国家或地方法规的明确支持，其调解效力往往高于亲邻或宗族调解，但宗族和亲邻调解具有亲和力，因而也被广泛使用。这几种调解方式构成了相互配合、相得益彰的民间调解体系，这就成为明代时健讼之风兴盛但绝大多数纠纷却解决于基层的原因。

3．州县政府的其他司法职能

明代实行各级地方政府正官全权负责制，直接临民的州县政府更是如此。知州、知县兼行政、司法大权于一身。就州县政府的司法职能而言，除了承担审理民事、刑事案件外，还有维护社会治安、监禁与递解人犯、司法教育等功能。

维护社会治安是州县政府的重要职能。其任务是：一是严密里甲或保甲制度，防止盗贼和奸顽之民不法行为的发生，维护社会的安定。二是率领佐贰杂职、书吏、差役，督促各里乡完成禁盗匪、禁赌博、禁打架、禁讼师等经常性的治安任务。为此，在基层普遍实行了里甲百姓互相监督的制度，一人犯罪，里邻负连带责任。明代法律还规定了缉捕盗贼的期限：“凡捕强盗贼，从事发日为始，不获强盗者两月，捕盗官罚俸两月；不获窃盗者两月，捕盗官罚俸一月。”因此，地方政府对于发生的强盗、烧杀等重大案件，大都很重视追捕缉拿凶犯。对于窝藏强盗者，严加惩处。

监禁管理和递解人犯，是州县政府的一项经常任务。州县政府一般由州吏目、县典史提调，直接率狱卒具体管监狱。州县监狱囚禁的对象是：正在审理的被告、证人、原告，已判决的徒、流、死罪尚未执行的罪犯。除监狱外，州县还设有拘留场，临时收押未经政印官初审签发押票的嫌疑人犯及证人等，明代法律规定了严密的监狱管理制度，对于狱具、狱囚衣粮、男女分囚、亲属探视、值宿查夜、提审、不许凌虐罪囚等都有详细的规定。按照明代的审判制度，州县新犯要经府、司道、抚按层层审解，由抚按终审或具题后，人犯仍押回原审州县监狱监禁，等候刑部裁定。于是，递解人犯成为州县一项经常的事宜。此外，州县还须把已判决的徒、流刑犯人押至配所。在递解人犯过程中，沿途经过的各州县的驿站都有接递护解的任务。

在明代地方法制建设过程中，很重视司法教育，亦称法制教育。法制教育的目的，是讲解法律、推行纲常礼教，使人知法意而不犯。明代州县在乡村邑里，设有申明亭或讲约处所，由里老或约正、约副、约使讲解法律。在审明亭和旌善亭，设有“善恶簿”、“劝善簿”，民有善恶，则书之上，以示劝惩。在举办的州县儒学和社学中，也规定学生除习读《四书》、《五经》外，还须诵习圣谕广训、《大诰》、律令等，以增强人们的守法意识。