关于中国古代地方法制的几点认识

如何正确认识中国古代地方法制，是摆在我们面前的新课题。法史学界对这一领域的系统研究才刚刚开始，人们对于中国古代地方法制的概念、时空框架、发展阶段、演变局势及其在中央集权制度下存在的根据等一系列重要问题尚不清晰，故有必要首先就一些基本问题做出论述。

一 中国古代是否存在地方法制

关于“法制”的内涵，古今中外著作表述不一。在中国古书中，“法制”一词较为常见。《礼记·月令》云：“命有司，修法制。”《商君书·君臣》云：“民众而奸邪生，故立法制，为度量以禁之。”其所说的“法制”，是指设范立制，使民众有所遵循。历代法律文献中有关“法制”的阐述，基本上是从法律制度这个意义上使用的。这就是说，古人所说“法制”的含义，实是对“法律制度”的总称而已。

现代法学特别是法律史著述中，“法制”一词通常是在两种意义上使用：一是泛指国家的法律制度。“法律”是指包括以规范性文件确认的成文法和国家机关认可的不成文法；“制度”是指依照法律建立起来的政治、经济、文化诸方面的各种制度。这种对“法制”内涵的界定，与古人的论述是相吻合的。二是指国家按照民主原则把国家事务制度化、法律化，并严格依法治理。这种同民主政治联系在一起的法制，与现代“法治”的内涵是一致的。另外，还有一些对“法制”的论述，其内涵是指动态意义上的法制，包括立法、执法、司法、守法、法律监督、法律教育等，这是今人从现代“法治”理念出发对法制做的又一表述。这种表述认为只有实现立法、执法、司法等的高度结合和一致，才能称得上是真正的法制，主张以“法律的制定与实施相结合”的方法研究中国法制史。

毫无疑义，中国古代人治重于法治，不存在以民主政治为基础的现代意义上的“法治”或“法制”，当然也不存在现代意义上的地方法制。但是，历史上存续时间较长的王朝都制定了比较健全的法律制度，并从中央到地方程度不等地实施了这些法律制度，古代中国法制的存在是不争的、并为学界公认的事实。从目前我国学界发表的研究中国法制史的著述看，很可能是因为全面研究包括立法、执法、司法等在内的动态意义上的法制存在各种困难，绝大多数著述特别是法制通史和法史教材，实际上论述的是上述第一种含义的法制。也有一些学者在“把立法、行政执法、司法结合研究”方面做了可喜的努力，取得了一定的学术突破。

古今的法律术语多有不同。正像中国清末以前的历史上没有“行政法”、“经济法”、“习惯法”、“判例”这些法律术语一样，也没有“地方法制”的称谓。上述这些法律术语都是今人对古代法律或法律现象所做的现代表述。为了让现代人读懂、理解古代法律，正确评判和阐述历史上的法制，以现代法学观点研究中国法制史是完全必要的，但研究中使用的用以表述古代法律、法律现象的术语，其内涵应当符合古人的原意或符合历史实际。从这一观点出发，我们按照古人阐述的“法制”的本义，把历代朝廷制定的在全国统一行使的法律制度，简称为“国家法制”；把地方各级官府、长官在实施国家法律过程中制定的仅适用于本地区的地方性法规法令和各种具体制度，以及中央和中央派出巡视地方的官员制定的仅适用于某一地区的特定法律制度，统称为“地方法制”。

现代中国存在地方法制，在中国近现代法制史研究中也经常使用“地方法制”这一术语，无人对此提出异议，但对中国古代是否存在地方法制的问题，学界却不无疑虑。有学者认为，我国古代实行的是君主专制的中央集权制度，在君主专制和实行“法制一统”的历史条件下，很难有地方法制存在的空间。

我们认为，对于古代中国是否也像近现代中国一样存在地方法制的问题，首先是一个事实认定的问题，然后，才可能从理论上进行解释。

一个事实是清代存在着省例。省是清代地方建制的最高一级，作为一级地方政府的规范性文件，省例的性质是什么？它有没有法律效力？我们认为对此应该给予肯定的回答。现存于世的清代省例有十多种，达数百万字。

再往上追溯是明代地方性条约，它们有些出自总督、巡抚之手，有些是由各级地方长官和其他中央巡视地方事务的官员发布的，数量较多，仅我们搜集到的就达数百万字，明清地方法制的存在是客观的事实。

同世界上任何一种法律制度都有一个形成和逐步完善的历程一样，明清地方法制不是突然出现的，它在历史上也必定有其沿革、发展的过程。为了理清其来龙去脉，多年来我们通过对地方法律文献的搜集和整理，发现秦汉到宋元的地方法律文献虽然大多失传，但也有一定数量的同类文献存世，其中包括敦煌出土的汉唐简牍等。大量的文献资料表明，从秦汉到明清，地方法制建设从未间断过，各代于国家法律制度之外，还颁行了数量巨大的地方性法规法令和政令，仅我们辑佚到的历代地方法规、法令、政令就有数千种。有多种地方法律文献中记述的地方法规、具体制度的条款多达数百条，有的达上千条。

再就是宋代的一路一州一县敕。它们虽然出自中央政府，却是关系到某地事务管理的特殊立法，只在特定地区具有法律效力。这与具有普遍法律效力的一般国家法律不同，其性质和历史定位也值得研究。宋以前的唐朝，其后的元明清各代，类似的特殊立法也不少见，且有与时俱增之势。

确凿的历史事实表明，中国古代存在地方法制，那种认为中央集权制度下没有地方法制存在空间的观点不能成立。然而，这又向人们提出了如何认识中央集权与地方法制互动机制的问题，需要学界继续深入探讨。

应该指出，尽管与国家法制研究比较，古代地方法制研究是中国法制史研究的薄弱环节，但应看到近年来已经有一些学者开始关注古代地方法制的探讨，发表了不少研究成果。这方面的研究专著有方慧教授的《云南法制史》一书。已发表的论文主要有：闫晓君的《略论秦汉时期地方性立法》，王志强的《论清代条例中的地区性特别法》和《论清代的地方法规——以清代省例为中心》，才媛的《试论海瑞的地方立法活动及立法成就》，卞利的《明清徽州地方性行政法规文书初探》，胡震的《清代地方法规研究——以省例为中心》，关志国的《清代地方法律形式探析》。此外还有一些涉及古代地方法制的论文发表，主要集中在某一地区的乡规民约、民俗习惯、民事调解制度、地方司法活动以及明清的里甲法、保甲法等方面。这些研究也表明，古代中国存在着与国家法制相对应的地方法制。

二 几个基本概念

关于地方法制的概念，如上所述，动态意义上的法制包括立法、执法、司法等多个方面，古代地方法制也应该包括地方立法、执法与司法。鉴于立法领域最能够体现地方法制的特点，也鉴于揭示各代地方法制的实施状况是一个需要长期研究才能解决的难题，故我们撰写的《中国古代地方法制研究》一书在阐述地方法制发展史时，以地方立法及法规法令作为中心。

中国古代不存在立法与行政分立的观念，立法与行政没有明确的职能分工，国家法律没有明确授予地方官府和长官立法权限的规定，更谈不上关于“国家立法”、“地方立法”、“地方性法规”等概念的明确界定。在古代中国没有设置专门立法机构的情况下，就适用于特定地区的法律规范而言，有国家颁行的法律法令，有各级地方长官发布的行政命令，有朝廷派出巡察地方事务的官员颁布的条规条令，也有朝廷针对某一特殊问题颁行的特别指令。从古代中国用于治理地方的法规法令的立法主体多元化这一点出发，我们在中国古代地方法制研究中，根据不同情况，分别使用了“地方立法”、“地方性法规”、“地方特别法”这些概念。这里有必要先就它们的概念和内涵加以界定。

所谓“地方立法”，是指各级地方官府和长官为治理地方事务制定或变动各种不同规范性文件的活动。中国古代国家法律没有明确规定地方官府和长官立法的权限，不等于说古代不存在地方立法。古代法律文献虽然没有在严格的意义上使用“地方立法”这一术语，但承认地方长官制定的法规法令是“立法”行为的大有人在。比如，万历末年庄起元任浙江兰溪县知县上任之初发布的告示，就题名为《初立法征收田粮告示》，该告示首句为“金华府兰溪县为立法简要征收田粮事”。类似的记载还有不少。因此，把古代地方官府和长官制定适合于本地区情况的法规法令的活动，用“地方立法”这一现代法律术语表述，未必就与古人的原意相悖。

所谓“地方性法规”，是指各级地方官府、长官或中央派出巡察地方事务的官员制定的适用于特定地区事务管理的各种规范性文件。我国学界较早发表阐述古代地方法规的专文，是20世纪80年代初刘海年先生写的《云梦秦简〈语书〉探析——秦始皇时期颁行的一个地方性法规》。他在该文中论述了地方性法规这一概念，指出：云梦秦简中的《语书》，是秦始皇统一全国过程中南郡守腾颁布的一篇法律文告，属于地方性法规，并且进一步指出：“地方性法规，虽然往往只反映当时某一地区的某一类问题，但对于更具体地了解情况却是不可缺少的。”

地方性法规这一概念虽然比较宽泛，但还是有明确的内涵，它包含了以下要素：

其一，地方性法规具有规范性。规范性是指法律为人们的行为提供模式、标准和方向。法律是一种概括、普遍、严谨的行为规范，法律规范的行为模式是人们从大量实际、具体的行为中抽象出来的，其适用对象是一般的社会个体，其行为标准可以反复适用。

其二，地方性法规具有国家性。它们虽然往往是以地方官府或长官个人的名义颁布的，但这些法规实际上是依据国家法律和政策制定的，体现的是国家的意志，而不是官员个人的意志。

其三，地方性法规具有强制性。它们是以国家强制力作为保障推行的，具有法律约束力。

其四，地方性法规具有地方性。它们以地方行政区内具体事务为规范对象，只在本行政区域内有约束力，不能直接适用于其他地域，其立法的内容和法律效力有鲜明的地方性。

在中国古代地方法制研究中，提出“地方性法规”这一概念，是为了与中央颁行的法律相区别。然而，用于治理特定地区事务的法律，除地方性法规外，还有皇帝和中央机构颁行的法律，我们称其为“地方特别法”。

所谓“地方特别法”是由皇帝批准或者中央机构奉旨制定、颁布的关于特定地区事务管理的各种规范性文件。由于古代中国幅员辽阔、人口众多，各地自然和人文地理状况各异，统一的全国性立法往往不能有针对性地切实解决各地方具体问题，这就使得地区性的立法成为必然。王志强在《论清代条例中的地区性特别法》一文中指出：“一方面客观上有地区性立法的需要，另一方面地方政府权力、特别是立法权又相当有限，只能由中央以地区性特别法的形式来进行。这一现代政治体制下并不多见的法律类型在当时数量庞大、作用突出，正是中央高度集权政治体制下特有的现象。”

中国古代长期实行的是高度集权的君主专制制度，实行的是大一统的国家法律制度，地方性法规法令是为了更好地实施国家法律而制定的，地方法制与国家法制的关系是从属和主导的关系，这就决定了它在国家法制建设中处于依附地位。具体地说，古代地方法制具有从属性、务实性、差异性三个基本特征。所谓“从属性”，就是法规、法令的制定从属于国家法制建设，是在维护国家法律制度的基本框架下进行的。在中央集权制度下，国家法律对地方事务的许多方面都做了规定，特别是刑事立法，不允许地方染指。地方法制建设同国家法制建设在内容方面高度重合，许多地方法规法令的内容只是重申国家法律；制定实施细则和各种保障措施，是为更好地贯彻落实国家的基本法律制度，而不能与之相冲突。所谓“务实性”，就是官府和长官发布的地方法规法令和制定的各种具体制度，是在实施国家基本法律制度的实践中形成的，大多带有立法与执法二者相兼的性质，操作性、技术性较强，具有务实的特色。所谓“差异性”，就是不同地区法制建设有自己的特点，其制定的法规法令只适用于本地区，即使同一历史时期各地的法制建设，也存在一定的差异。在研究中国古代地方法制过程中，正确认识和把握这些基本特征非常必要。研究古代地方法制的着重点，就是揭示地方官府和长官在实施国家法律过程中，如何结合本地特点，制定适合本地情况、具有地方特色的法律规范和具体制度。

研究地方法规涉及很多方面，譬如，地方法规的载体，制定的背景和原因，以何种形态存在并发挥作用，在国家法律体系中的地位及功能，经历了怎样的演变过程，其发展有何规律等，这都是需要探讨的问题。

三 古代地方法制的时空框架

按照传统的说法，中国古代包括了原始社会、奴隶制社会与封建社会，第一次鸦片战争开始了中国的近代时期，从此中国进入了半殖民地半封建社会。近年来，很多历史学者指出，关于人类社会分为五个历史阶段的提法值得商榷，特别是所谓“封建社会”一说，原本是指称西周实行的封邦建国制度，所谓中国存在二千年封建社会的说法，更容易产生误解。史学界对于中国的历史分期以及如何表述各个历史社会形态的性质，至今尚未达成新的共识。

有的历史学家将夏、商、西周称为王权时代，春秋战国称为霸权时代，把秦之后直至中华民国成立称为帝制时代，应当说是比较符合历史实际的。本文在论述中国古代地方法制过程中涉及历史分期时，采用这一观点。

本文中所说的中国古代法制，是指中华民国建立（1911年）以前的历代法制。我们之所以不采取以第一次鸦片战争（1840年）为古代法制史的断限，是考虑到从制度层面看，中国近代法律变革是从20世纪初开始的。1840年前后中国的法律制度并没有发生根本性的变化。硬要采取一刀切的方式，设立一个不可逾越的时间断限，似乎没有充分的理由。有鉴于此，本书以中华民国的建立、帝制时代与民国时期相交替，作为中国古代法制的下限。

至于古代法制的上限，虽然有文字记载的历史由夏朝开始，但依据目前已出土的文物资料和近年来学界新的研究成果，我们以为把春秋战国这个大变革时代的后期作为中国古代地方法制的起点比较合适。

首先，春秋战国之前，包括中央与地方关系在内的国家制度尚未定型，在观念上还相当模糊。从民初社会迈进文明社会，到国家的出现，经由了部落联盟阶段。传说中的尧舜禹就是部落联盟首领，如果说禹位启继的传子制标志着中国古代国家的形成，那么夏国家只能是一种自下而上的联合。即使到了商代，国家仍然主要是自下而上的联合，只是联合程度更进了一步。只有到了周代，才形成了自上而下的分封。西周的分封制分为两种情况：一是承认在孟津誓师参与武王伐纣的旧诸侯的地位；二是分封以姬姓子弟为主体的新贵族。只有后者，才具有国家自上而下授权以建构地方政府的意义。在自下而上的部落联合的国家形态中，部落或部落联盟是否具备地方政府的构成要件和功能，是一个需要继续探讨的问题。

其次，春秋战国之前，整个社会的法律秩序还没有建立起来。传说夏朝和商朝已有法典存在，即所谓的“禹刑”、“汤刑”，但这在甲骨、金文资料中得不到印证。上古文献中有夏、商、西周时期存在“九刑”、“誓命”、“典”、“宪”等法律形式的记述，对于这些词语的性质，学界尚有争议。有关西周的法律资料要相对多一些，但尚无充分的证据表明，这一时期已形成初步的法律体系和比较完整的法制。夏、商、西周时期占统治地位的是礼制秩序。西周初期礼制得到较大发展，成为调整各方面社会关系，包括天子与诸侯、中央与地方之间关系的准则。从广义上讲，礼制秩序也可以说是一种法律秩序。但严格地说，两者还是有很大的不同。从严格的法律秩序这个意义上分析，当时国家的法制还处于孕育过程，不能说已形成了地方法制。

再次，由于文献的缺乏，使我们难以对夏、商、西周的地方制度进行深入的考察。以《周礼》一书为例，虽然依据王国维提出的两重证据法，人们已经通过金文与《周礼》的互证，说明《周礼》一书反映的职官与周代大体相符，但是也仅限于官制而已。《周礼》一书毕竟不是周公制作，其作者可能是春秋战国时代的人，对于有关制度的记载浸透着作者的理想成分，在多大程度上能够反映周代的实际，很难判断，对此不能不持谨慎的态度。同样，古文《尚书》一直被看做是魏晋人的伪作，在郭店楚简出土后，一些学者对此看法有所改变，然而新近的消息又告诉我们，“清华简”的研究成果证明了古文《尚书》确系伪作。前后两说孰是孰非，尚无定论。近年地下出土文物的增加，对于古史研究来说是个好消息，遗憾的是与夏、商、周三代的地方法制研究相关的材料尚付阙如，而任何没有确凿材料作为依据的论断都是不慎重的。

基于以上理由，我们认为阐述古代中国地方法制，应以春秋战国为开端，以帝制国家与民国交替作为终点。

再说古代中国地方法制空间的适用范围。

中国之所以称为“中国”，在一定意义上是说，它在历史上不是一个由固定边界圈定的国家，而是由不同行政单位构成的多元一体的国家；从政治中心向外辐射到其影响所及之处，就是中国的疆域。从全国范围看，根据距离政治中心的远近，可以将各个地区划分为几类不同的类型。

（1）正式行政区。这是古代中国疆土的基本部分，由正式的、自上而下层级性的行政机构进行管理。各个朝代所辖的行政区的多少、大小及建制并不完全相同。秦汉的郡县制，隋唐的州县制，宋代的路府州县制，元代及其以后的行省制，都属于正式行政区建制。各行政区有固定、明确的管辖区，对辖区内的人户、田土、赋税、社会治安和其他各项事务进行管理，实行全国统一的法律，最高统治者拥有对内对外的全部权力。

（2）特殊行政区。此是指在边疆地区或者非汉族（或非本民族）聚居区设置的行政区，如秦汉时期的属国，隋唐时期的羁縻州，明清时期土司统治的地区。其行政体制没有严格的层级系统，地方长官或族群首领按照当地的习惯产生，实行世袭制，但要得到中央或上级官府的确认。在户口、土地及社会事务方面，实行比较松散的管理，当地的统治者享有减免赋税的特权。这些地区在条件成熟后会被转变为正式行政区。在特殊行政区内，民族风俗习惯占主导地位，实行的是特殊的法律制度，国家统一的法律对其影响甚微。朝廷对于这些地区实行的、不影响国家安危的制度和法律措施，一般采取默认的态度。

（3）藩国。中国古代的一些王朝，除管辖上述两种行政区外，还有藩国的存在。藩国必须承认自己的臣属地位，定期不定期地向朝廷纳贡。朝廷承认其原有的封号，允许其拥有自己的军队，享有管辖本地区的自治权，中央政府不向其派驻官员，或者只派顾问或起监督作用的官员。藩国有自己的一套习俗或法律制度，其与朝廷的法律制度往往存在很大差异。

对于非汉族居住的特殊行政区是否属于地方法制研究的对象，是一个值得探讨的问题。因这些地区居住着少数民族，法律史学界一般将之列入少数民族法制研究领域，然而不能忽视的事实是，在历史的发展过程中，汉民族向这些地区迁徙的人口逐渐增加，在少数民族积聚地区出现了民族杂居的现象，尤其是在两类不同行政区域接壤的地方，民族杂居情况越来越突出，以致形成法律适用方面的冲突，需要中央或者地方当局做出特殊规定。再者，在历史上还存在中央政府将特殊行政区强行改变为正式行政区的情况，譬如清代实行的“改土归流”，但这种转变并不是一蹴而就的事情，往往需要一个长期的过程，在此期间该地区的法律状态会呈现出复杂的态势。

以明清时期湖南省道县侗族集聚区为例。该县当时通行的侗款，属于民族法规，但据《通道县志》记载，明万历三年（1575年），该县长官曾发布《赏民册示》规定：“一要紧把隘口，不许蛮苗入境；二要乡村互相守望，不许挨闪躲避；三要四峒各村不许汉人住坐苗疆，百计盘剥扰害；四要听从款令调唤，不许挨闪犯规；五要大小事件听峒长乡约公道排解，大事化小，小事化无，不许二二比，诬行争斗，倘有不服者，峒长乡约即行禀究；六要安分，男耕女织，不许争占欺弊。”清康熙年间，地方官府又增加了下列禁革条款：“一禁汉人不许入峒勾通作祟；二禁峒民不许勾通外界生苗入境为非；三禁巡回陋规，马蹄银两永行革除；四禁十三隘口务宜把守，严谨盘诘。如有汉奸盗贼匪类，协力擒拿解究；五禁各寨汉民共同相激勒，从此和睦，毋得以大寨欺压小寨，借故执横抄抢，互相仇杀，致害生灵；六禁过往假装官兵抬扛四轿，有牌者可送，无牌者许百姓盘诘擒拿。”这些条款作为地方官府制定的法律措施，具有明显的地方法规性质。也就是说，湖南道县当时实行的法律制度，除民族法制外，还含有地方法制的成分。

在中国历史上，一些边疆地区特别是民族杂居区域，也存在类似明清时期湖南道县这种民族法制与地方法制并存的情况。我们认为，对于当地民族的传统习惯和规则，应该列入民族法制的范围，而对于民族杂居地区适用的由朝廷或官府确认的地方性法规，以及“改土归流”过程中法制的变化，则应该列入地方法制研究的对象。

由此可见，确定地方法制的空间范围也并不像我们原先想象的那样简单，必须具体情况具体对待，具体问题具体分析。

四 古代地方法制的发展阶段

中国古代地方法制是伴随着国家法制的变革、演进逐步完善的，它同中华法律体系一样，经历了形成、成长、成熟、转型这样四个历史阶段。由于地方法制的发展，与国家控制地方的方式和地方官僚体制的变化有密切关系，因此，地方法制的发展阶段较之国家法制的发展阶段相对较长，直到明代中叶督抚制度出现后，才进入了空前活跃和成熟阶段。这里，我们对中国古代地方法制的发展阶段作一概述。

1．春秋战国：地方法制的形成时期

春秋战国是我国历史上的大变革时期，王权走向式微，霸权争夺激烈，礼制逐渐崩溃，帝制和法律制度开始孕育。春秋时期，一些诸侯国制定了新的成文法。战国时期的法律出现了新的名称，这就是沿用至今的“法”和“律”。已出土文物中的法律资料表明，春秋战国时期各诸侯国颁布的法令，已具备了国家制定、普遍适用等法的全部特征。战国时期是古代中国法律体系的酝酿生成时期，还不能证明这一时期已形成了比较完善的法律体系。这一时期礼制逐步为法制所代替，也为地方法制的生成提供了必要的前提。

战国后期，中央和地方的权力划分形成了新的格局，出现了郡县制，这是中央集权体制下的地方制度。郡的长官称“守”，县的长官称“令”，均由国君任免。郡守县令作为地方官，除了执行中央政府颁布的法律与行政指令外，也有独出心裁发布命令的情况。《韩非子》书中曾讲过一个故事：“李悝为魏文侯上地守，而欲人之善射。乃下令曰：‘人之有狐疑之讼者，令之射的，中之者胜，不中者负。’令下而人皆疾习射，日夜不休。及与秦人战，大败之，以人之善射也。”这就是一个关于地方长官制定发布法令的记载。故事中的李悝，是人们熟知的《法经》的作者，此时他的身份属于地方官吏。李悝担任的“上地守”就是郡守，不过当时郡县制还没有定型，“上地”有多大，之下是否辖县，皆不可考。他发布的这条命令在形式上无疑具有法的性质。在法令的内容方面，他把官司的胜负与射箭是否“中的”联系起来处理，给人以“风马牛不相及”的感觉，但熟悉人类早期法制历史的人们也不难从中找到神判的痕迹，其与西方以决斗定争讼胜负具有同样的精神。

这个故事可能是出自韩非的杜撰，也可能是韩非为了说明“法治”对于精兵强国有立竿见影的效果编造出来的，即使它的真实性值得怀疑，这个故事也很有意义。它表明在力主实行君主高度集权专制、主张国君掌握立法权的法家代表人物韩非心目中，地方长官李悝这样做没有什么不妥。看来韩非的“以法治国”思想理论并不排斥地方立法。除上述故事外，《韩非子》还记述了吴起之事。吴起事魏文侯、武侯，在出任西河守时，“秦有小亭临境，起欲攻之，不足以征甲兵，乃倚一车辕於北门之外而令之：‘有能徙此于南门之外者，赐之上田上宅。'”

《睡虎地秦墓竹简》中的《语书》，是南郡太守腾给县道啬夫的告谕文书，该文书属于地方政令性质。这表明由地方长官发布政令的做法，至迟在战国时期就已出现。

2．秦汉至明代中叶：地方法制的成长时期

坚持法制一统，是秦统一后各代治国的既定方针。秦汉到唐宋时期，各代注重不断完善以律令为核心的国家法律体系，地方法制的发展受到了很大限制。从元代到明代中叶，是从律令体系向律例为核心的法律体系过渡和创建阶段，社会经济的发展，法律体系的变革，为地方法制建设逐步开拓了较为广阔的空间。但是直到明代中叶督抚制度形成前，中央控制地方的方式仍未发生较大变化。在明代中叶前的相当长的时间内，地方法制经历了缓慢的、没有重大变革的成长过程。

汉代时，地方法律载体有条教、书、记等。这一时期，“太守专郡，综理庶绩”，权力甚重。根据地方施政需要颁布条教、书、记等，是其职权之一。不过，“条教”的性质介于道德与法律之间，“书记”则是行政文书的总名。地方长官能够有作为的地方，是朝廷对其执法赋予“便宜行事”的权力，从而可以不完全受到国家法律条文的约束。唐代时，“条教”是地方长官发布政令的形式，“条约”和“科约”是地方性法规法令的重要载体。这一时期，地方长官可以在“兴利除弊”的口号下，结合地方实际情况变通立法。其立法技术也有了较大的提高。敦煌出土的《沙州敦煌县行用水细则》（亦称《唐沙州敦煌地区灌溉用水章程》），可以说是唐代中央法规《水部式》在敦煌地区的实施细则，同时也是在民间习惯和前代地方性法规基础上形成的地方性水利规范。宋元时期，朝廷为了强化地方事务管理，以诏令、敕（敕榜）和例的形式，颁布了许多由朝廷制定的适用于特定地区的中央特别法。各级地方政府和长官以条教、条约、约束以及榜文、告示的形式，发布了大量的地方性法规法令和政令。元代和明代前期，地方官府和长官在加强地方法制建设方面，基本沿用了前代的做法，没有较大的作为。但是，也有少数地方长官利用条约这一形式制定内容较为系统的地方性法规。

纵观从秦汉至明代中叶的各个朝代，在地方法制建设方面，统治者尚不自觉，立法形式缺乏明确规范，表明地方法制处于缓慢的成长阶段。

3．明代中叶至清末法制改革前：地方法制走向成熟时期

就现见地方法律的形式和立法的数量而言，明代以前的法律形式比较简单，有关法规法令的记载相对较少。现见的地方性法规，大多是明代中叶之后制定的。从明代中后期到清末，随着社会变革和经济的发展，地方立法活动空前活跃。这一时期，各级地方官府、长官及朝廷派出巡按各地的官员都比较重视地方性法规的制定，除以告示、檄文、详文等官方文书颁行了大量的法规、法令和政令外，条约成为地方立法的基本形式并被广泛使用。《中国古代地方法律文献》甲编收入的《巡按陕西告示条约》、《莅任条约》、《巡抚条约》、《总督条约》、《学政条约》、《风宪约》、《乡甲约》、《漕政禁约》、《籴谷条约》等20多种条约，就是当时地方立法的代表性成果。明代各朝颁行的地方性条约，既有全面规范本地区事务的综合类条约，也有各种用以规范某一行政、经济、军政、学政事务的特定事务管理类条约。这些条约详细地规定了本地区实施国家基本法律制度的各类具体制度，使各地的政务进一步具体化、制度化，地方性法规的编纂也更加规范。

清代地方立法较之明代有了新的重大进展。这一时期，地方官府和长官采用告示、条约、章程、堂规、署规、示谕和各种官方文书的形式，颁布了数以千计的各种地方性法规，其内容涉及地方官吏管理立法、保甲立法、慈善组织立法、赋税立法、漕政立法、盐政立法、荒政立法、仓政立法、商业管理立法、水利工程立法、租佃关系立法等方面。在清代地方立法成果中，“省例”的纂辑、刊印标志着我国古代的地方法制建设已进入比较成熟的阶段，现见的代表性的省例汇编类文献有《湖南省例成案》、《江苏省例》、《福建省例》等。

明清两代的地方执法和司法制度也有了重要发展，表现在：进一步扩展了省、府、州县官府的司法职能，健全了法律文书行移、审转制度；针对执法中存在的问题制定配套性具体制度和措施；进一步完善行政监察制度，加强了执法、司法监督；建立了里甲、保甲制度及里老、乡约理讼制度和乡村调解制度。从明代中叶到清末法制改革前，是我国地方立法空前活跃和繁荣的时期。条约作为地方立法形式被广泛使用，省例的编纂、地方法制的全面发展和完善，标志着这一时期是中国地方法制走向成熟的时期。

4．清末法制改革时期：地方法制从古代向近代转型

地方立法在清末达到高潮。面对西方列强的侵入、社会动荡和国家政局的变化，各地出于救亡图强、维护基层政权和社会治安的需要，积极推进地方法制变革，制定了一系列的专门性的单行地方法规。如旨在加强实业、财政、商业、税务管理的实业章程、裁减公费章程、清赋章程和各种商税则例，旨在健全司法、执法制度和提高办案水平的地方法院审判厅章程、强制执行章程、清理讼狱章程，旨在加强社会治安管理的城治章程、警察章程，以规范学校教育为内容的大、中、小学和师范学校章程，以社会救济为内容的赈捐章程、义仓章程等。清末的地方立法与清前期中期比较，具有立法数量多、专门性法规多、内容更加近代化的特点。清末的地方法制变革和立法实践，为古代地方法制向近代地方法制转型发挥了承前启后的作用。

五 古代地方法制的演变趋势

在中国历史上，尽管在国家统一稳定时期与动乱分裂时期、每一代的前期中期和后期，乃至各个历史时期的不同发展阶段，地方法制建设存在着这样那样的差异，但从总体分析，它经历了漫长的由不成熟到逐渐成熟的演进过程，其发展趋势可概括为五个方面。

1．地方法制的规范化程度越来越高

地方事务管理的具体化和规范化，有利于保障国家法律的有效实施，有利于各级官府在行政管理和司法过程中有章可循，有利于百姓遵制守法，有利于社会秩序的稳定。虽然也有统治者对于地方长官立法定制存有疑虑，从权力分配的角度加以限制，但随着时间的推移，更多的统治者认识到，健全地方立法对规范地方官员权力行使有利无害，与其限制不如鼓励地方官员根据地方特点，兴利除弊，制定适合本地情况的法规。从这一认识出发，古代中国许多王朝对地方长官完善地方法律制度的举措采取支持和鼓励态度，这就为地方法规规范化程度的提高奠定了思想基础。

就地方性法规的载体而言，秦汉至元代，地方法制处于初级发展阶段，地方长官在制定地方性法规时还不敢放开手脚，往往以行政执法的姿态掩盖发号施令的行为，如“语书”；将地方性法规饰之以道德教化的外貌，如“条教”；通过公牍文书等载体将法规内容掺杂其间，如“书”、“记”。对此，我们需要进行层层剖析才能剥出那些隐含其间的法律性内核，显然也就很难谈到规范化问题。明清时期，这种情况有了很大改变，地方性法规的规范性水平大大提高。明代中叶以后，大量的条款清晰、内容结构完整的条约的发布和实施，标志地方法制进入了快速发展和日益规范化的新阶段。清代中后期省例的编纂，意味着古代地方法制在克服人亡政息弊端、实现地方法制的稳定性和权威性方面迈出了一大步。清末进行的地方法制变革，在地方立法中广泛采用国外先进的分类方法和立法技术，传统的古代地方法制开始向近代转型。

2．统治者愈来愈重视地方特别法的制定，朝廷对地方的控制越来越严密

汉代时太守专郡，需要中央批准才被赋予便宜行事之权，唐代规定地方长官可以便宜行事，并且把兴利除弊作为地方官的职责，说明统治者已经认识到，在施政中不能忽视各地的特殊情况而一味强调集中统一。但是，中央集权制是古代中国始终坚持的政治原则，朝廷对地方的控制并没有完全放松，唐代开始出现由中央制定的地方特别法。宋代时一路、一州、一县敕发展成为中央直接控制地方事务管理的特别法形式。古代社会的后期，各朝愈来愈重视制定地方特别法。明清两代为了强化对各地事务的管理，颁布了大量适用于各地区的则例和事例，内容涉及行政、经济、民事、学政管理等各个方面，甚至在制定刑事条例时也增设了若干有地方特色的罪名。中央制定的地方特别法具有两面性，一方面照顾了地方特点，一方面体现了中央集权，它是朝廷高度集权、适当照顾地方的特殊产物。通过分析各类地方特别法，可以看出中央干预与地方自治相互消长的互动关系。

3．国家法律的适用范围越来越大

中国自古以来就是一个大国，但是在刚刚形成大一统局面的秦汉时期与大一统高度发展的明清时期，中央对地方的控制程度和法律适用的范围是不一样的。秦汉时代，只有中原地区适用统一国家的法律，周边地区、非汉民族聚居或者汉族与非汉族杂居的地区，国家法律的适用受条件的限制，呈现复杂的态势。随着历史的发展，边境地区移民的增多，汉族文化向周边地区的传播，国家的疆土逐渐扩大，中央对地方的控制程度越来越高。唐代羁縻州县的设立将汉代的羁縻政策提升到制度层面；明清土司制度及后来的“改土归流”政策的逐步实施，使内陆地区法律适用范围不断扩大到边疆民族地区，民族风俗习惯在该地区的功能逐步缩小。在中央强化对地方的控制和法制逐步统一的过程中，地方法制发挥了重要作用。

清代中期以前，我国一些少数民族地区颁行了不少地方性民族规范，一些民族法规还用当地少数民族的文字写成。清代中叶以后，统治者加强了对边疆民族地区的行政管理，制定了一些专门适用于少数民族地区的民族法规。如雍正十二年（1734年）颁行了《西宁青海番夷成例》，乾隆六年（1741年）颁行了《蒙古律例》，乾隆五十八年（1793年）制定了《钦定西藏章程》，嘉庆二十年（1815年）颁行了《钦定回疆则例》等。这些法规的公布和实施，把少数民族地区法制纳入了国家统一法制的框架。虽然这些法规仍充分照顾了少数民族地区的特点，但国家法制成为少数民族地区的基本法律制度。

4．官府与民间的互动在地方社会秩序形成与维系过程中越来越强

中国古代地方法制的实施，以地方法规法令为国家法律的实施细则，以民间规约为维护法制的辅助手段。民间规约不是国家制定的，不是凭借国家暴力机器强制推行的，但是，由基层乡土组织或家族、行业机构制定的以自治自律为特色的民间规约，仍具有一定的强制力，在维护社会秩序、处理民间纠纷、推行教化诸方面有其独特的功能。民间规约与国家法律之间是一种互动互补关系。在中国这样一个君主高度集权、各级行政机关主导社会事务管理的国家，民间规约只有得到国家的认可，才能成为法律秩序的有机组成部分。为了把民间规约纳入国家法制的轨道，宋、元、明时期，许多地方经地方长官（一般是县的长官）批准，把乡规民约刻于石碑之上公之于众，以表示这些规约长期有效。这样，民间规约借助官府批准而具备了强制力量。进入清代以后，官方与民间在立法过程中的互动关系进一步加强，许多地方的民间规约由地方士绅、商人或家族公议，有的经过州县官的批准、备案，具备了一定的法律效力，官方在处理民间纠纷时可以引用。清代州县的一些法规是州县官与士绅合议制定的，士绅也公议了很多章程、规条，经州县官批准后，作为地方法规实施。民间习惯的规约化和相当一部分民间规约被上升为地方法律，极大地完善了地方法律制度。

5．地方司法制度不断调整逐步走向完善

从秦汉到明清，地方的司法机构、审判制度、监狱制度、监察制度都经过多次变革和调整，逐渐走向完善。以主管司法的人员和机构的设置而论，秦汉魏晋南北朝时期，案件的审判由州、郡、县长官兼任。唐代时，州府设立判官、支使、推官推鞫狱讼。宋代在路一级设立提点刑狱司掌察狱讼，路虽然不是行政区建制，属于监察行政区的性质，但这一级司法机构的设立，对于提高案件的审判质量和平反冤狱起了很大作用。明清时期，在省一级行政区设立了提刑按察司，专职司法、监察事宜，受理上诉的刑事案件，纠正冤、假、错案，进一步完善了地方司法制度。再以民事案件的审判而论，为了更好地处理民事纠纷，减少诉讼，促进社会和谐，历代都实行了由基层乡里组织和老人理讼的制度。汉代乡为初理，唐代由里正初理，元代由社长初理，明清由里甲老人或乡约初理。明代以前，乡里理讼制度还比较粗糙。明洪武年间，太祖朱元璋颁布了《教民榜文》，亦称《教民榜例》，其内容共41条，对老人、里甲理断民讼和管理其他乡村事务的方方面面，如里老制度的组织设置、职责、人员选任和理讼的范围、原则、程序、刑罚及对违背榜文行为的惩处等作了详尽的规定。《教民榜文》曾在明代长期通行，堪称是中国历史上一部极有特色的民事管理和民事诉讼法规。明代中后期，各布政司理问所专门主管民事上诉案件的审理，乡约组织理讼制度逐渐形成，民事诉讼、调解制度进一步完善。清代时，各地颁行的许多条约，都进一步完善了民间基层组织理讼和调解制度。乡里基层组织和老人理讼是中国古代民事诉讼的一项重大创举，绝大多数民事案件通过调解解决，不只是大大减轻了县官审理案件的负担，更重要的是对于缓解乡邻矛盾、维护社会和谐产生了良好的效果。

六 古代地方法制的历史作用和地方性法规的特色

在中华法制文明发展史上，地方法制占有重要的地位。中国古代地方法制是伴随着社会的进步和国家法制变革的进程不断完善的，不同历史时期地方性法规的内容和编纂水平，包括地方行政执法、司法在内的法制建设的状况如何，从一个侧面反映了当时国家法制和社会文明的发达程度。一般来说，各个历史时期地方法制的实施状况，是与当时国家法制的状况相适应的。由于国家政治生活是否正常、法律制度的健全程度、吏治和社会风气状况对法制建设有举足轻重的影响，因而不同历史时期或同一历史时期不同地区的法律实施情况存在很大差异。要比较客观地阐述某一朝代、某一历史时期或某一地区的地方法制，应当分别情况具体研究。若就中国古代地方法制实施的总体情况而论，应当肯定地方法规法令得到了不同程度的实施，其实施效果呈现出这样的特点：随着社会的发展，地方法制逐渐走向健全，法制愈是健全的朝代实施情况愈好；国家政治生活正常和注重法制建设的历史时期，地方法制的实施情况较之处于分割、动乱状态的时期为好；注重整饬吏治的地区较之社会风气腐败的地区为好。虽然中国古代地方法制的发展状况很不平衡，也存在这样那样的弊端，但地方法制建设从未中断，在历史上具有国家法律不能替代的功能。

其一，地方性法规法令的制定，全面完善了国家的法律制度。法有限而情无穷。在中国这样一个大国中，各地情况千差万别。国家法律确认的是基本的法律制度，不可能把调整包罗万象的各种社会问题和社会关系的行为规则涵盖在内。为保障国家法律的有效实施，历史上许多地方官府和长官颁布了配套性法规，作为国家法律的实施细则。以赋役制度的实施为例。国家法律主要是对人户和田亩的登记、民户的赋役、官吏的责任以及对脱漏户口和田土、欺隐钱粮、逃避差役等违反赋役制度行为的惩处等作出原则的规定。但在具体实施赋役制度过程中，情况十分复杂，如土地有瘠肥之分，粮棉有丰年歉年，纳粮和服役路程有远近不同，遭受重大自然灾害应减免赋税，等等。一些地方官府在遇到自然灾害或出现其他意料不到的问题的情况下，及时地制定了减免赋役或变通征收赋税的有关规定，经朝廷或上级长官批准后实施，这就弥补了国家法律的不足。

历代很多地方官府还根据本地实际制定了治理地方的新的法规。譬如，多数王朝的国家法律没有详细规定农业经济管理的具体措施，一些地方官府颁行的有关本地水利、农田、畜牧管理的法规，就解决了这些方面无法可依的问题，加强了对农业生产的指导和管理。许多地方根据本地民俗和社会风气存在的弊端，颁布规范有关礼仪活动的规则和禁止社会陋习、迷信活动的规定，促进了社会风气的好转。不少地方制定的有关维持社会治安、处理民事纠纷以及文化教育、社会救助等方面的法规，填补了国家法律的空白，措施具体，便于施行。许多地方在构建地方法律秩序的过程中，通过变通的形式，暂缓实行某些禁止性的法律条款，默认某些存在现象的合理性，有利于法律的全面实施。一些地方制定的法规还针对特殊形势下的特定问题进行法律调整，如战乱之后经济和社会秩序的恢复，灾荒之后的救济，积弊之后的改革，以及在促进经济按照区域特点健康发展等方面都有所创新，取得了很好的社会效果。

其二，不断完善行政执法和司法制度，保证了国家法律制度得以贯彻、实施到基层。国家法律和地方性法规的实施，是由地方官府和长官通过制定地方性法规规定具体执法制度或措施，并通过执法、司法的实践实现的。在中国历史上，不少地方长官针对当地特殊情况和法律执行中的薄弱环节，制定了具体的地方行政执法和司法制度，这些制度、措施有的放矢，强化重点，具体细致，务实和操作性很强，有利于法律的实施。为保证国家法律和地方性法规及时下达，不少地方建立了严格的法律文书行移制度，运用榜文、告示等形式向民众公布法律，在农村中实行宣讲法律制度。为了提高官吏的执法素质，打击贪赃枉法和科敛百姓的行为，不少地方强化了地方行政监察制度，加强了对官吏执法的监督。

加强地方法制建设，是维护古代乡土社会秩序和社会治安的根本保障。有些学者认为，古代皇权不及于州县以下，乡土社会秩序的维系主要靠乡民自治。这一观点有其道理，但忽略了古代地方性法规和地方法律体系在乡土社会建设中的作用。为什么占国家人口总数95%以上的基层民众，能够主要依赖乡民自治维持相对稳定的社会秩序，这是与地方性法规和民间规约的健全、基层行政组织活动法律化、制度化分不开的。

其三，在维护多民族国家统一方面，地方性法规法令是不可或缺的推进器。中国古代边疆和民族地区，因人文环境、社会习俗、宗教信仰与汉族地区存在较大差异，历代统治者一般是推行怀柔政策，允许这些地区实行与汉族地区不同的法律制度。少数民族地区从以民族习俗治理到融入国家统一法律制度的过程中，地方法规与民族法规一道发挥了极其重要的作用。

在中国古代地方法制建设中，最能体现地方法制与国家法制有所区别的地方是地方立法。在中国古代法律体系中，虽然地方法规法令相对于国家法律始终处于辅助地位，但是由于这些法规法令是结合本地实际情况有针对性地制定的，且各地的法制建设也存在这样那样的差异，因而具有国家法律不可替代的功能，也呈现出与国家法律有所区别的特色。

地方法规法令的优点，可归纳为三点。一是内容针对性强。地方法规法令往往是针对当地亟待解决的突出的社会问题，或者是国家法律未曾涉及的具体问题制定的，有关规定往往切中时弊。二是立法适时。地方官府和长官颁行的法规法令，常常在几天内就能够发布到基层，具有及时立法的优点，就是一些带有施政纲领性质的地方性条约，也有迅速制定、及时颁布的长处。地方性条约与国家颁布的一些单行条例比较，在条款较多、涉及内容广泛这两点上是一样的，但是单行条例的制定，往往经过反复编纂或修订程序，从制定到颁布时间较长，而地方性条约是在较短的时间内制定并及时颁布的。其三，许多地方法规法令融纲常说教与法律规制于一体，甚至有些法规、法令以申明教化为主，以法律措施为辅，具有法律强制和教化等多重功能。

与任何事物都具有两面性一样，地方法规法令虽然有上述优点，但也存在着明显的缺陷，即法律的规范性较差。地方法规法令就其内容而言，有些是重申国家法律，有些是执行国家法律的措施，有些是国家法律未曾涉及的具体问题的补充规定，内容比较庞杂，这就使地方法规法令带有执法与立法混合的特点。地方法规法令是为执行国家法律而制定的，这就使它不可能有超越国家法律制度的重大创新条款。多数地方法规法令是地方长官以个人名义发布的，官方文书为其载体，缺乏国家法律那样明确的法律形式。加之地方法规法令制定的时间比较短促，没有像朝廷法律那样反复进行编纂和修订，立法技术和规范粗糙的问题比较突出。地方立法所承担的法律与教育的双重功能，导致一些地方法规的内容把劝导与命令、教谕与指示混淆在一起，也带来了法律与道德界限不清的问题。此外，行政主导性也是古代地方法制的特色，汉代的“书”、“记”，其后各代的檄文、详文、禀文这些官方文书作为地方法规法令的载体，就是行政主导的产物。