第一节 已有社会中介组织理论

一 关于社会中介组织起源问题的理论

1．政府失灵理论

该理论是美国经济学家伯顿·韦斯布罗德（Burton A. Weisbrod）最早于1974年提出的，之后不断地得以完善。该理论认为，正是由于政府和市场在提供公共物品方面的局限性，导致了对非营利部门的功能需求，这是非营利部门存在的主要原因。大量对于政府提供的公共物品不满意的消费者可以在市场和非营利组织之间进行替代性选择。

韦斯布罗德通过论证政府和市场在提供公共物品方面的局限性来从功能上证明非营利部门存在的必要性。他的论证是沿着这样一个逻辑线索展开的：首先，个人的需求数量是有差异的。作为消费者的个人在收入、财富、宗教、种族背景、教育水平等方面都有着一定程度的不同，这直接导致了个人对于公共物品需求的差异性。而政府提供的任何商品的数量和质量都是由政治决策过程决定的，对于公共物品的提供也不例外。在不存在投票交易的简单多数模型中，投票结果往往反映了中位选民（median voter）的需求，而留下了大量的需求没有得到满足的选民群体。这就为其他组织机制的介入提供了前提条件。

韦斯布罗德认为，从纯粹技术的层面来看，没有技术约束可以防止私人市场生产公共物品，由私人和政府提供物品的区别在于消费者的偏好与相对的价格。从消费者偏好来看，公共物品的一个弊端在于，每个消费者对物品的形式、质量、利用、调配都有着更小程度的个人控制，因此，消费者为了实现个人效用最大化，通常会选择购买有更多的个人控制和较少外部收益的私人替代品，而较少去购买公共物品。从私人市场来看，由私人市场生产公共物品，受私人市场的成本—利润因素的影响，一方面某些成本高昂的公共物品私人市场无力承担，另一方面由此产生的公共物品价格也随之相对较高。这意味着，消费者处于政府和私人市场的非最优位置，他们对政府提供的公共物品不满意，同时在私人市场上作出了社会无效率（social inefficiency）的选择。由于上述这些组织机制都不足以满足消费者的需求，志愿组织作为政府以外的集体物品的提供者，就有了存在的功能需求。

韦斯布罗德利用经济学的理论对社会中介组织的功能进行分析，这对社会中介组织的研究与发展起到了巨大的作用。他遵循的仍然是需求—供给的分析方法。在他的分析中，政府、市场和非营利部门是满足个人对于公共物品需求的相互替代性的工具，在提供公共物品上是互补关系。韦斯布罗德的理论开创了经济学解释非营利部门的先河。但是，由于他的理论采用的是剩余分析的策略，通过论证政府和市场在提供公共物品方面的局限性，来从功能上证明非营利部门存在的必要性，而没有对非营利部门为什么能够提供公共物品、它的组织特性是什么等重要问题作出分析。

韦斯布罗德的论证逻辑（见图2-1）。

2．市场失灵理论

20世纪20～30年代的经济危机对西方的自由主义经济学产生了严重的冲击，打破了西方的“市场神话论”。人们开始怀疑仅靠市场能否自动地调节好经济，由此，开始寻找市场自身的缺陷和解决办法，这就是市场失灵理论的起源。

提出市场失灵的西方经济学家认为，市场经济并不是完美无缺的。一方面，市场经济有一定的局限性，市场经济活动只是人类社会的一个主要方面，市场不可能解决经济社会中的一切问题；另一方面，由于某些干扰，市场机制不能正常地发挥调节作用，造成资源配置失误或浪费性使用。这种由于某些局限性和干扰，影响社会发展目标的实现和导致市场经济中资源配置缺乏效率的情况，被称为市场失灵。

市场失灵主要表现在以下几个方面。

（1）垄断。西方国家将自由竞争视为法宝，然而它的必然结果之一是引起生产集中，生产集中发展到一定程度必然走向垄断。当权力集团和垄断势力入侵市场时，就会形成集团的无政府状态，加重经济失衡和不稳定，引发危机，使资源得不到充分利用。在自然垄断的情况下，垄断者凭借自身的垄断优势，往往使产品的价格和产出水平偏离社会资源最优配置的要求，从而影响市场机制自发调节经济的作用，降低了资源的配置效率。在完全垄断情况下的厂商利润最大化的均衡产量与价格要分别低于和高于完全竞争时的状况。这时边际成本不再等于边际价格，偏离了帕累托最优，导致消费者剩余与生产者剩余的损失，造成社会福利的损失。

除此之外，垄断还可能使社会遭受其他损失。为了寻求额外的利润，垄断者会采取寻租行为来阻止其他竞争者的进入，并以此获得更多的优惠。这时垄断的结果就是造成更大的资源浪费，造成低效率。

（2）外部经济。在经济学中外部性是一个基本的概念，其叫法不一，有人称之为外部影响、外部效应，也有人称之为外部经济等。外部经济可分为正外部经济和负外部经济。正外部经济是指个人或企业的行为为他人带来利益，而他人却不为此支付费用。负外部经济是指个人或企业的行为为他人带来损失，而却不为此承担责任。将外部经济作为市场失灵的表现主要是指负外部经济。例如，环境污染较大的企业，如造纸厂、化工厂等，这些企业的生产所付出的私人成本要远远小于它们所造成的社会危害成本。吸烟也是一个明显的例子，吸烟者的行为危害了被动吸烟者的身体健康，但并未为此而支付任何东西，这些都是最常见的外部不经济。外部不经济的共同特征就是其私人成本远远小于所造成的社会成本，使得社会成本大于社会收益，降低了整个社会的福利水平，导致了资源的无效配置。

（3）信息不对称。完全竞争的市场前提就是充分的信息。然而，信息充分只能是假定条件，在现实生活中，一般情况都是信息不完全、不对称的。信息不对称是指买方与卖方所掌握的信息不对称，一方知道的信息多于另一方。通常情况是卖方掌握的信息较多，而买方掌握的信息较少，从而在交易前或交易后作出利于自己、不利于他人的行为选择，导致资源浪费，不能实现帕累托最优。

逆向选择、道德风险都是信息不对称所引起的问题。逆向选择是指在双方信息不对称的情况下，差的商品必将把好的商品驱逐出市场。道德风险是指个人在获得保险公司的保险后，降低防范意识而采取更冒险的行为，使发生风险的概率增大。道德风险不仅会破坏市场的运行，严重情况下还会使得某些服务的私人市场难以建立。

由于信息的不对称所产生的问题，市场机制本身可以解决一部分。但是市场机制并不能够解决或者至少是不能够有效地解决信息不对称的问题。对于信息不对称所造成的市场失灵就需要政府及社会中介组织的介入。

（4）公共物品。公共物品具有非竞争性、非排他性的特征，即增加一个消费者该物品并不会减少其他人对该物品消费数量和质量的要求，而且不能排除其他人对该产品的消费。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，所以消费者会产生隐瞒或低报自己对公共物品的偏好程度，从而达到不付成本或尽量少付成本而享受公共物品，这就是在公共物品中常见的“搭便车”问题。由于“搭便车”问题的存在，使得每个消费者都想让别人来生产公共物品，自己免费享受，其结果可能就是谁也不生产。由此可见，公共物品与私人物品是相互对立的。市场经济是建立在产权私有制的基础上的，作用的范围必须是私人产品。同时，由市场提供的产品都是私人产品，各种产品的买卖实际上是使用权和所有权之间的转移。而公共物品的使用权和所有权具有不确定性或者说是非排他性，因而丧失了交换的基础。所以，市场经济中，公共物品很难由私人来生产和提供。而缺乏必要的公共产品，就不能满足社会经济的客观需要，从而大大降低社会资源配置的效率。市场价格信号不能引导公共物品的最优配置，由此产生市场失灵。

3．合约失灵理论（contract failure theory）

这是美国耶鲁大学法学院教授、当代美国企业和企业法研究领军人物亨利·汉斯曼在1980年发表的《非营利企业的作用》中最早提出的。他是在传统的经济学和法学对于非营利组织还缺乏理论研究的背景下提出该理论的。该理论主要是指由于信息不对称，导致仅仅依靠生产者和消费者之间的契约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为出现的现象。现有的经济学理论认为，当某些特定的条件满足以后，营利性厂商会以体现社会效率最大化的数量和价格来提供商品和服务。这些条件中最重要的是，消费者能够不需付出不适当的成本做到：①在购买之前，对不同厂商的产品和价格作出精确的比较；②与选定的厂商在商品与服务的价格上达成一致；③判断厂商是否遵守了达成的协议，如果没有，可以获得赔偿。在许多情况下，这些条件能够得到适当的满足，但有时候，要么由于购买产品的具体情形，要么由于产品本身的性质，消费者与生产者在产品和服务的质量上存在明显的信息不对称，消费者无法准确判断厂商承诺提供的商品或服务，这就使得他们往往在最初不能达成最优的契约，即使契约达成，也很难实施契约。在这种情况下，由营利性厂商构成的市场竞争只能是无效率的。生产者完全有能力通过提供劣质商品来获取额外收益，从而使消费者的福利蒙受大量损失。这就出现了汉斯曼所说的“合约失灵”现象。

汉斯曼认为，在提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场、提供公共物品等制度条件下，都会出现“合约失灵”现象。如果这类商品或服务由非营利组织来提供，生产者的欺诈行为就会少得多。这是因为非营利组织受到了“非分配约束”。也就是说，非营利组织不能把获得的净收入，分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等。净收入必须得以保留，完全用于组织的进一步发展。

在汉斯曼看来，“非分配约束”是非营利组织区别于营利性组织的最重要特征。这个特征使得非营利组织在提供信息不对称的商品和服务时，尽管有能力去提高价格或降低产品质量，而且不用担心消费者的报复，但他们仍然不会去损害消费者的利益。由于他们所获得的利润不能参与分配，这在很大程度上抑制了生产者实施机会主义行为的动机，从而维护了消费者的利益。非营利组织的“非分配约束”，实际上是在市场可能出现“合约失灵”时，对生产者机会主义行为的另一种有力的制度约束。非营利组织使消费者无法通过通常的合约方式来监督生产者（即“合约失灵”）时的一种制度反应。

与韦斯布罗德的理论相比，汉斯曼注意到了非营利组织本身的特性，并深入分析了这种非营利性导致的非营利组织在提供某些物品中的优势地位，从而论证了为什么某些特定的活动只能由非营利组织来承担。但他仍然是站在功能需求的角度来分析非营利组织存在的必要性，带有浓厚的功能分析色彩。他同样没有对非营利组织的特点、规模和制度供给状况作出更为细致的分析。这个工作是由萨拉蒙（Lester M. Salamon）来完成的。

4．第三方管理理论（the third-party government）

这是美国公共政策学者、民间组织研究专家萨拉蒙根据其对美国的研究提出来的理论，萨拉蒙认为，非营利部门研究中的市场失灵、政府失灵和合约失灵理论在对美国的社会现实进行解释时都存在某种程度的局限性。因此，重新构建更具有解释力的理论是非常必要的。主要内容是政府与第三方（大学、医院、行业协会以及大量的民间组织）分享在公共基金支出和公共权威运用上的处理权（discretion）。政府在福利项目上提供资金和指导，充当的是管理者的角色，而非政府部门则提供具体的服务，从而形成精巧的第三方管理。

萨拉蒙认为，民间组织是先于政府（国家）出现的，民间组织的根源可以上溯到几千年以前。在萨拉蒙看来，在政府失灵和市场失灵中，民间组织往往被视为在政府和市场失灵之后的辅助性衍生物。他引入了“交易成本”的概念来比较分别由政府和民间组织来提供公共物品的成本。他认为，利用政府提供公共服务的交易成本会比利用民间组织高得多。因此，在市场失灵的时候，民间组织应该提供公共服务，只有在民间组织提供的服务不足的情况下，政府才能进一步发挥作用。因此，政府的介入不是对民间组织的替代，而是补充。

萨拉蒙认为，民间组织作为人类服务的提供者也是有着固有的缺陷的，会产生“志愿失灵”（voluntary failure），而政府，可以视为“志愿失灵”之后的衍生性机构。因此，萨拉蒙又提出了“志愿失灵”理论。在他看来，民间组织的固有局限性在于以下几个方面：

第一是对于慈善的供给不足（philanthropic insufficiency）。这一方面是由于公共物品供给中普遍存在的“搭便车”问题（free rider problem），更多的人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少激励去利他性地为别人提供福利。因此，能够提供的服务肯定少于社会最优的。

第二是慈善的特殊主义（philanthropic particularism）。志愿组织的服务对象往往是社会中的特殊人群，比如残疾人、未婚母亲、儿童、外来移民等，他们获取资源的能力是不一样的。现有的志愿组织可能不能够覆盖所有处于需要状态的亚群体。同时，由于大多数群体拥有自己的代理人呼吁为自己捐款，机构数量的扩张可能超出经济的承受能力，从而降低整体制度的效率。

第三是慈善组织的家长式作风（philanthropic paternalism）。由于私人捐助是志愿部门获得资源的唯一途径，那些控制着慈善资源的人往往根据自己的偏好，来决定提供什么样的服务，而忽略了社区需求，由此往往导致提供较多富人喜爱的服务，而穷人真正需要的服务却供给不足。

第四是慈善的业余主义（philanthropic amateurism）。根据社会学和心理学的有关理论，对于穷人、残障人士、未婚母亲等特殊人群的照顾是需要受过训练的专业人员的，但是志愿组织往往由于资金的限制，无法提供足够的报酬来吸引专业人员的加入。这些工作只好由有爱心的业余人员来做，从而影响服务的质量。

非营利组织的这些弱点正好是政府组织的优势。政府能够通过立法获得足够的资源开展福利事业，能够用民主的政治程序来决定资金的使用和提供服务的种类，能够通过赋予民众权利来防止服务提供中的特权和家长式作风等。但是，政府往往由于过度科层化而缺乏对社会需求的即时回应。而且在美国这样一个有着浓厚的自由主义传统的社会，人们对政府的力量总是抱着怀疑的态度。相比之下，志愿组织比较有弹性，能够根据个人需求的不同提供相应的服务，能够在较小范围内开展服务，能够在服务的提供者之间展开竞争等。正是由于政府和非营利组织在各自组织特征上的互补性，政府出于对服务提供的成本考虑，与非营利组织建立起了合作关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好地承担提供福利的责任。

萨拉蒙关注到了政府和民间组织各自的组织特点与运行方式，以及它们的局限性；并由此推论，正是由于两者在资金来源、运行方式、组织成本等方面的优劣互补，才使得政府与民间组织之间建立起了伙伴关系。萨拉蒙提出的第三方管理理论其实是从非政府组织社会功能中的政治功能层面论证了非政府组织存在的必要性和合理性。他认为，政府和非政府组织在单独履行社会福利政策上都存在局限性，政府不能充分满足许多异质性很强的群体的利益，非政府组织又存在对于慈善的供给不足、慈善的特殊主义、慈善组织的家长式作风、慈善的业余主义等弱点。而两者的局限性都可以通过对方来进行弥补，因此如果政府把一些政治功能交给社会中介组织，而又对非政府组织进行必要的引导和监督，那么很多公共事务就会得到很好的实施。

二 社会中介组织存在意义的理论

1．志愿失灵理论

志愿组织又被称为非政府组织、非营利组织、第三部门等，是伴随着传统国家干预领域的不断退缩与行政控制的不断式微，以及市场机制的不断完善而产生的“第三域”。它的组织基础是基于道德理想、组织力量和志愿行为而形成的志愿原则，从市场、政府与社会的三维视角视之，志愿原则、市场原则与政府原则构成了人类社会发展的三大原则。“市场原则强调个人目标是追求经济利益的最大化，政府原则强调保障公共整体利益，并由下对上负责，志愿原则则强调公民的自助、互助与他助，它源自于人与人之间的爱心和一种通过自己的积极的社会参与来实现自己认同的公共精神的理念。”一般而言，志愿原则必须具有以下四项特征：①组织参与者的行为必须是自愿的而非强制的；②组织是非营利的；③组织利用自己的资源，而不是他人的或公共的资源来服务社会；④组织必须追求社会公益目标，服务于他人或整个社区。可以说，这种以互助行动为特征的志愿主义和以互惠、责任或义务为基础的公益道德主义理念，正是志愿组织赖以存在的基础。

简而言之，志愿失灵实质上就是志愿原则无法有效配置慈善资源，导致志愿组织的志愿行为偏离公益道德理想或公益运行机制，而出现的公益不足或价值取向的非公共性现象，进而造成志愿组织在满足社会需求、提供志愿产品和服务等方面产生的功能缺陷和效率困境。志愿失灵主要表现在以下几个方面：第一，公益不足。志愿组织在运行过程中，由于慈善资源的短缺，往往会偏离非营利的目标，为了组织经营者或领导者的利益，忽视甚者损害社会公共利益。第二，效率低下。由于志愿组织规模的扩大、官僚化倾向的加剧和内部治理的缺陷，以及服务对象的经济人狭隘性等原因，志愿机制在资源配置上的低效率甚至是无效率，有时并不低于政府机制和市场机制配置。第三，非志愿化。志愿组织的特质在于志愿性，然而，由于组织的绩效导向和志愿服务的数量要求，人们从事志愿活动往往不是基于道德理想和美德责任，而是迫于组织的压力，从而丧失了志愿活动应有的志愿性和自觉性。第四，志愿活动的功利主义。在现实生活中，志愿组织并非绝对是市场失灵和政府失灵的弥补者与社会公共责任的承担者，很多人参与志愿组织，推行志愿活动，实际上是某些社会精英为显示个人身份，以获得某种政治名誉、社会声望或达到经济目的而采取的一种手段或方式，志愿行为往往具有很强的功利色彩。

2．供给理论

国内还有学者在综合国内外研究成果的基础上从供给的角度来论述社会中介组织兴起的原因，认为它们在实现某些特定供求平衡上具有优势。清华大学刘霞教授认为：首先，社会中介组织在特定需求的及时感知和准确把握上具有优势。这些组织高度扁平化、柔性的组织结构特征使它们在信息收集和传递上具有准确性、及时性和全面性，这为组织掌握基层各种多元、多变和多样的需求提供了信息资料上的充分保证；同时，这些组织非政治性、独立性以及草根性的组织属性使得它们比政府更易亲近目标人群，从而掌握其特定的需求状况。而政府由于信息收集和传递上的失真性、时滞性、不完全性以及不对称性，无法区分人群的特定选择偏好。其次，社会中介组织在特定产品和服务供给上具有优势。政府由于受财政预算限制和政治因素的影响，在某些高成本的公共产品和服务上无法满足某些特定人群的需求，导致有消费欲望无消费能力的无效需求，而社会中介组织在公共产品和服务的提供上比政府需要更低的生产成本和交易成本，这使得它在提供成本较高的产品和服务时具有政府无可比拟的优势，这就满足了这些特定消费者的需求，弥补了政府在提供成本较高、需求较特殊的产品和服务上的供给不足问题，实现了某些特定产品和服务的需求与供给平衡。同时，社会中介组织的志愿性、互益性、非营利性、非政治性和独立性使它们在提供产品及服务过程中具有自主性，不受政治因素的影响，不用考虑利润问题，这为它们提供特定产品和服务创造了便利条件。现实中非营利组织以社会弱势群体和边缘群体为服务对象，便是对这些特殊需求的积极回应。刘霞教授着重从社会中介组织在面对和响应公众需求上阐述了社会中介组织在提供公共产品和公共服务上的优势。但是，另一种研究则不同。犬儒主义的解释是，这些组织名义上不以营利为目的，实际上其负责人能够通过各种合法和非法的途径获取物质利益。因此，有学者强调，参与非营利活动的人可以从中牟取私利，但这种私利是无形的，不是金钱，而是社会地位、荣誉和权利。在很多国家，参与非营利活动还可能带来另一种无形的收益，即政治影响力。宗教信仰也被学者认为是非营利活动兴起的另一个原因。一般来说，一个解释非营利活动的统一供给理论并不存在，从事非营利活动的动机一般有三类：第一类是以非营利活动谋取个人和团体的各种利益；第二类动机带有利他主义色彩，但也期望获得某种回报，包括精神上的快慰；第三类动机是纯粹利他主义的，虽然利他主义者不多，但他们确实存在。

3．公民社会与善治理论

（1）公民社会理论。公民社会是介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用的领域及与之相关的基于共同目的、价值的非强制性集体。公民社会既有结构性的特征，也有文化和价值特征，主要体现在：①志愿性和合作性；②公开性与开放性；③非官方性；④横向的协作；⑤信任和容忍；⑥法治原则；⑦个人主义；⑧多元主义。

从政治社会学的角度看，非营利组织是公民社会中最积极、最活跃的角色。20世纪80年代，在西方国家，民主与市场的呼声日益高涨，公民社会理论于是成了寻求变革的各种政治力量的思想武器。它强调的是公民对社会政治生活的积极参与以及对政府权力的监督和制约。

公民社会是民主政治和市场经济健康发展的土壤和温床。一个地区公民社会发展水平的高低将直接影响到该地区的政治经济发展水平。公民社会对社会经济发展和政治改革有着重要的基础作用。

公民社会与社会资本紧密相连，公民社会的组织实体是社会资本产生和发挥作用的物质基础，而公民社会所倡导的合作、信任、互惠等文化价值特征本身就是一种社会资本形式；公民社会的发展可以促进社会资本的增加，反之，在公民化程度较低的社会里，不信任、规避、孤立、混乱和停滞等现象经常出现，社会资本必然减少；社会资本的增加也可以促进公民社会的形成。

（2）善治理论。所谓“善治”（good governance），则是指民间组织和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理与伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。衡量善治的标准可以概括为合法性、透明性、责任性、回应性、参与性、有效性六个方面。

善治具有以下特征：

第一，治理的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。“治理并不必须有代表权威的政府和国际组织排他性地加以实施，私人公司、公司联合体和非政府组织都参与其中。”

第二，强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人领域的明确界限，而更加强调国家对社会的依赖关系。换言之，各种私人部门或公民团体正在承担越来越多的原来由国家所承担的责任，从而区别于构建在国家与民众二元对立基础上的传统的统治。

第三，治理是一个上下互动的管理过程，它强调管理对象的参与，通过合作、协商、伙伴关系，确立共同的目标，实施对公共事务的管理。其权力运行的方向是多元的、相互的。与此不同的是，统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，对社会公共事务实行单一向度的管理。

第四，治理还意味着管理方式和管理手段的多元化，即认为办好事情的能力并不仅限于政府的权力。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府应该运用各种可行的办法来达到良好管理。

4．治理理论与多中心治理理论

“治理”一词在英语中原意是控制、引导、操纵，一开始与统治混用。20世纪90年代以后，治理一词的含义发生了新的变化，学术界也对治理理论作出了许多新解释。詹姆斯·罗泽奥、罗伯特·罗茨、格里·斯托克、世界银行、全球治理委员会都有关于治理理论概念的新的界定。1992年世界银行在《治理与发展》报告中系统地阐述了关于治理的看法，在两个层次上使用这个概念：一是“技术领域”，强调治理就是建立“发展的法律框架”和“培养能力”，其中包括实现法治、改进政府管理、提高政府效率等。二是支持和培养公民社会的发展，自愿性组织、非政府组织、各种社团等都是要发展的对象。学界从不同的角度对治理理论有着不同的认识和论述，总结起来治理理论的内涵应包括如下几点：

（1）在治理的主体上，超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围，存在一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体（如个人、组织，公私机构，次国家、国家、超国家，权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等）力量和运动构成的复杂网络结构。

（2）在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。

（3）在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商、谈判、妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。

（4）在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

从社会中介组织研究的角度上来看，詹姆斯·罗泽奥将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理由共同的目标所支持，这个目标未必出自合法和正式规定的职责，也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。治理的内涵非常丰富，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制。“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。”

多中心治理理论是在公共管理研究领域出现的一种新的理论，其理论的创立者是以奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）为核心的一批研究者。这一理论的出现，极大地丰富了公共管理的知识和方法。与传统的治理理论相比，多中心治理有如下明显的三个优点：多种选择、减少“搭便车”行为以及更合理的决策。因此，“多中心治理”意味着政府不再是社会唯一的权力中心，各种得到公众认可的第三部门和私人部门都可能成为不同层面上的权力中心；国家正在将其独自承担的职能转移给非政府公共机构或私人部门，政府和第三部门之间、公共部门和私人部门之间在处理公共事务时的关系将发生改变，表现在它们之间的地位趋于平行，通过合作将共同分担公共责任，即第三部门将和私人部门在其中扮演更为重要的角色。因此，未来“治理”社会的公共管理部门就不仅仅指政府部门，还包括现在已经进入社会公共领域的核心地带而在今后还将承担更多公共责任的第三部门（当然也包括承担公共事务项目的私人部门）；公共管理的内容将不仅仅指由政府机构负责的公共行政事务，还包括由第三部门占主导地位的社会公益事业以及公共部门与私人部门合作进行的公共项目。

5．自治组织理论

自治组织理论的主要代表人物是美国著名行政学家、政治经济学家埃利诺·奥斯特罗姆。自治组织理论的中心内容是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下，取得持久的共同收益”。自治组织理论认为，任何面临集体行动的相互依赖的一群人都需要解决三个问题：第一个问题是制度供给问题，即由谁来设计自治组织的制度，或者说什么人有足够的动力和动机建立组织；自治组织理论面临的第二个难题是可信承诺问题；自治组织理论面临的第三个难题是相互监督问题。

一般来说，自治组织系统是指一个系统不需要外界特定指令而自发或自主地从无序走向有序，形成结构性系统的过程，也就是说，系统吸收外界输入的“序参量”但不是具体行政指令，自发或自主地走向有序的过程；相反，被组织系统是指一个系统在外部具体指令的强制下，被动地从无序走向有序的过程。社会科学关注人类权利关系的协调方式。有的学者认为，广义上的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式”，包括“市场机制”“国家机制”“自组织网络”；狭义上的治理专指“自组织网络”，即社会成员所建构的以信任与合作为基础的自我协调机制，它不同于市场领域的价格竞争机制和国家领域的行政命令机制。这是社会科学反思20世纪70～90年代“全能国家失败”和“全能市场失效”的结果，人们发现“自组织”是一种最自然、成本低而收益高的人类关系协调机制。

6．新社会运动理论

与上述理论角度不同的是，国内还有学者援引国外学者的观点提出新社会运动理论。自20世纪60年代始，欧美国家形形色色的“新社会运动”广泛兴起，不仅有反核和平运动、生态运动、新女权运动、种族民权运动等，而且还有自由堕胎运动、同性恋运动、消费运动、动物保护运动、平等对待艾滋病患者运动等。这些新社会运动此起彼伏、连绵不断，虽诉求各异，却声应气求，愈演愈烈，以至于西方学者用“社会运动社会”（social movement society）的概念来描绘这一社会发展态势。这些社会运动主要是由许多分散的NGO或NPO联合起来、组织发动的。此外，该理论认为，随着社会的发展和变迁，人们许多新的共同要求无法在现有的制度安排内得到解决，因而非政府组织提供了一种特殊的沟通渠道和问题解决途径，或是向政府施加压力以创建新的制度或是以创造性的办法解决最急迫的问题。

三 关于社会中介组织与政府、企业关系问题的理论

这种理论按照考察的视角又可以划分为微观关系理论和宏观关系理论。

1．微观关系理论

（1）政府、市场、志愿部门相互依赖理论。这是罗伯特·伍思努提出的理论。他对政府、市场及志愿部门从概念上进行了区分。他把国家定义为“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”。国家的主要特点是强制性的权力。市场被定义为“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，“它是以与相对的供给和需求水平相关的价格机制为基础的”。市场主要以非强制的原则来运作。志愿部门被定义为“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务交换的剩余的活动范围”。它主要以志愿主义的原则来运作。伍思努认为，在概念上，这三个部门之间的关系看起来比较清楚，但在实践中，政府、市场和志愿部门的关系正变得日益模糊。在政府与市场之间，由于政府和商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以管制、税收等方式介入市场，彼此之间的界限已经难分清了。在政府和志愿部门之间，由于政府把一些福利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金，政府与志愿部门之间的项目合作也模糊了彼此的界限。在很多情形下，复杂的组织计划把营利性活动与非营利性活动置于同样的管理体制下，志愿部门与市场的关系也很难分清了。不同社会中这三个部门重叠的程度是不一样的。在伍思努看来，政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互动和交换关系，这包括竞争与合作、各种资源的交换、各种符号的交易等。当不止一个部门的组织提供相似服务的时候，就存在竞争关系。当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候，彼此之间就是合作关系。伍思努以城市中给老年人提供食品的例子来说明这种合作关系：由政府出钱购买食品，营利性的组织如饭馆等负责准备食品，非营利组织来协调这些活动并负责组织志愿者来发送食品。各个部门之间还存在资源交换关系，组织和管理人员、技术、法律保护、公共关系、资金等往往在部门之间相互流动。

（2）政府—非营利组织关系理论。这是吉德伦（Benjamin Gidron）、克莱默和萨拉蒙等人提出的理论。他们试图提出一种基本模式，来更好地描述福利国家中政府与非营利部门之间的关系。他们认为，所有的福利服务有两个关键要素：一是服务的资金筹集和授权，二是服务的实际配送。这两类活动可以由不同的组织来实施。他们以这两种要素为核心变量，提出了政府与非营利部门关系的四种基本模式：

政府支配模式（Government-Dominant Model）。在这个模式中，政府在资金筹措和服务配送中占据着支配性地位。政府既是主要的财政提供者，又是福利服务的主要提供者。政府通过税收制度来筹集资金，由政府雇员来传送需要的服务。

非营利部门支配模式（Third-Sector-Dominant Model）。在这个模式中，志愿组织在资金筹措和服务配送中起着支配性的作用。产生这种模式的原因很复杂，或者是出于意识形态或宗教的原因，对政府提供社会服务有一种强烈的反对情绪；或者是因为这些地区对社会服务还没有普遍需求。非营利部门支配模式和政府支配模式分别处于政府与非营利关系模式的两极。

双重模式（Dual Model）。这是处于政府支配模式和非营利部门支配模式之间的一种模式。在这种混合模式中，政府和非营利部门都大量卷入到资金筹措和服务配送当中，但都局限在各自界定的领域。这可以采用两种不同的形式：其一，非营利组织通过给国家力量没有达到的顾客传送同样类型的服务，来补充国家提供的服务；其二，非营利部门通过提供政府没有提供的服务，来补足政府的服务职能。

合作模式（Collaborative Model）。在这种模式中，非常典型的情况是由政府提供资金，由第三部门组织配送服务。合作模式包括两种方式：一是“合作的卖者”模式。在这个模式中，非营利组织仅仅是作为政府基础上管理的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权利。另一种是“合作的伙伴关系”模式。在这个模式中，非营利组织拥有大量的自治和决策的权利，在项目管理上也更有发言权。吉德伦等认为，长期以来，由于人们误以为政府提供资金就能够控制非营利组织，就理所当然地认为合作的卖者模式是最普遍的形式。但实际上，合作的伙伴关系模式在福利国家中更加普遍。美国是最典型的合作模式。

科斯顿（Coston）建立了一个从国家层面快速评价政府—非营利组织关系的宏观框架，提出一个由八种关系模式组成的连续谱。随着政府由反对制度多元化向接受制度多元化的转变，政府—非营利组织关系依次呈压制、敌对、竞争、合约、第三方治理、协作、互补和合作等模式（见图2-2）。

这一理论框架有利于阐明现存政策空间与非营利组织可能履行的职能之间的关系。例如，当政府—非营利组织关系以压制和敌对为主要特点时，非营利组织拥护政府和向政府发起挑战的选择空间就会很有限。

2．宏观关系理论

（1）合作主义理论（corporatism）。“corporatism”这个词在中文的文献中出现过许多译法，国内许多学者将之译为“法团主义”“组合主义”，还有一种比较广泛的译法是“统合主义”，将之译为“社团主义”的也比较普遍。近十几年来在西方研究福利国家的文献中，“合作主义”这一术语的使用频率越来越高，合作主义理论已逐渐被有些学者认为是“政治经济学”理论中制度主义的一个分支。他们认为，经济、社会、政治行为不能仅仅根据个体成员的选择和偏好来理解，也不能仅仅根据公共机构的习惯和指令来理解，这是因为在国家和市场之间的某个地带存在许多自我组织的、半公共性质的团体，而个体和公司都或多或少地依赖这些团体来确定彼此的预期，并据此为彼此之间的经常冲突提供实际的解决方案。

著名的合作主义理论家斯密特（Pilippe C. Schmitter）认为：“合作主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式和制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）、有数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），被授予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制。”我们所说的民间组织就是这里的功能单位，它们的数量有限，之间是非竞争的关系，在不同领域内，在国家层面上只承认一个组织作为该领域唯一的利益代表（例如全国工会、全国商会）。它们有时甚至参与政府的政策制定过程，而国家对于其领袖选举、利益诉求等则有一定程度的控制。可见，在合作主义的理论背景下，民间组织的独立性从来就不是绝对的，政府对某一领域中的利益代表资格的确认是民间组织存在与发展的前提之一。

因此，合作主义的基本内涵包括如下三点：①合作主义福利制度以三方伙伴合作为主要内容，使之成为缓和阶级矛盾与社会冲突、制衡利益集团、维持社会稳定的一套制度安排；②三方伙伴中的雇员组织是社会政治过程中具有相对独立法律地位、以缔结社会契约为社会目的、具有公共性质的功能性社会组织；在这个具有把经济发展与社会公正相互兼容的能力的制度安排中，雇员组织必须是由国家公共权力机关认可、在法律框架内具有合法代表性和垄断性的法人组织。

与西方国家相比，中国市民社会及多元竞争所需要的条件更不充分，再加上目前国家的主导作用仍然很强，各种民间组织的自我表述、团体认同和自主性发展都十分缓慢。对此，合作主义提供了一种体制内的合作机制。“权力通过中介向国家集中，虽然它是功能分立的，但是在纵向上以功能团体达成上下连接”，即权力结构是纵向的，国家作为主要协调参与者其地位是完全中立的。它能够保护社会团体的代表性地位和它们与国家之间的制度化联系渠道，从而将竞争减少到最低，以确保小团体的利益和对少数人的公平。这一结构产生了两个方面的结果，即利益的聚合和被委托推行政府政策的责任，这意味着社会和国家双方能够通过合作而获益：一方面，社会中分散的利益主体按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。

（2）多元主义。多元主义理论是一种社会中心主义的理论。它认为，政治权力分散在众多的社会集团之中，这些社会集团是自主的、独立的，他们通过政治参与将集团的利益反映到国家的政策决策中去，从而实现自身的利益。在这一理论中，利益集团代表的社会是自主的，而国家并没有自我独立的意识，它只不过是为各个集团提供了一个利益表达的政治舞台，政府起了一个社会需求和利益集团竞争场所的作用。各个利益集团相互竞争，最后达到利益的均衡状态。多元主义理论遭受批评的原因主要是，并非每个人或者团体都能够在政治决策的过程中表达其利益，从而使得自由竞争所产生的均衡状态实际上根本无法达到。

国外的一些学者在研究中国的社会组织时，常从多元主义的视角出发，关注社会组织的自主性，认为组织的自治是对抗国家的力量。例如，贝克在《中国工会的转型》一文中考察了中国工会组织在工会的组织能力、工会人员的自主性、工会对管理和工人的影响能力3个方面的情况，并从这3个方面来研究工会转型及其所受的限制。工会面临巨大的困境，只有通过彻底转变它们的结构和性质才可能摆脱困境。从多元主义的视角对社会组织的自治性进行考察，可以看出，中国经济体制改革的深入和社会力量的成长而引发的组织的自我意识和代表意识的提高，反映了社会转型时期社会组织面临的组织功能的调整和转型问题。但是，从组织自治性的视角来考察，更多的是按照多元主义民主社会的发展模式对中国社会组织进行分析，所以，多元主义理论的应用既很难深入到中国社会和政治发展的内在逻辑中，又对中国问题缺乏现实的解析能力。

（3）极权主义。极权主义理论是以国家为中心来解释问题的一种理论。它认为国家是一个具有自主行动能力的组织实体，有自己的目标、利益、资源和执行组织，有管制权力和使用强权的合法性地位，并通过一系列组织实现国家对社会的支配和权威。“当国家的偏好与社会偏好没有什么不同时，国家机构就将其偏好转变为政策；当两者偏好不同时，国家机关就利用公众集会改变或者塑造社会偏好，使其合乎自己的偏好，或者直接诉诸国家公权力的使用，将自己的偏好转变为政策。”极权主义理论虽然看到了国家的主动地位，但它的缺点在于没有认识到国家的自主性仍然受到社会力量的制约。

在对共产主义的研究中，极权主义理论是人们常用的理论模式。这一理论认为，在集权主义社会中，执政党总揽大权，要求人民对其绝对服从，并按照其意识形态去进行全面的社会改造；通过各种为了政治控制而建立的制度，对一部分人施以暴政，从而使另外一部分人出于畏惧而服从。应用这一模式对中国社会进行分析的常常是西方20世纪50～60年代的学者，他们主观地试图在极权主义框架下观察中国的政治制度、意识形态、结构和变迁历程，主要解释体制的产生，以及这个体制是如何取得人们的配合来贯彻它的目标的。1978年以后，随着中国改革的进展，一些社会组织逐步成长起来，社会自主空间在很大程度上不断得到扩大。因而与此相应，在中国问题的研究中，研究者们普遍感到了极权主义理论带有太重的“冷战”与意识形态色彩，已经根本不能够解释改革开放以来的中国社会和政治。作为一种分析模式，极权主义理论因其本身的巨大局限性而被放弃。