3 灾后社区扶贫的主要问题和建议

3.1 灾后社区扶贫存在的主要问题

基于实地调查和全程跟踪评估，本研究认为当前灾后社区扶贫主要存在以下四个方面的问题。

3.1.1 社区型扶贫NGO与政府在公共领域里的权责边界尚未达成共识

在中国，政府与NGO的关系表现为“政府既是NGO的管理者，又是NGO所需资源的供给者，还是NGO的影响对象”。社区型扶贫NGO相对于政府扶贫来说具有某些优势，工作具有一定的弹性和灵活性，可以将项目和资源放在政府无法兼顾的地方。从某种意义上讲，这是“政府负责、社会协同”的具体体现。但是，社区型扶贫NGO在实现其公益性目标过程中必然要进入公共服务领域，而地方政府对于社区型扶贫NGO进入公共领域是有很多担心的，最主要的担心是原有管理秩序的失控。在这样的情形下，社区型扶贫NGO与地方政府在共处的扶贫活动领域里，如果责任与协作的边界不清，就很容易产生冲突和矛盾。

当前大部分社区型扶贫NGO的话语权和社会影响力都比较弱，而且是非主流。这种现状使机构自身及其所代表的群体的利益难以有效维护和充分表达。在“强政府，弱社会”的背景下，社区型扶贫NGO若是与政府在协同上出现不和谐，势必影响机构在当地的扎根以及扶贫项目的可持续运行。有鉴于此，社区型扶贫NGO的生存与发展不得不依托于政府，这样一来又影响到机构的独立性，阻碍其功能发挥。这是目前国内公益性社会组织发展中所面临的共同难题。

3.1.2 社区型扶贫NGO难以满足灾后生计发展和社区建设的综合需求

贫困是一个内涵丰富的概念，不仅包括低收入、生活条件差、生产难以维持的经济范畴，还包括预期寿命、文化程度，以及安全感、正义、公平等关于生活质量的社会文化和精神心理范畴。特别是在“5.12”地震灾区，居民普遍面临生计难寻、邻里关系淡漠、缺乏社区凝聚力、难以适应新的生活方式等困难。由此生发出了社区扶贫的两个路径：一是以生计发展为切入点的经济合作互助，二是以社区文化和社会关系建设为切入点的社区活动。

然而，社区型扶贫NGO由于自身的资源限制，并不能面面俱到地满足目标对象的全部需求，只能是针对其中最主要的关注点来开展相关扶贫工作。例如，上海市闸北区热爱家园青年社区志愿者协会根据组织自身的特点在都江堰龙池镇进行新家园项目，着力于当地的社区发展，对重建生计的关注度不高，使得项目的受益人群较为狭窄，参与积极性难以提高。尽管新家园项目也在积极探索生计重建的道路，但受限于机构的资源与能力，效果并不明显。

3.1.3 灾后社区扶贫出现小群体凝聚和社区裂变的趋势

由于社区型扶贫NGO自身能力和支持资金的制约，所开展的社区扶贫项目范围较小，且短期内无法将服务范围扩大，难以满足更多贫困家庭以及社区的需求。尤其是生计类扶贫项目，通常采取合作社（互助组）的运作模式，将部分村民组织起来，互帮互助。由于合作社（互助组）成员数量有限，受益人群体规模不大，在一些社区已经出现小群体凝聚且与原社区成员分隔的现象。

这样的问题在绵竹市大天池村已经凸显。作为“青红”银杏种植合作社的骨干，L是一个“地震名人”，社会以及社会组织对L的过度关注引起周围人的不满，L家的超市门口被人刻上“黑店”标签。L坦言，由于目前是银杏合作社运作的第一年，而且启动资金有限，因此，在社员的选择上倾向于找自己熟悉和了解的人。项目启动中，L和合作社的主要负责人把社员选择锁定在大天池村四组，并采取滚雪球的方式来寻找有意加入银杏种植合作社的人员。然而，由于宣传不到位，不能保证大天池村四组全体村民都能知晓这一项目。这意味着，那些不熟的、不是大天池村四组或者不能及时知晓项目消息的贫困家庭可能被排除在合作社之外。如此下来，银杏种植合作社成员的同质性就不可避免。事实上，这个合作社的大部分成员是地震伤员，带有不同程度的残疾，这一群灾后残疾人在抱团适应从健全人到残疾人的突发变故过程中，又因为合作社凝聚在一起，并将自己标签化为“残疾人群体”，刻意排斥外界对于他们身体残疾的种种非议。

3.1.4 社区型扶贫NGO的队伍建设缺乏制度保障

人力资源不足，队伍专业性不强，资金支持不够是目前我国社会组织普遍存在的难题，这直接制约着社会组织自身的发展，影响扶贫项目的持续开展，从长远看，也不利于扶贫对象的生计改善和能力培养。

课题组跟踪评估的10个社区型扶贫NGO，其主要工作人员大多由在校大学生志愿者和大学毕业生组成，他们的流动性很强，在机构待上几个月便会离开，部分受访者表示自己“只是借助这个平台积累基层工作经验，并不打算长期在这里做社工”。一些社区型扶贫NGO工作人员凭热情和激情行事，缺乏必要的理论储备和专业训练，这导致了项目整体执行力不足，使得原本设计优良的项目理念易流于形式，达不到预期的目标。另外，资金匮乏、机构自我造血能力不强，只能依靠项目资金维持机构运行，这也是目前我国社区型扶贫NGO的制度性问题。

3.2 完善灾后社区扶贫模式的政策建议

3.2.1 积极争取当地政府政策支持，保障社区扶贫可持续进行

在探索中国特色社会主义民主政治的进程中，政府、市场和以社会组织为代表的第三部门共同构成了我国社会公共服务体系。国家承担着公共服务的主要职责，为服务的主要提供者、购买者和服务体系的维护者；市场通过“看不见的手”调节公共服务的配置，提高公共服务的效率，降低公共服务的成本；以社会组织为代表的第三部门，维护不同群体的利益，对公共服务进行有效的补充和监督，重在促进社会公正和民主。伴随社区公共服务需求的不断增长，社区多元治理结构的不断探索，社会组织在公共事务中的作用也越来越显著。因此，社会组织应当积极与政府建立广泛的协作关系，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的原则下开展扶贫工作。同时结合市场规律开展生计扶持项目，为社区贫困家庭提供有效率的支持，帮助他们改善生活状态，早日脱贫致富达小康。对于政府来讲，应客观认识社会组织的正功能和正能量，把社区型扶贫NGO纳入社会建设的框架内，通过购买服务等方式，分解部分社会服务的职能与权力，吸纳更多的社会力量推进中国特色社会主义建设。

3.2.2 采取多样化的扶贫方式，积极拓宽社区扶贫范围

无论是生计发展还是社区文化建设，其宗旨都是改善灾后社区居民生活水平，培育社区能力。灾后社区不仅需要经济援助，更需要自我发展能力的培养。因此，社会组织在开展社区扶贫工作时，应当关注扶贫对象的需求，扶贫方案设计应建立在对贫困群体的需求评估基础上，充分考虑社区实际情况，围绕扶贫宗旨，采取灵活多样的扶贫方式，积极拓宽扶贫范围，使项目设计更贴合当地实际，达到资源效用最大化。在开展项目活动时要充分尊重当地的宗教信仰、风俗文化和行为习惯，注重社区生态环境和资源的保护，在保护的前提下合理开发。

3.2.3 强化扶贫对象合作意识，促进扶贫社区和谐稳定

传统的区域性扶贫开发，以收入增长为目标。社区扶贫在关注贫困家庭生计改善的同时，更注重贫困家庭能力建设、社区成员互助合作和社区发展。社区型扶贫NGO在扶贫工作中，不仅需要团结合作社（互助组）成员，还要逐步扩大受益范围，为社区提供及时的专业服务，协助社区成员提升自我意识，助推目标群体实现自我增能和赋权，使其形成积极的公民意识，并逐渐培养起自我组织、自我管理的能力。把赋权落实到社会参与，使贫困家庭在参与中体验合作和互助。另外，灾后扶贫还应注重提升社区归属感和构建社会关系，通过组织形式多样、内容丰富的社区活动，增进灾后社区成员间彼此了解，逐渐消除新建社区居民的陌生感和隔阂，恢复和重建社会关系，最终达成居民团结、社区和谐的目标。

3.2.4 推进社区扶贫队伍建设，逐步提高社区扶贫专业性

类似中国扶贫基金会这样的大型公益性基金会和其他行业性社会组织应加强对社区型扶贫NGO工作人员在工作方式、工作内容及机构成长等方面的督导，加强国内外社区扶贫信息交流，扩展社区扶贫模式的思路和完善社区扶贫工作方法，促进社区扶贫效率不断提高。扩大社区扶贫效果还应广泛吸纳人才，建立一支稳定的高素质的专业人才队伍。一方面，积极吸纳高校具有扶贫相关专业知识的大学毕业生，充实扶贫队伍；另一方面，加强对本地志愿者的培养，提高本地居民对社区公共事务的参与程度与参与能力，强化社区自组织的培养，缓解社区型扶贫NGO在开展活动时人手缺乏的状况。同时，还要注重提高现有工作人员的专业水平，定期对其进行社区扶贫理论及方法的培训，提升团队整体工作能力。加强队伍管理，为工作人员建立良好的职业发展渠道，逐步提高机构工作人员的经济待遇和社会声望，充分调动他们的工作积极性。