第一章 宪法在香港特别行政区的效力和适用
第一节 问题的提出与研究现状
一 问题溯源：香港基本法起草过程中港人对此问题的争议
中国宪法在香港特别行政区的效力和适用问题，是基本法理论的重大原则问题，是基本法实践中最为根本性的宪制问题，是正确认识“一国两制”的科学本质和正确处理中央与香港特区关系的关键所在。不从理论上廓清宪法在特区的效力和适用问题，明确宪法在香港特区的宪制和法理地位，就无法正确地认识“一国”和“两制”的关系，无法正确认识和处理宪法和基本法的关系，无法正确认识和处理中央和特区的关系。这个问题早在基本法起草过程中就争议纷纭，至今仍莫衷一是，没有一个令人信服的说法。甚至可以认为，今天的不少理论和实践争议仍与此问题尚未有公认的定论有内在的关系。我们可以从起草基本法时港人对此问题的高度关注和激烈争议中管中窥豹，以把握研究这一问题的重要意义。
参加过基本法起草工作的著名宪法学家肖蔚云教授曾在其多篇论著里谈过这个问题。
香港基本法咨询委员会整理印制的《香港基本法（草案）征求意见稿》咨询报告对此亦有十分生动和细致的描述。
比如针对草案第4条（现为正式文本的第5条）规定的“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”,有人提出，宪法第24条规定“国家反对资本主义的……腐朽思想”，此条与草案的规定是否存在矛盾？宪法第24条与草案的这一条的矛盾能否由宪法第31条解决？
比如针对草案的第10条（正式文本的第11条）规定的“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据”，“香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触”,有人质疑道，“本条没有清楚说明宪法的其他条文是否或在何种情况下适用于香港。这种情况可能导致法律上的争议和影响基本法的完整性”。有人则建议删去草案的这一条，理由是“基本法与宪法相抵触”。有人则建议将草案这一条的第1款最后一句修改为“纵使与中华人民共和国宪法的其他条文相抵触，将仍以本法的规定为最终的依据”，并同时建议删去第2款。也有人建议最后一句修改为“如与中华人民共和国宪法的其他条文有差异，均以本法的规定为最终的依据”；还有人认为“应把中国宪法中适用于香港的范围在基本法写出来，又或在颁布基本法时以决议形式宣布”。基于这一理由，他们建议草案本条应当加上“中华人民共和国宪法中若干条文，除本法附件（附件待拟）中所列者外，不适用于香港特别行政区”。为消除港人对中国宪法的顾虑，一些人建议“应清楚列明中国宪法中适用于香港的部分，并说明其法律效力”。“基本法起草委员会必须就宪法在港的适用问题提出一个解决办法，请全国人民代表大会常务委员会确实指示哪些宪法条文适用于香港，然后在基本法内写出。并应在基本法颁布时以决议形式宣布。”“在基本法颁布时，应注明除在基本法内列明的中华人民共和国宪法条文外，其他一切都不适用于香港特别行政区。”有人认为：“由香港特别行政区制定的法律，无须跟从中国的宪法。”“中、港宪法（后者特指基本法）若互有抵触，仍以基本法为准。”
有人甚至从整体上怀疑基本法的效力问题。他们认为，宪法第31条同宪法序言、第1条、第5条等条款相冲突，不可能同一空间并存，所以宪法不应该也不能够适用于特别行政区，否则基本法会因为与宪法相抵触而失去效力。也有人提出，因为中国宪法是社会主义性质，所以只有第31条才能适用于香港，其他条文不予适用。
草案第17条的第2款规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的法律，除本条第三款规定者外，不在香港特别行政区实施。”第3款规定，有关国防、外交等全国性法律“凡须在香港特别行政区实施的，由国务院指令香港特别行政区政府在当地公布或立法实施”。第4款规定：“除紧急情况外，国务院在发布上述指令前，均事先征询香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见。”对此，有人建议应当将全国性法律列于附件，以让香港人清楚地知道哪些全国性法律在特别行政区有法律效力。这个建议后来被接受，成为正式通过的香港基本法第18条。但有人据此认为基本法附件三列明的在香港实施的法律没有包括宪法，所以宪法之效力不及于香港。亦有人认为：“基本法不能去规定宪法和法律哪些在香港可行和适用，即所谓‘子法’不能规限‘母法’。”此外，香港人还喜欢称基本法是“小宪法”，试图通过小宪法的说法来弥合宪法与基本法之间的差异。
上述历史溯源说明，宪法在香港特别行政区的效力和适用问题在基本法制定之初就是一个重大争议性问题。遗憾的是，从基本法制定、通过及实施至今，这一问题仍未得到有效解决，足见该问题的难度、深度和价值。
二 研究现状：香港基本法制定颁布后内地和香港学者对此问题的学术探讨综述
内地学界很早就高度关注上述争议问题，并给予了积极的回应和认真探讨。较早对这一问题作出分析的有丁焕春的《论我国宪法对香港特别行政区的法律效力》、庄金锋的《宪法对香港特别行政区适用性问题的探讨》等。还有王叔文教授主编的教材《香港特别行政区基本法导论》中对这一问题做了阐述，韩大元教授在其《宪法学基础理论》一书中做过专门探讨。其他如肖蔚云、王振民、饶戈平等学者也做过论述，香港学者对此也有探讨，另外在港澳报章上也常见关于这一问题的争论。
通过检视现有论著对此问题的探讨研究，发现观点不一，呈现不同的论证和述说方式。
一是认为宪法对于特区整体有效力，某些条款不适用于特区。姑且称之为“整体有效、部分不适用说”。这一观点比较流行，很多权威的宪法学家和基本法专家都持这一观点，可谓通说，但谈不上是定论，因为其论证存在难以信服的疏漏。该说认为，宪法作为一个整体，其效力适用于香港特区，但具体上某些条款不适用于特区。肖蔚云教授算是最早阐述这一观点的学者。他1990年撰写的论文《论中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法的关系》认为：“作为新中国的最高法律——宪法，在全国包括香港特别行政区当然具有最高法律效力。”他驳斥了一些人将宪法内的一些条文和另外一些条文对立起来，将基本法和宪法的关系对立起来的错误主张，认为基本法是符合宪法的。他在阐述除了宪法第31条适用于香港外，还对宪法的其他一些规定也应当适用于宪法作了深入论证。针对一些人主张应在基本法中明确规定宪法的哪些条文适用于香港特区、哪些不适用这个问题，他认为在法理上基本法不能作出这样的规定，因为这违反宪法第67条。这样做“在技术上也是有困难的，因为宪法有的条文明显适用或不适用，但有的条文却是半条适用，半条不适用，要按条文写明适用、不适用是很不容易的”。他进一步论证道：“宪法关于四项基本原则、社会主义制度、地方国家权力机关和行政机关、国家审判机关和检察机关等内容，不适用于香港特别行政区，而有关国家主权、国防、外交、最高国家权力机关和最高国家行政机关、国旗、国徽、首都等的规定，则应当适用。”在肖老等编著的《宪法学概论》教材中这样写道：“我国宪法的许多条文在香港特别行政区是适用的，在整体上是适用的，是起草香港特别行政区基本法的法律依据，具有最高法律效力，只是有关社会主义、人民民主专政等条文不适用于香港特别行政区。”王叔文教授主编的《香港特别行政区基本法导论》持类似观点，该教材认为：“我国宪法虽然作为一个整体适用于香港特别行政区，但由于国家对香港实行一国两制的基本方针，因此在适用上应有其特点……在‘两种制度’方面，宪法关于社会主义制度和政策的规定，不适用香港特别行政区。”饶戈平教授认为，宪法整体上适用于香港特区，但是“说宪法整体上适用于特别行政区，意涵着并非宪法的全部条款、每一条款都必须在香港、澳门地区适用，并非强制港澳地区实行社会主义制度……宪法中的相当一部分内容可以不适用于港澳，不具有对港澳地区的效力。这一部分内容主要涉及内地社会主义制度方面的条款。例如，宪法中关于四项基本原则的规定，关于社会主义政治、经济、法律、社会制度方面的规定，除特别行政区以外的地方国家机关和行政机关的规定，关于国家审判机关和检察机关的规定等等，都不属于在香港、澳门地区适用的条款”。王振民教授也认为：“香港回归后，中国宪法尽管并非每一个条款都适用于香港，但是从整体上讲中国宪法毫无疑问对香港特别行政区是有法律效力的，与香港特别行政区基本法同时在香港生效。”焦洪昌教授主编的教材认为，在肯定宪法在特别行政区效力的前提下，不能说只有宪法第31条在特别行政区实施，宪法中还有很多条文的效力必须及于特别行政区，“宪法是作为一个整体适用于特别行政区的”，但是，基于“一国两制”的方针政策，“《宪法》中的某些具体条文不适用于特别行政区”。还有的学者认为，“宪法适用于特别行政区，宪法具有最高法律效力，在整体上适用于特别行政区”，并从三个方面分析了宪法哪些规定应当适用于特别行政区，言下之意除了这些方面外的条款是不适用于特区的。众多学者分析宪法作为整体适用于特别行政区的理由是：宪法适用于特别行政区有充分的法理依据，这由宪法的根本法属性和地位所决定；宪法是国家主权在法律上的最高体现，国家主权在其领土内的统一行使，决定了宪法在全国范围内的统一适用；宪法适用于特别行政区，这是我国单一制国家结构的体现，凡是宪法关于维护国家主权、统一和领土完整的规定，均应适用于特别行政区；在两种制度方面，宪法关于社会主义制度和政策的条文，不适用于特别行政区。
很显然，上述整体有效、部分不适用的阐述是难以令人信服的，诚如强世功教授所指出的：“‘一国’是‘两制’的前提，‘两制’是‘一国’之下的‘两制’，而这个一国显然是社会主义国家，我们怎么可能从宪法中把‘国家’和‘社会主义’这两个要素彻底剥离呢？”他还指出：“我们不能由此得出结论说：宪法中规定的中国共产党的多党合作体制在香港无效，也不能说中国共产党就不是香港的执政党。”他的这种质疑我们是认同的。但对他的另一观点笔者不敢苟同，他说：回归前，“香港的主权一直属于中国。宪法作为构建国家主权的法律文件，无疑适用于香港。可事实上，中央政府对香港仅仅拥有‘主权权力’，而不具有‘主权行使’，因此宪法的内容在香港事实上无效。中央对香港恢复行使主权就意味着中央要将‘主权权力’转化为‘主权行使’，使宪法的内容在香港发生实际的法律效果。然而，由于中央采取‘一国两制’，并通过基本法将‘一国两制’的内容固定下来，这就意味着基本法对宪法的内容要加以限制、吸纳和过滤，使其既满足‘一国’的要求，同时保证‘两制’”。这里提到基本法对宪法的内容加以限制是不符合法理的，因为下位法如何限制上位法的内容呢？
我们注意到，持宪法效力整体上适用于香港特区，具体上某些条文不适用于特区这一观点的学者也觉得这个问题是“一个看似悖论的问题”,并试图弥合和解释其中的逻辑悖论。例如饶戈平教授论述认为宪法效力具有普适性质，“香港、澳门作为中国领土不可分离的一部分，作为中国的一个地方行政区域，处于中国宪法的效力范围之内，不存在不适用宪法的问题”。他同时又认为：“在一定意义上可以认为，《宪法》中凡涉及与特别行政区自治范围内事务相关的条款，一般不予适用。”但细究这一论述，仍然存在逻辑上不能自圆其说的一系列问题：一方面论证宪法整体对特区有效力，另一方面却说部分条文不适用于香港特区，在这里“效力”和“适用”是同一个层面的东西吗？是否可以将法律效力和法律适用等同起来？如果认为宪法整体应当适用，为什么部分条款却可以不适用？认识宪法的效力和适用时能否将整体与部分割裂开来？
此外，在坚持上述学术观点的论著中还有一个论证上的逻辑疑点，即把宪法某一规定不在某个地区“实施”等同于不在该区域发生效力。这种论证方式是否成立，值得商榷。焦洪昌、唐彤在《论“依法治国”的宪法效力——兼谈“依法治国”宪法规范的界定》一文中谈到“依法治国”宪法规范的空间效力这一问题，其在“‘依法治国’宪法规范的空间效力”一节里，作出如下论断：“‘中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家’的宪法规范不适用特别行政区，原因是：（1）‘依法治国，建设社会主义法治国家’显然属于宪法关于社会主义制度和政策的条文规定……根据‘一国两制’的基本方针，中华人民共和国政府恢复对香港、澳门行使主权后，特别行政区原有的社会、经济制度不变、生活方式不变、法律基本不变。因此，我们不能依据‘依法治国’的宪法规范要求特别行政区实行社会主义法治。”这里，我们可以发现，一方面作者论述的是某一宪法规范的效力，另一方面阐述了“依法治国”的规定不在特区实施，并最终把宪法关于“依法治国”的规定不在特区具体实施和该规定在特区不产生宪法效力等同起来。这种论证思路并不严密。
二是认为我国宪法效力存在区际差异的特点。可谓“宪法效力区际差异说”。秦前红教授主编的《新宪法学》一书指出：“在特别行政区和祖国大陆，现行宪法的效力和效力实现的方式是颇不相同的。总体上讲，宪法作为一国的根本法，当然应当在该国全部领土上具有最高法律效力，所以，现行宪法在特别行政区具有最高的法律效力。但在宪法效力的实现方式上，特别行政区与大陆并不相同。在大陆地区，现行宪法的所有内容都必须得到实施；但在特别行政区，现行宪法效力的实现表现为一些特别条款在这些地区的实施，而绝大多数条款不能在特别行政区实施。因此，我国现行宪法的效力具有区际差异的特点。”谢维雁教授也认为：“宪法的绝大多数条款不能在特别行政区实施是不容置疑的。”他把“宪法效力的这一特点称之为宪法效力的区际差异”。上述两位学者的观点可谓“宪法效力区际差异说”的代表。他们提出了一个有意义的学术观点，即法律效力的实现具有区际差异的特点。但问题在于，按照他们的论证逻辑，如果以宪法具体条款的效力实现之差异来分析，即使不存在特别行政区，宪法条款的效力实现也是存在明显差异的，比如宪法规定的民族区域自治制度也只是在实行民族区域自治的地方实施，其他地方并不实行这一制度。所以，针对宪法在特别行政区效力的问题提出所谓区际差异观点，未必有充分的说服力。
三是有学者针对宪法一些条款不在特别行政区适用的情况采取了“自我限制说”的解释方式，其内容是“宪法有关不同于香港特别行政区的社会制度的规定，可以自我限制，不适用于特别行政区。这不是国家主权受到外来限制，而是国家行使主权处理内部事务的结果。因此，宪法必须适用于香港特别行政区，然而是一定范围的适用”。主权者的权力不受任何外来权力的限制，但它可以自我设限，这是毫无疑问的。但这种自我限制的观点并无宪法上的依据，中国宪法并没有对自身哪些条款在特别行政区限制适用作出规定。因而该说只是理论上的一种猜测，并无实证法的依据。显然，要合理解释这一现象，必须另辟蹊径。
四是认为基本法对宪法有变通适用的作用。许崇德教授认为，基本法在宪法允许下对宪法作了很多变通的规定，宪法是通过基本法在特区实施，这些变通并不违宪。因此，“实施基本法就是实施宪法，即实施那变通了的宪法”。“宪法第31条对整部宪法来说是特别条款、例外条款。而基本法是宪法第31条的具体化、实践化，所以基本法对宪法来说甚至对整个中国社会主义法律体系来说，是特别法、例外法。”这一观点的合理之处在于，基本法确实有很多规定与宪法规定不同，但这是宪法本身允许的，这从宪法第31条的特殊法理地位可以推导出来。但与其说是基本法变通了宪法规定，不如说是宪法允许基本法对宪法在特区的效力方式作出变通，因为基本法谈不上变通了宪法规定，宪法的规定还是保持原样，基本法变通的只是宪法部分规定在特区的效力方式及适用方式。需要进一步论证的是，作为下位法的基本法何以能够变通最高法的效力与适用方式？这是主张该说在宪理和法理上理据不够充足的地方。
五是认为宪法部分条款在特别行政区失去适用的必要性，基本法对宪法这部分失去效力的条款承担了效力补充的作用。持这种观点的是许昌教授。关于宪法部分条款在特别行政区失去适用的必要性，他论证指出，宪法在特别行政区生效的原因是显而易见的，特别行政区制度的特殊性不足以排除宪法的有效适用性和最高约束性，“两制”的区别不能抹杀或替代“一国”内中央和地方的性质和关系。但是，基本法规定在特别行政区实行原有的资本主义制度，宪法规定社会主义制度的条文在特别行政区确实失去了适用的必要性，宪法在特别行政区的适用确有其限制，是法定前提下的部分适用。他论证指出：其一，这种限制本质上取决于宪法中的自我设定，源自第31条，不是依据另外的根据订立，因而具有合宪性；其二，通过制定基本法以落实宪法，包括对宪法适用范围的原则限定，是和宪法一样，由全国人大以全体代表的2/3以上多数通过的，故可推定其具有宪法性效力，可以按照后法优于前法的法律原则。应当看到，宪法部分条款限制在特区适用源自宪法本身的限定，因而合宪，这个观点符合宪法第31条的特殊法理。但认为基本法是由全国人大以全体代表的2/3以上多数通过的，故可推定其具有宪法性效力，可以按照后法优于前法的法律原则，这个观点显然是不对的，因为我国很多基本法律都是由全国人大以全体代表的2/3以上多数通过的，照此逻辑推理，这些基本法律都不存在违宪的问题，都可以按照后法优于前法的原理优先适用了。更为明显的疏漏在于，后法优于前法的法理前提是两部法律基于同一位阶，基本法是宪法的下位法，它们之间无论如何都不能适用所谓后法于前法的原理。
关于基本法对宪法这部分失去效力的条款承担了效力补充的作用，许教授是这样阐述的：“宪法和基本法在特别行政区的适用，存在着并存和互补的关系，宪法是基本法效力的基础，不依赖于基本法的效力而直接、自动地在特别行政区生效，基本法的规定又因其特殊地位而使宪法的一部分内容失却在特别行政区的适用性，而将这部分调节社会生活的法律功能让位于基本法；由宪法确认授权在特定条件下的特定领域内以基本法为依据，基本法成为这些领域宪法效力的补充。这种关系是‘一国两制’伟大构想付诸实践中史无前例的伟大创造。”这里的“补充说”逻辑上存在问题。既然宪法是基本法效力的基础，不依赖于基本法的效力而直接、自动地在特别行政区生效，为什么还需要基本法来补充宪法部分条款在特区的效力？下位法的基本法何以能够补充宪法部分条款在特区的效力？如果没有制定基本法，宪法部分条款在特区难道就没有效力了吗？另外，他的学术观点还存在另外一个问题，如前所述，即将宪法效力和宪法适用混为一谈是否合适值得进一步研析。
六是认为基本法是宪法的特别法。李琦教授持“基本法是宪法特别法”这一观点。他提出和论证这一观点的目的之一也是解决“整体有效、部分不适用说”存在的逻辑不周延的问题。他认为，任何否认宪法对特别行政区的法律效力的观点显然是不对的，但“当仅仅一般性地肯定宪法对特别行政区的法律效力的时候，相反的诘问一定会被提出：既然宪法第一条规定了‘社会主义制度是中华人民共和国的根本制度’，特别行政区却可以区别于普通行政区而例外地不实行社会主义制度，又有什么根据再说宪法对特别行政区发生法律效力呢？主流学者坚定地主张宪法对特别行政区的法律效力，然而疏于解答这一逻辑成立的诘问”。为此，他鲜明地提出“基本法不是宪法的下位法”，当然，基本法也不能直接被认定为通常意义上的宪法，基本法是宪法的特别法。他论证道：“法理学对特定的人、事项、空间发生法律效力即发生特定的法律效力为特别法成立的依据。”“特别法的依据还在于其内容的特殊性。特别行政区基本法正是符合了判断特别法的这两项标准而应当被界定为宪法的特别法。”他指出，就基本法的内容而言，它的内容与宪法的内容呈现对应关系，但基本法有区别于宪法的特殊规定。既然普通法律有特别法的存在，宪法具有法律的基本属性，那么宪法也应当存在特别法。世界上宪法存在的样态本来就具有多样性，特别法可以是宪法多样性样态的一种可能形式。“只有将两部基本法作为宪法的特别法，才能使其不因为与宪法的抵触而无效——例外于普通法本来就是特别法的特征。”基本法作为宪法特别法，可以很容易地解决宪法对特别行政区的效力问题，“宪法（典）乃是通过其特别法对特别行政区发生法律效力，只要作为宪法特别法的特别行政区基本法对特别行政区发生效力，也就意味着宪法对特别行政区发生了效力。换言之，宪法对特别行政区的法律效力并不是以普通的形态表现出来，而是采取了特殊的形态。正是宪法对特别行政区的特殊形态的法律效力，才使得特别行政区依宪法的特别法不实行社会主义制度。这并不否认而恰恰是表现了宪法对特别行政区的法律效力。”王振民教授有类似的观点，他认为宪法的整个效力及于特别行政区，具体条款的效力也及于特别行政区，尤其是有关中央国家机构的条款，但有些条款不适用于特区，被基本法相关条款所修正和取代，认为基本法实际上是作为中国的宪法特别法在特区适用。上述基本法是宪法的特别法的观点具有一定的解说力，但其本身仍有明显的漏洞。有学者质疑道，将基本法定性为宪法的特别法并未真正解决问题。首先，宪法的特别法说法有将基本法同宪法典并列之嫌，容易造成宪法典是普通宪法的感觉。这不符合宪法学对成文宪法条件下宪法典与宪法性法律的关系的通说。其次，这种说法会造成基本法在效力上优于宪法的误解。最后，下位法修正和取代上位法的做法亦不符合法理。此外，李琦教授在论文中认为，基本法在法律效力上的特定性是指两部基本法的效力分别只及于各自的特别行政区。这显然也不符合基本法作为全国性法律在全国有效的通识。
上述六种学术主张中都有一个共同的用语上的问题，即阐述宪法的部分条文、部分条款不在特区实施或适用。其实准确的表达应当是宪法规范，不宜使用条文、条款的用语。只有宪法规范才具有完整的逻辑结构，宪法条文或条款未必构成宪法规范。
七是“基本法中介说”，即认为宪法对特别行政区的效力是直接通过基本法这个中介发生的。持这个观点的学者认为：“《基本法》是我国宪法对特别行政区发生法律效力的直接结果”，“宪法的效力是通过《基本法》来实现的”。这一观点并没有回答宪法本身对特别行政区是否发生法律效力的问题，而且把宪法对特区的效力和适用建立在下位法的基本法之上，这是错误的，因为宪法对特区的效力和适用并不依赖于基本法。正如有学者所指出的：“特别行政区是依据宪法规定设立的，基本法是根据宪法制定的，离开了宪法的基础和依据，它们就都成为无源之水，无本之木，失却了存在的合法性。”
八是“宪法在特区适用及它与基本法的关系不确定论”。提出这一观点的是曾任香港大学包玉刚讲座教授的国际宪法学者Yash Ghai（中文名为佳日思）。他认为，中国宪法在香港的适用以及它与基本法的关系是不确定的。“按照通常的原则，既然香港特别行政区是中国主权范围内的一个地区，那么宪法应当可以在此适用。但是，如果基本法是有效的话，宪法的有些部分就不能适用于香港，比如，关于社会主义制度和人民民主专政的条款。”显然，认为宪法与基本法的关系存在不确定性不符合事实，因为基本法本身已经明确它是根据宪法来制定的。至于将基本法有效与宪法在特区的适用对立起来的观点也不妥，因为下位法的有效并不能阻却上位法的适用，而作为国家根本大法的宪法有效与适用并不取决于下位法，而下位法的有效和适用却来源于上位法。
九是“宪法效力和直接适用适度区分说”。提出这一学术观点的是香港城市大学梁美芬教授。她认为“中国《宪法》除了第31条外，有部分是适用于香港的，但不直接实施”。这里的阐述也是认为部分适用，部分不适用，同时提到实施的问题，认为部分不适用实质是不直接实施。梁美芬教授在2006年出版的一本专著里指出，尽管在理论上中国的宪法也是香港的宪法，但在“一国两制”原则下，中国宪法除了第31条外，一般不直接适用于香港。宪法第31条是一个特别条款，它是为了制定适用于设计特别行政区制度的特别法律而奠定宪法基础的条款，这个条款与宪法的其他条款有着巨大的差异。进一步的问题是，除了第31条，其他的中国宪法条文能适用于香港吗？对于这个问题，梁教授既不同意有人所主张的除第31条之外，中国宪法的其他条款都不适用于香港的观点，也不同意另外一些学者认为不仅第31条可适用于香港，中国宪法的其他条款也同样可以适用于香港的观点，而是有理有据地提出了自己的新观点，并展开其论证。她首先指出，探讨这个问题必须根据起草香港基本法的基础——“一国两制”的理论来审视。接着分析了宪法序言关于台湾问题的宣示与立场、宪法第59条关于全国人大组成的规定、宪法第67条关于全国人大常委会权力的规定，指出这些都是在“一国”统领下的条款，绝对应当适用于香港。另外，宪法第62条关于选举国家主席和副主席，选举全国人大常委会委员长、副委员长及委员，选举中央军事委员会主席，决定国务院总理人选等条款也应当适用于香港，因为香港特别行政区行政长官隶属于国务院，香港作为中国的一个特别行政区，必须认可根据中国宪法第62条所选举出来的任何人担任中国领导人，当然，这部分人在国家意义上同样是香港的领导人。此外，还有一些条款与特别行政区几乎没有关系，比如宪法第5条：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”以及其他关于社会主义经济制度、文化制度的条款，在“两种制度”的原则下，它们是不能适用于香港的，因为香港在回归后将保持资本主义制度和生活方式50年不变，保留原有的法律制度。但尽管如此，“香港必须承认这些条款在中国其他地区实施的有效性”。她进而指出：从宏观上看，不能说中国宪法中的任一条款都是不能适用于香港的，因为在中国法律体系中宪法是高于香港基本法的。但中国宪法中那些与“一个国家，两种制度”的原则相抵触的条款都将不直接适用于香港，虽然如此，香港“作为中国的一个特别行政区，香港必须承认这些条款作为中国宪法中的一部分的有效性，并且它们同时也是香港的宪法，尽管其中的一些条款并不直接适用于香港”。她还列举另外的例子，指出中国宪法关于选举国家主席以及决定总理人选的权力等事项的条款是适用于香港的，作为特别行政区的香港还必须毫无保留地承认全国人民代表大会的决议。作者最后得出结论：“对于中国宪法的其他条款是否适用于香港的这个争论是不能妄下定论的。我们所作出的判断必须是在‘一国两制’原则的基础上，在对条款本质进行详细分析后方可得出。”梁教授的基本观点是宪法对特别行政区毫无疑问有效力，但不是所有条款都在特别行政区适用，有的不能直接适用，但即使对不能直接适用的条款，特区也必须承认这些条款的有效性。梁教授的上述主张相对来说有一定的合理性，但还不够深透，特别是不能直接适用意味着间接适用，但其具体含义是什么，她没有进一步分析。
十是主张既要区分宪法效力和宪法适用，又不能割裂宪法条文来讨论宪法效力。韩大元教授区分了宪法规范效力与宪法规范适用，指出两者有密切联系。宪法规范适用是其效力的具体体现，是保障宪法规范性与有效性的重要条件。这一学术主张具有较强的说服力，对于研究解决宪法在特区的效力和适用问题具有参考价值。他还提出了一个很有启发价值的观点，即宪法的效力因宪法的特性和本质而具有普遍性、整体性和不可分割性，“宪法是一个整体，具有主权意义上的不可分割性”。因此，“宪法规定的许多其他制度尽管并不直接在香港实行，但香港的各种组织和居民必须尊重这些制度的存在。更为重要的是，宪法规定的很多制度，与香港特别行政区有着直接的关系”。所以，宪法关于社会主义制度、政策等规范虽然不具体在特区落实，特区虽然不实行社会主义制度，但这并不是说有关规范在特区不能适用。这类宪法规范对特区的适用是通过一种非常态的被动的状态表现出来的，即特区并不实行社会主义制度而实行资本主义制度，但即使是在实行资本主义制度的香港和澳门，也不允许反对、破坏中国内地实行的社会主义制度和政策的行为，港澳的各种组织和居民尤其是中国籍居民必须尊重这些制度和政策在内地的客观存在。他同时认为不能割裂宪法条文来讨论宪法的效力，由于宪法的复杂性和价值多元性，它在不同领域的适用有所差异。这些观点很有见地，可惜他没有进一步展开论证这一合理观点。
此外，还有一些学者提出了一些明显不能令人信服甚至可以说是错误的观点，比如有人提出“宪法在特区无效说”，持这种观点的学者认为，虽然1997年后香港成为中国的一个地方行政区域，但它不实行社会主义制度，仍然保持原来的资本主义制度和生活方式，50年不会改变。如果社会主义性质的宪法在香港特别行政区发生法律效力，则违背了“一国两制”的精神，也使基本法无法实施。所以，宪法在香港特别行政区不能发生任何法律效力。这个观点显然是荒谬的。还有人提出，“根据宪法制定基本法是可以的，但基本法一旦制定出来，就要同宪法脱钩，香港特别行政区只按照基本法办事，不适用宪法的规定。这叫做‘基本法与宪法脱钩论’。有人换一种说法，基本法已经包含了宪法的精神，使用基本法也就等于适用了宪法，叫做‘宪法透过基本法适用于香港’”。这明显是不正确的。正如乔晓阳主任指出的：“如果认为只有香港基本法在香港实施，而作为香港基本法立法依据的宪法的效力却不及于香港，是难以理解的，在逻辑上是矛盾的，在实践中是很不利于‘一国两制’方针和香港基本法实施的。宪法的效力如果不及于香港，基本法也便成了无源之水，无本之木。很难解释，脱离了宪法，‘一国两制’方针和香港基本法能够单独获得法律效力。”
还有人认为，根据我国政府对港澳政策50年不变的规定，宪法在特别行政区“冻结”50年。很明显，“冻结说”也是错误的，因为如果宪法在特别行政区冻结了，基本法就失去了它的效力来源，等于也被“冻结”了，如此一来，基本法在特别行政区的效力就成一个悬而未决的问题了。还有人认为我国宪法只是特区名义上的宪法，特区真正的宪法是基本法，如张式军、毕青华在《“一国两制”法治化论纲》一文中认为，“一国两制”的法治化使传统的国家结构形式理论进一步发展。中国虽然只具有一部宪法，但宪法大部分具体的条款并不在特别行政区发生效力，所谓的“一部宪法”也只不过是名称上的宪法，在特别行政区真正起到宪法效力的是各自的特别行政区基本法。也就是说，在形式上，我们只有一部宪法，而在实质上在统一的中国国境之内我们有多部宪法。
通过对上述研究现状的综述，既可以发现这一问题的学术意义和实践价值，也可以感知到研究解决这一问题的学术深度和难度。要真正研究解决好这一问题，必须避免以往研究存在的如下逻辑疏漏和问题。
第一，阐述论证较笼统和原则，大多从宪法是基本法的制定依据、宪法是一国不可分割的主权的象征、宪法具有最高的法律效力及其效力范围覆盖一国的所有领土等方面抽象地探讨。一遇到“两制”差异对宪法在特区的效力和适用的挑战时就语焉不详，论证逻辑不能保持同一。
第二，没能区分宪法效力和宪法适用两个概念。不少学者在阐述宪法在特别行政区的适用或者说宪法是否适用于特别行政区时，其论证理据往往是指宪法是否在特区具有效力或者宪法效力是否涵盖特区。这些学者在同一语境下、同一个论证层次上来谈宪法的效力和宪法的适用问题，以至于带来逻辑不严密的问题。
第三，鲜有人从宪法的本质乃至宪法效力和适用的区别、两者的特性及其表现形式的多样性去深入分析这一问题，特别缺乏结合宪法与基本法的实施实践来分析这一问题的视角和进路，缺乏用联系的观点、实践的观点看问题，也割裂了宪法的整体性。
总之，无论内地还是香港学界，全面、系统、专门阐述该问题的论著很少，对此问题的现有研究成果具有充分说服力的也很少，更谈不少形成共识性的结论。这充分说明，十分有必要继续从法理上、宪理上阐明这一问题，以清除误区，求得共识，为基本法的正确实施提供学理支撑。